 本着“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的立法目的，2023年9月1日十四届全国人大常委会第五次会议通过并于2024年1月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》第二十三条扩宽了复议前置的范围，明文规定了四类特定具体行政行为和一个兜底条款，复议法修订的条文新旧对照如下：  复议前置的法律内涵 01 行政复议前置是指当事人对行政机关作出的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先向行政复议机关申请行政复议，经过行政复议之后，对复议决定不服的才可以向人民法院提起行政诉讼，若直接向法院提起行政诉讼，将会被法院直接驳回起诉。 复议前置案件有哪些情形？ 02 2024年1月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》（以下统称“新复议法”）第二十三条第一款扩宽了行政复议前置的范围，列举了四类具体行政行为和一个兜底条款，梳理如下： 复议前置情形之（一）：对当场作出的行政处罚决定不服 该项规定是新复议法修订增加的情形，常见的可以当场作出行政处罚决定包括：警告、对公民处以二百元以下罚款，对法人或者其他组织处以三千元以下罚款。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条 、《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百条、《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条等。当事人、行政机关或复议机关判断该类行政行为是否应复议前置，判断的标准可以有两个：一个是程序上，可以根据具体行政行为的程序判断，该类型案件通常是现场即作出的一般行政行为对应的法律文书上也会载明的是简易程序，例如：道路交通安全违法行为所作出的行政处罚决定。另一个是处罚结论内容上看，处罚内容为警告、罚款（公民为二百元以下，法人或者其他组织为三千元以下罚款）。 根据新复议法第五十三条的规定，当场作出的行政处罚决定，可以适用简易程序，适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当自受理行政复议申请之日起三日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起五日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。适用简易程序审理的行政复议案件，可以书面审理。适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起三十日内作出行政复议决定。 复议前置情形之（二）：对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服 《中华人民共和国行政复议法》（2017修正）（以下统称2017版复议法）第三十条规定了该类复议前置情形，新复议法修订精简了条文表述，不再列举自然资源的范围。自然资源的范围在2017版复议法第三十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条列举为：土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源。该类案件仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，如：行政机关作出的土地权属争议处理决定、乡级以上人民政府作出的土地确权决定，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。 复议前置情形之（三）：认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形 该项规定是新复议法修订增加的情形，简单说就是针对行政机关的不作为，该项规定充分体现了行政复议的监督功能，更有利于从源头化解行政纠纷。结合新复议法第十一条规定的行政复议的范围，该项规定基本囊括了行政机关不作为的情形，该项内容的新增将大幅增加复议案件数量。新复议法实施后当事人认为行政机关存在不作为行为均应先通过复议前置救济，而不能直接提起行政诉讼。 复议前置情形之（四）：申请政府信息公开，行政机关不予公开 该项规定是新复议法修订增加的情形，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，政府信息公开申请，行政机关的答复内容有：已主动公开的告知方式；公开；不予公开；信息不存在；不属于本行政机关负责公开；重复申请的不予重复处理；有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。前述七种答复方式，只有不予公开属于应当复议前置的情形。 复议前置情形之（五）：法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形 现行法律、法规规定应复议前置的情形，常见的如下：（1）价格违法行为行政处罚，依据：《价格违法行为行政处罚规定》第二十条；（2）纳税争议案件，依据：《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条、《中华人民共和国海关法》第六十四条；（3）对反垄断机构部分决定不服的案件，依据：《中华人民共和国反垄断法》第六十五条禁止经营者集中的决定、第三十五条附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件的决定；（4）不准予电影公映的决定，依据：《中华人民共和国电影产业促进法》第五十八条。 复议前置案件审查相关规则 03 （一）复议前置案件对行政机关的要求 根据《中华人民共和国行政复议法》（2023修订）第二十三条第二款的规定，针对复议前置类案件，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议，即要求行政机关在作出当场行政处罚决定、信息公开不予公开答复、价格违法行为处罚决定等案件时要明确告知行政相对人应先向复议机关申请行政复议，若行政机关作出的行政行为时未准确告知申请人权利救济的途径，则告知程序不符合本条款规定，则其作出具体行政行为可能会被认为属于程序瑕疵被指正，亦可能会被确认为程序违法。 （二）复议前置类案件若复议机关不予受理或者从程序作出驳回决定时，行政相对人是否能以被申请人为原告直接起诉？ 新复议法及现行的行政诉讼法中均没有明文规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第六条第二款规定了“法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼”。（2019）最高法行申11287号裁判观点“复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为”。参照前述司法解释及最高院裁判观点，复议前置类案件若复议机关不予受理或者从程序作出驳回决定时，行政相对人不能以被申请人为原告直接起诉。 （三）未经复议直接起诉的复议前置类案件的复议申请期限如何计算？ 复议前置类案件若直接向法院起诉 ，起诉后未撤诉的则将面临法院驳回的情况，此种情形下，复议的申请期限如何计算？根据新复议法的规定，存在两种情况，一种是行政机关作出应复议前置的案件时未告知行政相对人先复议的权利，另一种是告知应先复议的权利但是行政相对人依然直接起诉。 1.对于未告知而直接起诉的，根据新行政复议法第二十条第二款、第三款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，结合《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室〈关于人民法院裁决应当“复议前置”当事人申请行政复议时已超过期限的复议申请是否受理的请示〉的复函》（国法函〔2003〕253号）的“公民、法人或者其他组织不服具体行政行为，在法定行政复议申请期限内向人民法院直接提起行政诉讼，人民法院依法裁判应当先申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织申请行政复议时已经超过法定行政复议申请期限的，行政复议机关可以根据行政复议法第九条第二款规定处理，即：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼到人民法院生效裁判送达之日的时间，不计入法定行政复议申请期限。”内容，对于行政机关未告知而直接起诉的复议前置类案件的申请期限，申请期限可以扣除向人民法院提起行政诉讼至人民法院生效裁判送达之日的时间。 2.对于行政机关已明确告知行政相对人其作出的具体行政行为应先复议再诉讼的复议前置类案件，笔者认为在行政机关已经明确告知其应先复议的情况下，其直接向法院提起行政诉讼不属于有正当理由耽误法定申请期限的情形，其向法院提起诉讼耽误的期间也应计入复议申请期限。 结语 04 新复议法施行后，复议前置类案件范围的扩宽能有效发挥行政复议的监督功能，从源头化解行政争议，行政机关也需要结合新复议法的要求完善其执法程序。对于服务行政机关的法律顾问也需要根据新复议法要求协助行政机关完善相关执法文书。 作者简介  |
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