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近期，中央层面推出了规范PPP发展的重磅文件，让市场看到沉寂9个月之久的PPP重新出现了曙光。PPP到底是什么呢？怎么发展起来的？新机制下的重点何在？
我国PPP模式主要是借鉴国外实践经验，在基础设施和公用事业领域引入除政府之外的民间资本,一是为了提高基础设施和公用事业领域的建设和管理水平，二是减轻地方债务负担。改革开放以来，中央一直探索引导社会资金进入公共服务领域，其发展可分为以下几个阶段： （一）1984-2002年：探索起步期。1984年，深圳沙角B电厂BOT项目是我国第一个BOT项目，社会参与方为外商资本。进入九十年代，国家计委开始就投融资体制改革问题进行探索，于1994年开始以BOT形式为主的PPP试点，国家计委选择了包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目等五个BOT试点项目，民营资本也开始作为社会方参与到PPP项目。 （二）2003-2013年：曲折发展期。在政策的推动下，全国各主要城市市政公用事业领域特许经营模式稳步推进，这一阶段，PPP模式应用最多的是污水处理项目，同时还有自来水、地铁、开发区、燃气、路桥等项目，市场化运作特征明显，出现外企、民企、国企同台竞争的情况。但随着2008年“四万亿”经济刺激计划推出，地方政府投融资平台大规模参与公共基础设施建设，PPP项目大幅减少。事实上，受制于现代企业制度、产权保护制度等多方面的法律体系、运行经济、调控手段、政策理念等制约，PPP成长环境并不理想，2014年之前，PPP项目总体体量很小，总投资额不超过1万亿。 （三）2014-2015年：酝酿爆发期。2013年，审计署通过全面摸排地方债务规模让地方隐性债务的问题得到暴露。在这样的背景下，2014年中央落实了影响地方财政政策的多项文件：一是，新《预算法》落地，明确了地方政府拥有举债的权利；二是，影响地方平台公司的43号文横空出世，提出剥离平台融资职能，理清地方政府和平台之间的关系；三是，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，积极支持PPP项目的实施，并成立了PPP中心，当年11月就确定了30个PPP示范项目。 （四）2015-2017年：高速发展期。这一阶段是PPP行业发展的高峰期，PPP项目需求持续加大。据统计，自2016年1月末至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元；截至2017年末，PPP项目累计入库规模（92号文之前口径）达到了历史最高的17.74万亿元，PPP项目成交规模保持增长态势。 （五）2017-2022年：规范整顿期。2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目，加之受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷。财政部综合信息平台中的管理库项目自2019年以来的新入库项目投资额呈现明显下滑。 （六）2023年：全面停摆期。2022年，审计署重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，发现入库环节审核不严、履约环节不尽诚信和建设运营环节不当推责揽责等问题突出，形成的审计报告于2023年年初提交给中央，紧接着2月份，PPP就进入全面停摆状态，财政部PPP中心项目库暂停新项目入库，对已入库项目的新建项目和准备开工等项目基本停滞，一些地方政府在整改以往实施的PPP项目。 近期，中央层面针对PPP出台了两个相配套的重要文件： 一是，10月，国办转发了财政部、发改委出台的《<关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见>的通知》（该通知并未公开发布）。该文件提出了“新旧划断”，即2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目按115号文执行，也就意味着已签署协议的存量项目按《存量项目分类处理的意见》执行，而未签署正式合作协议或特许经营协议的项目将按照115号文执行。 二是，11月8日国务院转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见（国办函〔2023〕115号）》，此文件可以说是今后指导PPP项目的纲领性文件，重新界定明确了政府和社会资本合作项目的回报机制、实施方式、参与主体、管理机构等问题，为政府和社会资本合作项目的继续推进明确了方向，正文共分为四个章节、十八个条款，目的是做到PPP项目回归初衷，做到阳光运行、规范运作。 相比以往PPP运作模式，主要有以下三个重点变化： （一）聚焦使用者付费项目。过去，PPP项目可以采用包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种回报机制，但115号文明确规定政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，而界定使用者付费项目的核心是“明确收费渠道和方式”，大致可以分为两种做法：一是，在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；二是，针对特定项目，在特许经营协议中依法依规具体约定明确收费渠道和方式。此外，文件明确指出，如果经营收入不足以获得合理投资回报，可以在建设期给予政府投资支持包括投资补助和资本金注入；如果还不够，可以在运营期给予与传统公建公营项目相同的运营补贴，但不得补贴建设成本。 （二）PPP项目全部采用特许经营模式。特许经营项目指提供公共产品或公共服务的基础设施或公用事业项目，项目应有经营性收益，具备使用者付费的条件，根据新规，PPP项目将全部采用特许经营模式。而哪些项目能够采取特许经营呢？这还要从现实出发，根据项目的实际情况，制定特许经营方案，经充分论证比选后，决定是否采取特许经营模式。但也作了明确说明，对于市场化程度很高的纯商业类项目、产业类项目，或没有任何收益的纯公益性项目都不能被打包成特许经营项目，收取特许经营费。 （三）社会资本方选择以民营企业和外商投资企业为主体。以往的PPP项目实践中，由于种种原因，大部分项目的社会资本方为央企和地方国企，为鼓励和支持民营资本参与PPP项目，115号文附件了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》），根据民营企业持股比例不同划分了三大类型的项目。第一类项目“应由民营企业独资或控股的项目”，也就是说，原则上民营企业持股可超过50%，共有9种项目；第二类项目为“民营企业股权占比原则上不低于35%”，共有13种项目，按照财政部的解读，规定是针对民营企业持有项目公司股权的比例，不包括穿透计算国有控股企业中的民间资本参股比例；第三类为积极创造条件、支持民营企业参与的项目。对于外商投资企业的认定相对宽松，根据《中华人民共和国外商投资法》，“外商投资企业是指全部或者部分由外国投资者投资，依照中国法律在中国境内经登记注册设立的主体”，对于国有控股企业在境外设立的公司在中国境内进行的投资活动，也可以认定为外商投资。 |
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