为什么要实行排污许可制度？

书洋康乐 2023-12-13 发布于辽宁

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排污许可管理制度是现代环境治理体系的重要手段

2019年11月26日，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，为健全环境治理企业责任体系，《指导意见》要求依法实行排污许可管理制度，加强对企业排污行为的监督检查，妥善处理排污许可制度与环评制度的关系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)对全面实行排污许可制，实现所有固定污染源排污许可证核发，推动工业污染源限期达标排放等工作进行了部署。

全面实行排污许可制度，特别是综合性、一证式排污许可制度有助于明晰政府与企业的环境治理责任，推动现代环境治理体系的建立。《中华人民共和国环境保护法》第六条对政府及企业的环境治理责任做了原则性的规定即地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责企业应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。而对于环境治理责任的具体规定则散落于各级各类以保护单一环境要素为目的的单行环境保护法之中，如大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等。这造成地方政府和企业在承担环境治理责任时，对各种环境要素之间的相互关系考虑不足，可能出现污染物在不同环境要素之间转移的情况。排污许可制度的实行有助于整合零散的环境治理责任，推动政府和企业统筹承担对环境整体的治理责任。此外，我国现行的环境治理体系还存在各种治理工具缺乏协同的问题，这使得企业环境治理责任的履行成本高企。排污许可制度的实行可以为衔接各项环境管理制度提供统一的平台，扭转过去各项环境管理要求只能在有限的阶段内发挥作用的局面，从而推动探索各项环境管理要求之间的功能协同。

排污许可制度对现代环境治理体系构建的回应

“十三五”以来，以生态环境质量改善为主导的治理模式逐步取代传统的以污染控制为主导的治理模式。当前，我国围绕环境质量改善目标的环境法制建设主要是设计政府环境质量责任的问责方案，环境治理企业责任体系的建设只是零敲碎打。排污许可制度是企业守法、部门执法的依据。排污许可制度一方面进一步明晰了政府改善生态环境质量的职责，通过明确及整合污染控制措施，推动政府改善生态环境质量的责任落地;另一方面有利于企业环境治理责任体系的完善，将排污许可证作为企业生产运营期排污行为的唯一行政许可，要求企事业单位必须持证排污，按照所在地改善环境质量和保障环境安全的要求承担相应的污染治理责任。

顺应政府环境治理体制机制改革的法制需求

为提升政府环境治理能力，我国开展了一系列的环境监管体制机制改革。首先，在科学管理的基础上整合生态环境保护职能，将污染防治的主要职能整合到生态环境保护部门。其次，进行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。再次，在生态环境保护领域实行综合执法改革。坚持在科学筹划、源头控制、综合治理、整体保护、系统修复精神的指导下重组生态环境保护的管理工作。

然而，我国现行政府环境治理体制机制的改革主要由政策驱动，缺乏明确、坚实的法律保障。提高生态环境治理现代化水平，必须要在法治轨道上进行。《排污许可管理条例》的颁布在一定程度上回应了政府环境治理体制机制改革的法制需求。在纵向层面上，《排污许可管理条例》明确设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域排污许可的监督管理，要求其将环评文件或者登记表备案材料、排污总量控制要求、污染物排放标准和自行监测方案等纳入排污许可管理，并作为核发排污许可证的条件;规定自行监测数据可以作为行政执法的证据;执行报告中的污染物排放量可以作为生态环境统计、污染物排放总量核算或者是污染源清单编制时的依据，以期实现排污许可制度与环境治理的其他制度间的衔接融合。这些规定顺应了政府环境治措施欠缺。为落实企业环境治理责任，2016年国家颁布的《控制污染物排放许可制实施方案》以及2021年实施的《排污许可管理条例》等政策法律要求以建立排污许可制度为契机，构建完善企业环境治理责任体系。具体主要体现在以下三个方面:第一，排污许可制度重申企业环境治理的主体责任。排污许可证确定了排污企业的污染物排放种类、适用标准、排放方式、监测方式、自我管理措施等，使得企业的污染防治责任得到进一步确定。第二，排污许可制度在一定程度上考虑了企业的差异性，使企业以更符合成本效益的方式进行环境管理。排污许可制度改革要求根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素对不同排污单位实施差异化管理，实行“一企一证”这有助于丰富企业环境治理责任形式，推动企业环境治理的成本降低，效益提高。第三，排污许可制度推动提升企业环境自我管理水平。《排污许可管理条例》要求企业加强环境管理、建设污染防治设施、定期进行污染监测、提交并公开其各项环境信息、接受公众监督等，以上各项相关环境治理要求促使排污企业必须完善内部的环境管理制度，提升环境治理水平。