关于调整和完善我国行政区管理的思考

我国地大物博、人口众多。现有面积960万平方公里，现有人口141100万人。

我国目前的行政管理层级主要是：中央——省(自治区、直辖市、特别行政区）——地区(地级市、自治州、盟）——县（县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、特区、林区）——乡（镇、街道、民族乡、苏木、民族苏木、区公所）——村（社区、社区村）——组（嘎查）。

我国现有34个省级行政区（省、直辖市、自治区、特别行政区），除台湾、香港、澳门外，共辖333个地级行政区（地级市、地区、自治州、盟）、2843个县级行政区（县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、特区、林区）、38602个乡级行政区（乡、镇、街道、民族乡、苏木、民族苏木、区公所）、691510个行政村（村、社区村、社区）、7600000多个村民小组。

一、存在的问题

我国的行政区划和行政管理层级是经过几千年无数次的历史演变形成的，既有科学性又有现实性，对管理国家、服务群众发挥了应有的作用。但是，从目前运行的情况看还存在许多问题。

（一）各行政区管辖范围悬殊大。

无论省地县还是乡村组，同级行政区管辖的面积和人口以及下一级行政区悬殊非常大。除台湾、香港、澳门外，我国现行的各级行政区中，最大的行政区的面积、人口、管辖下一级行政区是最小的行政区的几倍、十几倍甚至几十倍上百倍。一是面积悬殊大。如：新疆维吾尔自治区的面积（166.49万平方公里）是上海市面积（6340平方公里）的262.6倍；新疆维吾尔自治区若羌县面积（202298平方公里）是浙江省嵊泗县（21.2平方公里）的954倍。二是人口悬殊大。如：广东省普宁市的人口（247万人）是新疆维吾尔自治区阿拉山口市人口（1.3万人）的190倍：上海市浦东区人口（578万）是黑龙江省鹤岗市兴山区（4.1万）的144倍。三是辖下一级行政区数量悬殊大，山西省长子县石哲镇下辖村级行政区（69个）是西藏自治区隆子县玉麦乡下辖村级行政区（1个）的69倍；四川省管辖的县级行政区（183个）是海南省（21个）的近9倍；河北省保定市管辖的县级行政区（23个）是嘉峪关市（1个）的23 倍。

（二）各行政区形状不规整

各级行政区犬牙交错、形状千差万别。一是包围或半包围。如：北京市和天津市被河北省全部或大部分包围，河北省被北京市和天津市分割成两片，廊坊市的三河市、香河县、大厂县被北京市和天津市包围。二是飞地。如：黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区在内蒙古自治区呼伦贝尔市鄂伦春自治县境内。三是交错严重。如：山东省德州市德城区主城区与河北省沧州市吴桥县杨家寺乡、衡水市故城县夏庄镇紧密相连；新疆维吾尔自治区若羌县祁曼塔格乡距县城560公里，而距青海省茫崖市只有200公里左右。四是形状极不规整。如：内蒙古自治区东西长约2400公里，而南北最窄处只有300公里；甘肃省河西走廊深入青海省和内蒙古自治区之间，最远处距省会兰州市约1480公里。

（三）各行政区行政层级不统一

一是各行政区实行的行政层级不统一。我国大多数省级行政区实行省级——地级——县级——乡级——村——组，而直辖市却实行省级——县级——乡镇——村——组；大多数地级市实行市管县区，但直筒子市却是直管到乡镇；还有地级行政区管辖地级行政区，县级市管辖县级区。如：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克族自治州管辖塔城地区和阿勒泰地区，满洲里市管辖扎赉诺尔区。二是各行政区实行的行政层级不相同。省、自治区的县市区是县级，而直辖市的县市区却是地级，省、自治区的县级下辖乡镇是科级，而直辖市和直筒子市下辖的乡镇是县级。三是行政层级之间设有中间层级。除了省地县乡村组外，还设有副省级地级行政区、副地级县级行政区、副县级乡级行政区，甚至在河北省涿鹿县和新疆维吾尔自治区泽普县还存在两个区公所（赵家蓬区公所和奎依巴克区公所）。

（四）各行政区名称不规范

各行政区的名称种类繁多，不易分清。一是一个行政层级有多个称谓。省级有的称省有的称自治区、市；地级有的称地区，有的称市，有的又叫自治州、盟；县级有的称县、自治县、市、区，有的又称旗，还有称特区、林区；乡级有的叫乡、镇，有的又称街道、苏木；村级有的称村，有的又称社区、社区村。二是多个行政层级一个称谓。省级有市，地级也有称市，县级还有叫市的

二、出现的弊端

我国现行的行政区划和行政层级经过历史演变，有其客观性和合理性，对我国的经济和社会的发展起到了决定性作用，作出应有的贡献，但从现在发展形势看，由于存在上述问题，导致出现了许多弊端。

（一）经济发展不平衡

我国的经济通过改革开放几十年的飞速发展，取得了巨大的成就。但是，目前我国经济发展出现东西不平衡、南北差异大的现象。究其原因，除了地形、交通、思想观念因素外，也有行政区划和行政层级不合理的原因。有的行政区地域辽阔、人烟稀少，加上交通不便、地形复杂，导致经济落后，发展缓慢；而有的行政区人口稠密、地势平坦、交通便利，经济快速发展。如西藏自治区2022年GDP2132.6亿元,而广东省2022年GDP129118.58万亿元;北京市2022年人均GDP190313元，而甘肃省2022年人均GDP只有44968元。从2022年全国各省市区的GDP排名看，东部普遍高于西部，南部均高于北部。特别是人均GDP，东部和南部行政区域相对小的行政区比西部和北部行政区域相对大的行政区高出很多。

由于政治、地理、交通等原因，导致各行政区的行政中心对下辖的行政区的人口、资源等具有很强的虹吸作用。省会（首府、市中心）吸引地区（地级市、自治州、盟）、地级行政中心吸引县（区、县级市、自治县、旗）、县级行政区中心吸引乡镇（苏木）。除沿海省市和少数资源地区外，全国各地的省市县的中心行政区人口、GDP的总量和人均都要高于其他同级行政区，有的地区出现几倍甚至十几倍的差距，因此才有“举全省（市、县）之力强xx”的说法。宁夏回族自治区银川市人口（289.7万）占全区人口（728万）的39.79%，湖北省宜昌市市区人口（159.8万）占全市总人口（392万）的40.7%。全国2022年省会城市经济首位度排名中，吉林省长春市和宁夏回族自治区银川市的GDP占比超过一半，分别达51.6%、50.0%；西藏自治区日喀则市市中心区桑珠区2022年GDP占全市GDP的40%，是全市GDP最少的定结县的21倍。

（二）城市发展受到制约

经济和社会发展受行政的影响，城市的发展必然受到行政区域的约束。一个城市的城建在本行政区域内进行所受到的影响就比较小，如果是跨其他的行政区就会受到许许多多的制约，导致城市发展缓慢。如：山东省德州市德城区主城区三面被河北省吴桥县、景县、故城县包围，主城区城市建设已经将本行政区的区域建完，如果要扩大城市规模必须向河北省要地，但是跨县跨市还跨省难度非常大，导致德州市城市规模比较小；山西省保德县和陕西省府谷县两个县城分别建在黄河的对岸，一河之隔相距300米，而两县城均建在河滩上，受地形的影响都没有发展空间，但两城分属两省不能合并，致使两个县城城建规模非常小；广东省广州市和佛山市两城城市发展快，规模也大，两城城建已经连在一起了，但是两城均是广东省下辖的行政区，两城均建有城市所需的设施，导致许多建设重复，浪费资金和资源。

（三）行政管理成本高

行政区划不合理，直接导致行政管理效率低下。虽然我国人口密度大体从东往西逐步递减，但是在许多地区人口密度较高的情况下人口数量却较少，当然面积也就很小。特别是中部地区，有的县区只有二、三十万人甚至还有十几万人，有的乡镇只有一两万人甚至几千人。虽然人口少但管理机构和管理人员却不少，同一类型机构所管理的人口数量相差几倍，即使有编制多少的差异，但是管理人口数量少的管理效率就很低，特别是东北许多下辖人口只有几万十几万的县级区行政管理资源浪费就更大。在省级和县级之间设置的地级行政区，有的只管辖三四个县级行政区，但是仍然配置相关的行政机构，导致行政管理成本大大增加。

（四）群众办事不方便

由于行政区划不规整，致使群众办事极不方便。有的地方距省市县行政中心很远，到省城、市里、县上办事需要很长时间，花费许多精力和经费。如内蒙古自治区的满洲里市到呼和浩特市、新疆维吾尔自治区的塔什库尔干县到乌鲁木齐市，两地分别距1766公里、1765公里，即使在交通发达的今天，两地到省上开会办事坐车来回要花上几天时间，坐飞机来回要花去上千的钱。有的地方到本行政区中心很远，但到别的行政中心却很近。如内蒙古自治区阿拉善盟到宁夏回族自治区银川市120公里，而到呼和浩特市却有696公里，到银川办事一天就能完成，但到呼和浩特至少两三天。

三、解决的对策

行政区划是为经济服务的，不同的历史阶段有不同的行政区划，每个历史阶段的行政区划都必须适应当时社会经济的发展的。在现阶段交通发达、通讯畅通的情况下，我国目前的行政区划和行政层级已经不完全适应我国当前的经济社会发展，需要进行行政区划调整和完善行政层级管理。

（一）调整行政区划

针对我国行政区“省少市虚县多乡弱村小组微”，实行“增省撤市减县强乡壮村并组”。即：增加省级行政区、撤销地级行政区、合并弱小县乡村组。打破现有的行政区划，在原有省级行政区的基础上增加省级行政区数量；撤销地级行政区，地级行政中心不再管辖县级行政区，县级行政区由省级行政区管辖；合并管辖面积、人口较少的县级、乡级、村和村民小组，减少县级、乡级、村和村民小组数量。

区划调整遵循人口和面积两项指标，按照“相对集中、方便管理、宜分则分、宜合则合”的原则，根据地形地貌、风俗习惯、历史沿革、民族特色、人文特点在不同的行政区之间调整，可以进行简单合并，也可以打破现有行政区进行重组。行政区中心设置在交通方便、地势平坦、水源充足的城市。

1.增加省级行政区。

在现有32个省级行政区（除香港、澳门、包括台湾）的基础上再增加20个左右，全国省级行政区达到50个左右。大多数省级行政区管辖的面积控制在30万平方公里以内、人口控制在3000万人左右、管辖县级行政区在40个左右（区划调整后），面积最大不超过80万平方公里、最小不低于1万平方公里，人口最多不超过5000万人、最少不低于250万人，管辖县级行政区最多不超过50个、最少不低于20个（区划调整后）。

2.撤销地级行政区

撤销所有现存的333个地区、地级市、自治州、盟，不再设置任何地级行政区，省级行政区直接管辖县级行政区，将极少数符合条件的地级行政区中心升为省级行政中心，其余小的地级行政区中心降为县级行政区。原地级行政区中心人口在200万人以上的可以设置两个以上县级行政区，200万人以下的原则上只设置一个县级行政区，行政中心有多个规模较小的县级行政区合并成新的县级行政区，规模比较小的行政中心可以和行政中心郊区的县级行政区合并成新的县级行政区。

3.合并县乡村组

根据人口和面积两项指标，对人口较少和面积较小的县乡村组进行合并和整合，两项指标必居其一。人口指标:县级行政区东部100万人以上、中部80万人以上、西部50万人以上；乡级行政区东部10万人以上、中部8万人以上、西部5万人以上；行政村东部1万人以上、中部8000人以上、西部5000人以上；村民小组原则上不少于200人。面积指标：县级行政区东部500平方公里以上、中部800平方公里以上、西部1000平方公里以上；乡级行政区东部50平方公里以上、中部80平方公里以上、西部100平方公里以上；行政村东部5平方公里以上、中部8平方公里以上、西部10平方公里以上；村民小组根据实际情况设置。

调整后，县级行政区控制在2000个左右，乡级行政区控制在30000个左右，行政村控制在300000个左右，村民小组控制在3000000个左右。

（二）完善行政层级

行政区划调整后，行政层级发生了变化。为了方便管理，需要对行政层级、行政称谓、行政级别进行规范和统一。

1.统一行政层级

行政区划调整后，必须实行统一的行政层级。实行中央--省级--县级--乡级--行政村--村民小组，各行政层级之间不再设置副省级县市区、副县级乡镇街道，更没有区公所。

2.统一名称称谓

行政层级统一后，必须规范统一各级行政区的名称。省级行政区规范统一为省 、自治省 、郡、都。人口密度很大、城市化建设水平很高的省级行政区统一称为都；人口密度大、城市化建设水平高、中心城区辐射作用比较强的省级行政区统一称为郡；少数民族聚居并实行民族区域自治的省级行政区统一称为自治省；其余的省级行政区统一称为省。县级行政区规范统一为县 、自治县 、市、区。人口密度特别大、城市化建设水平特别高的县级行政区统一称为区；人口密度较大、城市化建设水平较高的县级行政区统一称为市；少数民族聚居并实行民族区域自治的县级行政区统一称为自治县；其余的县级行政区统一称为县。乡级行政区规范统一为乡 、自治乡 、镇、街道。人口密度特别大、城市化建设水平特别高的乡级行政区统一称为街道，人口密度较大、城市化建设水平较高的乡级行政区统一称为镇，少数民族聚居并实行民族区域自治的小级行政区统一称为自治乡，其余的乡级行政区统一称为乡。行政村统一称为村、社区、社区村，村民小组统一称为组。除此之外不再有任何其他称谓。

3.统一行政级别

统一行政称谓后，必须统一行政级别，实行中央--省部级--县厅级--乡处级。各地方行政区的行政级别必须一致，省、自治省、郡、都对应省部级，县、自治县、市、区对应县厅级，乡、自治乡、镇、街道对应乡处级。地方与机关行政级别对应，各级地方行政区的级别与上一级管理的机关单位级别对应。

（三）加强行政管理

1.合理配置人员

行政区划调整后，省级行政区管辖的人口、面积减少了、下辖行政区增加了，而县级行政区以下管辖的人口、面积和下辖行政区都增加了。因此，需要对各级行政区的管理人员编制进行调整，合理配置管理人员，省级行政区管理人员编制在原有的基础上应该减少，而县级以下行政区的人员编制在原有的基础上应该增加。针对不同类别行政区的性质、作用配置不同人员。从省级到乡级，专业人员逐渐减少，综合人员逐渐增加，专业人员逐渐减少，行政人员逐渐增加。

2.合理设置机构

行政区划调整后，应该合理设置管理机构。针对不同行政层级不同的职能职责设置管理机构。省级行政区设置厅级机构应在40个左右，县级行政区设置处级机构应在30 个左右，乡级行政区设置科级机构应在15 个左右。县级以下行政区可以将职能职责相近的机构整合，减少机构数量，可以将理论研究、政策制定的机构和群团组织进行有机整合，减少机构和人员。西部人口较少的地方应大量缩减机构数量，尽量不设置“麻雀”单位。

3.合理划分区域

由于各行政区管辖的下级行政区比较多，需要进行相对的行政区域划分，便于行政管理和发展区域经济。各个行政区可以划分几个片区，每个片区确定一个位置适中、交通便利、城建规模比较大、辐射带动比较强的辖一级行政区为该片区中心行政区。各个行政区的行政驻地作为主中心，片区中心行政区作为副中心，形成“一主多副”。主中心和副中心的主要领导由本级行政区的副职担任，增强主中心和副中心的话语权，利于发展。这样，既解决了管辖范围大的问题，又解决了区域经济均衡发展的问题，同时还兼顾了中心行政区行政级别问题。全国可以划分为东南西北中五大片区，每个省县根据本行政区的具体情况划分二至五个片区，每个片区辐射十个左右下一级行政区。

四、组织实施

行政区的调整和完善，是一项系统工程，“牵一发而动全身”，涉及到各个阶层、各个领域，既要进行区划调整，又要进行人员配置，还要完善机构设置，不能一蹴而就，需要循序渐进，一步一步地实施。

行政区的调整和完善，可以通过“两步走”的方法逐步进行。即：先上后下、先上层后基层;先调整省地县，后调整乡村组。

第一步：调整省地县。省地县调整可以借鉴之前开展的“撤区（公所）并镇（乡）”的办法进行。

1.调整区划。先拆分省级行政区组建新的省级行政区，再由新的省级行政区组织实施撤地并县工作。省级行政区的调整原则上在现有省级行政区的基础上进行拆分重组增加新的省级行政区，可以将现有的进行简单一分为二，也可以在几个省级行政区之间拆分重组；地级行政区调整实行直接撤销，不过渡，不保留；县级行政区调整原则上在原地级行政区范围内进行，可以将两个或多个合并，也可以在几个之间进行拆分重组。调整后新的行政区驻地选择在交通便利、位置居中、城建规模大、聚居人口多的城市，其他被撤销或合并的城市、县城作为区域副中心。

2.配置人员。先组建省级机构，按现有省级行政区的机构标准设置。人员原则上在现有各省级人员中调配，差额部分在撤销的地级行政区人员中安排；地级行政区剩余人员分流到县级行政区；县级行政区人员原则上进行简单合并相加，然后在此基础上进行合理调配。

第二步：调整乡村组。省地县调整实施完成后，稳定一段时间后再进行乡村组调整。乡村组的调整，可以借鉴之前开展的“撤乡建镇、强村并组”的方法。

1.调整区划。将两个或多个相邻的面积小、人口少、交通不便的小县小村小组进行合并，可以简单整体合并，也可以打破区划进行优化重组。根据实际情况，尽量将乡村组建强建大，考虑多组建5万人以上的乡镇、5000人以上的行政村、500人以上的村民小组。针对人口比较少的民族乡，可以将相邻的几个民族乡合并成一个民族乡，也可以将人口较少的民族乡与相邻的镇、乡合并组建新的民族乡。调整后新的行政区的驻地选择在交通便利、位置居中、聚居人口多的场镇、聚居点。

2.配置人员。乡级行政区划调整后，管辖的人口和面积增加了，因此需要优化增加内设机构和增加人员。乡级行政区调整后的人员在本县级范围内合理调配。县级行政区调整后增加的人员一部分分流到乡级，充实和加强乡级人员配置。村组合并后，在原有人员中择优选配村组干部，同时提高村组干部的待遇。

五、结论

行政区调整完善后，克服了过去许多弊端，解决了许多存在的问题，各方面的优势将得到进一步体现。

行政区调整完善后，行政区设置更加合理，行政管理更加高效，经济发展更加均衡。一是增加了省级行政区数量，各省级行政区管辖的范围更加合适，各省级行政区更加规整，一部分大的省级行政区管辖范围缩小了，既减少了管理压力，又方便了群众办事，同时本区域也得到均衡发展；一部分小的省级行政区管辖范围增加了，发展的空间更大了，缓解了中心城区的压力；二是新组建的省级行政区强化了各省级行政区的薄弱区域，弥补各省级行政区管理中存在的不足，既使全国各地得到均衡发展，有让新行政区管辖的地方各方面得到快速发展。三是撤销了地级行政区，取消了省级和县级之间的中间环节，减少了管理层级，同时也减少了管理人员，既降低了行政成本，又提高了行政效率，同时更有利于县域经济的发展；四是县乡村组的合并重组，壮大了县乡村组，增加了县乡人员配置，减少了村组干部，既加快了县域经济和县级城市的发展，又加强了基层的建设和管理，还降低了行政成本。

行政区调整完善后，管理层级更加统一，人员配置更加合理，机构设置更加完善，管理效能更加提高。一是行政层级得到了统一。全国统一实行中央--省级--县级--乡级--村--组，取消了地级层级和中间层级，使省、自治区、直辖市的均实现了由省级行政区直接管理县级行政区，有利于各个行政区之间的交流和合作。二是行政级别得到统一。全国统一实行国家级--省部级--县厅级--乡处级，提升了基层的行政级别，使地方级别与机关级别完全相同，既有利于干部的管理，又调动基层干部积极性。三是机构设置科学。机构数量设置实行由上往下逐渐减少，机构类型设置实行了由上往下专业性逐渐向综合性转变，切合具体工作实际，减少了行政浪费，提高了机构效能。四是人员得到有效配置。增加了基层人员数量，提高了基层人员的待遇，使干部积极性得到进一步发挥，行政效率得到进一步提高。