国际生态碳汇参与碳市场交易发展经验及对中国的启示

应对气候变化已成为国际社会共同面临的巨大挑战。全世界178个国家共同签署了《巴黎协定》，设定全球应对气候变化长期目标，各国根据国内发展现状提出了近期和中长期温室气体减排目标。中国也于2020年提出了碳达峰、碳中和目标并进行了系统谋划和部署。碳市场作为一项成本最低的政策手段逐渐成为区域化组织、国家和地区减缓和适应气候变化的重要措施。近年来，全球范围内碳市场持续增加、发展与融合，生态碳汇参与碳市场交易也备受关注。目前，欧洲、美国等一些地区和国家已在碳市场建设和生态碳汇交易方面积累了大量经验。中国已经建立了碳交易试点市场，并初步完成了国家碳交易市场建设，但国家碳市场交易体系还不够完善，全国生态碳汇交易制度尚未建立。本文总结和分析生态碳汇参与碳市场交易的国内外实践经验，科学研判问题挑战，提出发展建议，为完善我国碳排放权交易体系，推进生态碳汇参与碳市场交易提供参考。

1.国际碳市场的起源与发展

1.1国际碳市场的起源

1992年，联合国大会通过了《气候变化框架公约》（以下简称《公约》），确立了国际合作应对气候变化的原则。《公约》指出，发达国家有义务率先实现减排，并提供资金技术支持发展中国家实现减排。1997年，《公约》缔约方第三次会议在日本东京召开，通过了《公约》的补充条款——《京都议定书》，推动建立三个旨在减少温室气体排放的合作机制——国际排放权交易机制(IET)、联合履行机制(JI)和清洁发展机制(CDM)，为缔约方超出限额的排放量提供交易途径，促成了国际碳排放权交易市场。2015年巴黎气候变化大会通过《巴黎协定》后，2018年联合国卡托维兹气候变化大会完成该协定实施细则谈判，该细则主要包括制定自主贡献导则、设计透明度框架等。2021年在《联合国气候变化框架公约》第26届缔约方大会(COP26)上，各国就《巴黎协定》中关于碳排放权交易的管理和实施安排达成一致意见，旨在通过相互合作来减少碳排放，同时引入一个全新的国际碳减排交易合作机制——“可持续发展机制”(SDM)，旨在串联全球各地碳市场，显著提高全球总体的碳减排效率。

1.2国际碳市场运行规则

碳市场通过对碳排放总量进行控制，使碳排放权具有稀缺性，从而合理地将碳排放权分配到各交易主体，交易主体之间可以进行碳排放权的交易和通过实施温室气体减排项目获得减排凭证。碳市场通常由碳配额市场和碳信用市场组成。碳配额市场以碳配额为标的，交易主体为控排企业，实际排放量大于初始碳配额的控排企业，可购买存在富余碳配额的企业的额度；碳信用市场中以碳信用为标的，交易主体为控排企业和自愿减排企业，控排企业通过购买碳信用抵消其大于初始碳配额的排放量，但规定抵消比例一般不得超过控排企业应清缴碳排放配额的5%―10%。目前，碳市场定价主要基于碳税和碳交易机制。

1.3国际主要碳市场发展状况

碳市场机制作为应对气候变化的重要政策措施，在全球范围内迅猛发展，数量不断增加，覆盖范围加速扩大。国际碳行动伙伴组织(ICAP)《2022年度全球碳市场进展报告》显示，截至2021年12月底，全球已实施的碳市场共25个，遍及美洲、欧洲、亚洲和大洋洲，覆盖全球17%的C0₂排放量、近1/3的人口和55%的GDP，另有22个碳市场正在建设或计划建设中。

目前，欧盟、美国、韩国和新西兰的碳市场经过多年的发展，已形成较为成熟碳排放权交易体系。其中，欧盟碳市场(EU-ETS)在世界上最早（2005年）建成并对企业具有法律约束力。该市场是由政府主导的“自上而下”交易体系，执行CDM和JI项目标准，实施由政府主导的“自上而下”交易体系，采用总量限制和强制减排的分配方式，具有交易目的和交易品种多样化的特点，目前已进入第四阶段。截至2021年年底，欧盟碳交易体系共包括27个成员国和冰岛、列支敦士登、挪威，覆盖约39%的欧盟经济区(EEA)碳排放，涵盖电力、制造业和航空业。美国碳市场是由企业家和地方政府推动建立起来的，目前已建成了区域温室气体减排行动(RGGI)、加州碳交易市场和魁北克碳交易市场等多个区域性碳交易市场。韩国碳排放交易体系(K-ETS)于2015年1月建立，是东亚首个全国性的强制性碳排放交易体系，也是当时仅次于欧盟的全球第二大碳排放权交易市场，目前纳入了该国684个大型企业排放源，占全国温室气体排放量的约73.5%。新西兰碳市场(NZ-ETS)开始于2008年，是大洋洲唯一的强制性碳排放权交易市场，是第一个也是唯一一个将林业部门纳入国家排放交易计划的国家；截至2021年年底，新西兰碳市场覆盖行业包括电力、工业、航空、交通、建筑、废弃物以及林业等所有经济部门。

2.国际生态碳汇交易发展状况

2.1国际生态碳汇交易规则

生态碳汇参与碳市场的运行规则为碳信用抵消机制。据世界银行统计，截至2021年4月底，全球共有26个正在运行的主要碳抵消机制。国际主要的碳信用抵消机制按管理层级可分为三类：①以国际气候公约为基础建立的国际碳抵消机制；②区域、国家或地方层级的碳抵消机制；③在履约碳市场以外建立的独立碳抵消机制。

一般来说，碳抵消机制的运行流程包括项目文件设计、项目审定、项目备案、项目监测、报告、核查、碳排放信用签发、碳抵消信用交易等环节。其中，监测（Monitoring）、报告（Reporting）、核查（Vertification），即MRV，是国际上通用的一种对产品C0₂含量和温室气体减排量或碳汇量进行计量核证的方法体系，是碳交易机制建设运营的基本要素。碳抵消信用由第三方审定核证机构对减排量核证之后签发。碳抵消信用总额的大小由碳抵消项目的质量决定，一个高质量的碳抵消项目至少要具备额外性、真实性、永久性等特征。主流的碳抵消信用核证标准包括联合国清洁发展机制(CDM)、中国核证自愿减排机制等履约市场标准。在履约市场外还有黄金标准(GS)、芝加哥气候交易所标准(CCX)、核查减排标准(VER+)、国际自愿碳标准（VCS）和自愿碳抵消标准(VOS)等核证标准翻。

2.2国际生态碳汇参与碳市场交易情况

生态碳汇受国家碳抵消信用价格影响。目前，不同碳抵消信用价格差异较大，世界银行2020-2021年部分碳抵消信用价格显示，CDM项目平均价格由2.2美元／t下降到1.1美元／t。国家和地方碳抵消机制签发的碳抵消信用价格总体呈上升趋势，其中瑞士二氧化碳碳信用认证机制价格最高，2021年均价128.2美元／t，韩国抵消信用机制价格上升较快。独立碳抵消机制碳抵消信用价格相对较低，但是总体呈现上升趋势。

碳信用抵消项目主要包括三种类型：①温室气体减排项目（可再生能源项目、能效提升项目）；②温室气体销毁项目（工业气体捕获或销毁项目、甲烷捕获项目）；③碳封存项目（生物封存项目、碳捕获和封存项目）。生态碳汇主要通过植树造林、退化生态系统恢复与修复、农业土地利用管理优化等对大气中的二氧化碳进行封存完成碳信用抵消项目开发。目前，生态系统碳汇主要集中在林业、海洋、地质、草原和耕地等领域。

林业碳汇项目是当前碳汇交易主体。据世界银行统计，2021年全球20个碳抵消机制覆盖林业碳汇方向，占全球总量的69%。为保障林业碳汇进入碳交易体系，澳大利亚、欧盟、韩国等多数国家和地区颁布了相应的法规及政策文件。林业碳汇按市场类型主要分为管制市场、自愿市场和非市场机制，主要包括造林、再造林和再种植项目，改进森林管理项目，减少毁林和森林退化碳排放项目等。海洋碳汇仍处于研究阶段，国际上还未建立关于海洋碳汇的核算方法、评价标准和交易机制，仅有中国、印度、印度尼西亚、塞内加尔、缅甸、肯尼亚、哥伦比亚、马达加斯加等少数发展中国家开展了海洋碳汇项目的探索实践，且均为小规模红树林项目。地质碳汇项目发展速度较为缓慢、成本备受争议、政策支持不明朗，目前尚未形成实质性地质碳汇交易市场，美国、挪威、加拿大等发达国家已部署较多碳捕集与封存(CCS)项目进行碳减排。草原和耕地碳汇市场建设前景尚不明确，草原和耕地碳汇功能开发潜力可观，但相关理论、技术和政策还在探索中，且在《京都议定书》中未考虑草原和耕地增汇减排对于减缓气候变化的贡献。

3.中国碳市场和生态碳汇交易发展状况

3.1中国碳市场的建设与发展

2011年10月，国家发展和改革委员会办公厅印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，标志着中国试点碳市场的建设正式启动，批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等7地区开展碳排放权交易试点工作。2013年6月，深圳率先开启了试点碳市场建设工作，并于2016年12月新增福建碳市场试点。各试点市场均将直接、间接排放源纳入管控范围，主要涉及电力、石油化工、钢铁、建材、有色金属、造纸、纺织等行业，上海、北京、天津、重庆和福建还将交通行业（作为移动排放源）纳入管控对象。

经过近10年的探索，2021年1月，生态环境部公布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》，7月16日全国统一碳市场正式上线。当前，全国统一碳市场采用配额交易为主导、国家核证自愿减排为辅的双轨体系。生态环境部每年制定碳排放配额总量及分配方案，进而由各省生态环境部门额定分配。企业剩余配额可以作为商品出售，短缺的C0₂排放配额必须从全国碳交易市场购买。中国核证自愿减排量(CCER)可作为碳配额交易的补充，重点排放单位可购买CCER抵消配额清缴，但抵消额不能超过清缴配额的5%。

截至2021年12月31日，第一个履约期结束，全国碳市场纳入2162家重点发电行业碳排放单位，碳排放配额累计成交量达1.79×l0⁸t，成交额达76.84亿元，覆盖CO₂排放当量约45×l0⁸t，履约完成率达99.5%（按履约量计），成为全球覆盖C0₂排放量最大的碳市场。同期，试点碳市场共纳入约3200家碳排放单位，累计成交碳排放量约7.9×l0⁸tC0₂，成交额193亿元，2021年市场均价为11.29―72.48元／t。

3.2中国生态碳汇交易情况

中国生态碳汇交易始于2004年CDM市场（欧盟碳市场于2013年开始不再接受中国CDM项目产生的减排量），目前CDM生态碳汇项目有5个，占全国注册CDM项目总数的0.13%。2012年中国开始建立国内自愿碳减排交易市场，2014年后，8个试点省市均开始接受林业碳汇CCER项目，并做了5%-10%抵消比例限制。截至2017年项目审批暂停前，共有1047个项目获得备案，生态碳汇项目15个，预计减排量226×l0⁴t/a，占比分别为1.4%和1.8%。目前，经国家发改委通过的具有CCER第三方审定与核证资质企业共12家，涉及碳汇核证的8家。除履约市场外，中国还积极探索生态碳汇自愿交易，为自愿抵消或补偿碳排放的组织和企业提供碳汇产品。

林业碳汇项目在中国最早开展，也是我国目前最主要的碳汇项目。2004年林业CDM项目启动以来，中国林业碳汇项目通过国际性(CDM)、独立性(VCS、GS)、区域性(CCER、VOS)等多种交易机制开展了林业碳汇项目的开发与交易。截至2021年年底，共有4个项目在CDM执行理事会注册，其中广西2个林业CDM项目的碳减排量获得签发，签发量16.78×l0⁴t；15个林业OCER项目在国家发改委备案，预计减排量226×l0⁴t/a，其中3个项目已签发首期减排量；截至2019年年底，已有17个林业碳汇项目在VCS注册，签发量约146×l0⁴t。

海洋碳汇项目未被纳入全国碳排放权交易市场体系，现阶段仍以地方先行先试为主。2021年6月，湛江完成中国首笔红树林5880t碳汇交易项目。2022年1月，连江县完成了国内首宗海洋渔业碳、汇交易项目，实现了15000t海水养殖渔业碳汇交易。地质碳汇尚未纳入中国碳市场交易，相关项目也处于初步探索阶段，地质碳汇类型以小规模的煤化工、石油、电力行业捕集驱油示范为主。截至2020年年底，已投运或建设中的地质碳汇项目有5个，捕集能力约263×l0⁴t/a。草地和农业碳汇交易在我国碳市场交易中尚未涉及。

4.中国生态碳汇参与碳市场交易面临的挑战与建议

4.1生态碳汇参与碳市场交易面临的挑战

1)全国碳市场交易机制有待完善。当前全国碳市场交易主体、交易品种和交易方式仍较为单一，在首个履约期，全国碳市场仅覆盖发电行业年排放量2.6×l0⁴tCO₂以上的2162家企业，参与方仅包括分配了碳排放配额的企业，其他机构或个人不能参与。目前，我国碳市场只能进行碳排放配额的现货交易，尚未涉及期权或者期货交易。CCER重启的时间表和路线图尚不清晰，CCER参与全国碳市场交易的抵消机制尚未理清，其参与碳市场交易还面临诸如核证监管难、定价机制单一、抵消比例不明晰，以及重启后影响的不确定性等问题。

2)生态碳汇项目MRV体系有待深化。全国碳市场MRV体系建设还处于相关制度设计的初步阶段，存在如相关法律法规体系不够健全、监测计量体系尚不完善、市场减排力量尚未激活，以及核查机构监管机制尚未健全等问题。已公布的备案CCER方法学有198个，其中173个由联合国清洁发展机制(CDM)方法学转化而来，但这些核算方法尚未被国际碳市场认可，且涉及碳汇核算的方法学只有6种并仅覆盖森林、竹林、草地和耕地等4种碳汇，存在科学性和适用性问题。

3)生态碳汇交易保障机制有待增强。生态碳汇交易缺乏政策制度支持和引导，当前我国生态碳汇交易相关法律制度不健全，以中央相关部门规章、地方政府规章和地方性法规为主，例如，《全国碳排放权交易管理办法（试行）》等。对中央、地方、企业的权责界定不够明确，难以发挥主管部门的主导地位，实行有效引导和监管。我国生态碳汇基础性、应用性研究还不够深入，生态碳汇数据库和大数据管理平台建设存在不足，支撑生态碳汇交易的高水平人才队伍存在较大空缺。

4.2推进中国生态碳汇交易发展的建议

1)完善碳市场交易制度，拓展交易主体和交易方式。引入更多包括企业、机构和个人等碳减排成本有差异的交易主体，特别是要分批次、分阶段将钢铁、石化等7类高排放行业纳入全国碳市场。创新交易品种，进一步挖掘碳市场的金融属性，逐步推出期货、远期、期权、掉期和信用抵消等碳金融衍生品，提高生态碳汇交易产品的流动性。活跃生态碳汇交易市场。同时，深化国际合作，积极探索与国际碳市场的互联互通。

2)建立健全碳抵消机制，加强全国碳市场MRV体系建设。推进建立全国碳市场碳信用抵消机制，不断扩大可抵消项目种类、范围，逐步设置最高可抵消比例调节机制。修订CCER项目交易管理办法，推动重启备案申请，扩大CCER行业覆盖范围，提升生态碳汇在碳市场中的参与度。加快MRV全国标准化建设进程，扩大行业技术规范覆盖面，制定操作细则，健全全流程监测手段，提升项目执行透明度。加强MRV体系运行监督评估机制建设，完善专业人才培养体系，提升从业人员专业素养，全面提高碳信用审定核查质量。

3)推进生态碳汇交易顶层设计，完善生态碳汇交易保障机制。建立健全生态碳汇交易市场监管体制，逐步完善生态碳汇交易法律法规、管理办法和配套制度，厘清相关职能部门监管边界和主体责任，发挥政府主导作用。充分发挥自然资源部在生态碳汇管理中的统筹作用，在做好总体设计的前提下，抓好标准规范，加大监管力度。加强生态碳汇基础研究和应用技术开发，促进生态碳汇数据信息化能力建设，提升生态碳汇数据汇聚、共享和挖掘能力，加快专业人才培养。

                                                          摘自《自然资源情报》2023年3期