保障房与“新房改”：购房不再只有商品房的选项

今年8月25日，国常会审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，有观点认为这将是一轮“新房改”的开始。

方正证券通过复盘历史和其他地区保障房比较发现，本轮保障房建设最重要的意义在于开拓了配售型保障房的新路子。

方正证券指出，当前配售类保障房在时隔20年后再提速，保障房供应体系将发生变化，未来增量保障房或将以配售型保障房和保障性租赁住房两类形式为主。对于中低收入家庭而言，购房不再只有商品房的选项。

三类保障房“轮动”的历史特征

回顾历史，可以发现，我国保障房分为“配售”“配租”“改造”三种类型，近三十年来，这三类保障房呈现轮动特征。

根据方正证券的梳理，这三类保障房“轮动”特征表现如下：

（1）1994-2005年，配售型保障房占主导，最高时住宅投资的17%都是经济适用房，但2003年后开始降温。

（2） 2006-2014年，配租型保障房占主导，廉租房和公租房先后成为保障房供应体系的重心，二者从2014年开始并轨，统称为公租房。

（3）2014年开始，“改造”代替“配租”成为保障房体系的主体。房地产 供求关系从短缺走向充足，公租房投资减少，更注重居住质量，改造类保障 房应时而生，棚改、旧改、城中村改造先后加速发展，直到2021年启动保障性租赁住房，面向大中城市的配租型保障房再提速。

政策导向在很大程度上直接驱动了保障房类型的“轮动”。

具体而言，1994年，“94房改”首次提出经济适用房和商品房两层次住房体系，明确要求新建住房中经济适用房占比20%以上保障房体系。

1998年，在“94房改”两层次住房供应体系的基础上，“98房改”进一步提出了三层次住房供应体系：低中高收入家庭分别对应廉租房、经适房、商品房等三种不同的住房供应形式。

两次房改推升了经济适用房的快速发展。方正证券的数据显示，1997-2002年经适房占住宅投资的平均比例高达13.9%。

2003年，随着8月《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》的发布，住房供应政策的拐点随之而至，方正证券认为：这意味着在住房供应层面，“98房改”所确立的“以经济适用住房为主的住房供应体系”已转变为以商品房为重点，“多数家庭购买或承租普通商品住房”。

也是在此之后，随着住房供应的重点转向商品房，经济适用房的发展显著减速。究其原因，方正证券认为，是前期经适房发展过快中埋下了诸多隐患。

在1994-2006年间，方正证券认为该时期保障房体系有三个特征：

一是“房改”提出包含廉租房、经适房、商品房的三层次住房供应体系，针对低中高收入家庭怎么解决住房问题做出了远景设计；二是明确了经济适用房为主体，但2003年后开始降温；三是廉租房在这一时期发展较慢。

经适房降温后，需要新的保障房供应来解决城镇低收入家庭住房困难的问题，因此，此前“98房改”曾提出的廉租房成了一个新的选择。

2006年，国务院办公厅转发建设部等部门发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，加速廉租房建设。

2008年，《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》提出廉租房、经适房、棚改房“三箭齐发”。

2011年开始大力推进以公租房为重点的保障住房体系，并在2014年开始将廉租房与公租房并轨。

在2016-2014年间，方正证券认为该时期保障房体系特征为：

“配租”取代“配售”，“有房产”变为“有房住” ，廉租房和公租房先后成为保障房供应体系的重点。

2013-2015年，棚改开始快速发展，发挥着改善居住条件和稳定宏观经济的双重作用；2019年，旧改（老旧小区改造）开始发力，截止到今年9月，累计新开工的旧改小区的开工进度已经达到99.4%。方正证券认为旧改或在今年年底迎来尾声。

2014年以来，方正证券认为该时期保障房体系特征为：

配租类保障房发展速度有所放缓，改造类保障房提速，成为这一时期保障房的主体形式，特别是2015年开始推行棚改货币化安置，2020年推出旧改。

新一轮保障房建设

自2003年经济适用房降温后，今年时隔二十年再次启动配售型保障房。

意义何在？首先，新一轮保障房建设可以说重构了市场和保障的关系，方正证券指出，新一轮保障房拓展了配售型保障性住房的新路子，中低收入家庭购房不再只有商品房的选项，新配售型保障房推进实现保障房的租购并举。

未来，增量保障房或将以配售型保障房和保障性租赁住房两类形式为主；对于中低收入家庭而言，购房不再只有商品房的选项。

不过，相较于此前，这一轮配售型保障性住房建设面临的大背景发生了变化——即房地产供求关系的变化。方正证券指出，这将会深刻影响保障房建设的方式，房地产供求关系变化有以下两方面内涵：

一是总量层面从供给短缺走向供求平衡；二是区域层面的结构性短缺仍然存在，人口流入城市面临更多的住房短缺。

一般来说，政府主导建设保障房往往发生在住房供不应求的背景下，一旦住房短缺问题得到解决，政府方面也会逐步紧缩、缩小覆盖面。

因此，在当前供求相对平衡、结构性短缺的房地产市场结构下，新一轮保障房建设在方正证券看来，会产生两方面变化：

一方面，与结构性短缺的特点相适应，保障对象将聚焦于人口流入大城市的工薪阶层，而廉租房、经适房等保障对象大多是户籍家庭。

另一方面，总量层面供求关系的变化意味着大规模住房建设阶段已经结束，商品房新开工减少，保障房更不必大规模新建，筹建保障房将更多采取盘活存量资源的方式，包括利用闲置低效土地、利用库存商品房以及与城中村改造相结合等。

实际上，解决大城市工薪阶层的住房问题已经是当前房地产政策的重心之一，但从数据来看，当前大城市的住房保障情况并不乐观。根据方正证券报告的数据，我国除昆明之外20个常住人口超500万的大城市中，租房占比平均为31.2%，比全国水平高10个点左右，广州、深圳、佛山等少数城市的公租房水平明显跟不上流动人口的需要。

当前，商品住宅库存高企，大规模建设保障房可能会对商品房需求造成进一步冲击，选择“盘活存量”则有助于消化内存。方正证券指出，今年下半年以来，政府已经在盘活存量资源筹建保障房方面有所探索：一是城中村改造与保障房相结合；二是低效用地再开发。

就目标而言，我国保障房具有双重目标，即稳增长和保民生。方正证券认为，当前新一轮保障房的目标不只是解决住房困难问题，也是稳增长发力的必要。

本文观点主要来自方正证券分析师芦哲（SAC执证编号：S1220523120001）于12月6日发布的报告《保障房与“新房改”：住房保障模式的变迁》，华尔街见闻有所删减。