监察对象的认定

中央纪委国家监委案件审理室

基层执纪执法业务巡讲课 之

监察对象的身份认定

执纪执法实践中，准确认定涉案人员主体身份是做好查办案件工作的前提和基础。其中，准确认定涉案人员是否属于监察对象，既关系到监察机关能否对其立案调查，也关系到对其职务违法和涉嫌职务犯罪行为的认定和处理，对于保障和提高案件质量具有重要意义。

本讲主要分为3个部分：一是监察对象的概念和判断标准；二是监察对象的范围和类型；三是常见监察对象认定疑难问题。

一、监察对象的概念和判断标准

根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》)第1条、第3条、第15条的规定，监察对象是指所有行使公权力的公职人员；《监察法》第15条从6个方面明确了监察对象的范围；《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第37条至第43条又对6类监察对象范围作出了进一步重申和细化。上述规定，既体现了国家监察体制改革的精神实质，又注重与《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》)等公职人员惩戒法律法规相协调、与刑事司法制度相衔接，为全面推进监

察全覆盖提供了制度支撑和实践遵循。

从立法沿革看，关于监察对象的范围有一个逐渐扩大的过程。从1990年12月《中华人民共和国行政监察条例》到1997年5月《中华人民共和国行政监察法》，从2004年10月《中华人民共和国行政监察法实施条例》到2010年10月《中华人民共和国行政监察法》，再到2018年《监察法》的出台，监察对象的范围从行政机关公务员逐渐拓展到公务员和其他从事公务的人员,实现了监察全覆盖,充分彰显了党中央以零容忍态度惩治腐败的鲜明态度，体现了我国的政治体制和文化特征。因此，关于监察对象的判断标准，也有一个从“身份论”到“行使公权力论”的深化过程。判断一个涉案人员是否属于监察对象，不能仅根据涉案人员的主体身份，而是要将是否“行使公权力”作为根本判断标准。也就是说，监察对象是一个动态的、有弹性的范畴绝不能机械理解和把握，即无论涉案人员是否具有“公职”，只要属于“行使公权力”的人员，都可以认定为监察对象。具体工作中可以按照这一标准，结合《监察法实施条例》的细化规定和涉案人员的实际情况，对监察对象作出准确判断和认定。

在办案实践中，为便于理解操作，可以从是否具有“公职”和是否“实际从事公务”2个层面把握监察对象的判断标准。具体来说，一方面具有“公职”的人员因为工作内容就是从事公务，均可以认定为监察对象；另一方面应判断涉案人员是否“实际从事公务”。虽然不具有“公职”但实际从事公务,而履行组织、领导、管理、监督等职责的人员,也可以认定为监察对象。

需要注意的是：第一，监察全覆盖并不是什么人都要管，要深入理解把握法律法规背后的立法原意，严格依规依纪依法行使监察权，不能随意扩大监察对象的范围；第二，要准确理解“行使公权力”的含义，只有公权力行使过程中履行组织、领导、管理、监督等职责的行为，才能认定为行使公权力。一般性的劳务岗位工作人员，如在党政机关从事保洁、驾驶、烹饪等劳务性工作的人员，即使工作内容与公权力有一定关系，也不能认定为“行使公权力”的人员。

二、监察对象的范围和类型

《监察法》第15条和《监察法实施条例》第37条至第43条对监察对象的范围作出了明确规定，具体包括以下6类监察对象。

(一)   公务员和参公管理人员

根据《中华人民共和国公务员法》第2条的规定，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”；《监察法》第15条第1项以列举的方式明确了公务员的具体范围，主要包括8类。二者只是条文表述方式不同，各有侧重，实质标准是完全一致的。

参公管理人员根据《监察法实施条例》第38条第2款的规定，是指“有关单位中经批准参照公务员法进行管理的工作人员”，既包括根据公务员法规定，在法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外经批准参照公务员法进行管理的工作人员；还包括根据《参照（中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》的规定，在人民团体、群团组织机关中，经批准参照公务员法进行管理的工作人员。

公务员和参公管理人员尽管在编制管理上有所不同，但均实行相同的公务员管理制度，对其身份的确定，有一套严格的法定程序，只有经过有关机关审核、审批及备案等程序，登记、录用或者调任后，方可确定为公务员和参照公务员法管理的人员。实践中，可以通过调取《事业单位参照公务员法管理审批表》《事业单位申报参照公务员法管理人员名册》和相关人员人事档案等材料，准确认定是否属于监察对象。需要注意的是，参照公务员法管理的人员并不仅限于事业单位的有关人员，在主体身份存在争议的情况下，办案部门可以商请组织部门研究，由组织部门认定是否是参公管理人员。

（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员

法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，主要是指除参公管理以外的其他管理公共事务的事业单位人员。在我国，事业单位人数多、分布广，这些人员分散在各个公共行政领域，行使的是基于法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的公权力，因此有必要将其纳入监察对象范围，由监察机关对其监督、调查、处置。《监察法实施条例》具体列举了2类人员:一类是具有公共事务管理职能的行业协会等组织中从事公务的人员。比如，根据《中华人民共和国律师法》第46条规定的授权，中华全国律师协会具有“对律师、律师事务所实施奖励和惩戒”等公共事务管理职能，据此，该协会中从事公务的人员属于公职人员。另一类是法定检验检测、检疫等机构中从事公务的人员。除上述人员外，其他事业单位人员中实际从事公务的，应当具体情况具体分析，准确予以认定。

实践中，要注意把握2个方面：一是有明确的法律法规授权，或者有国家机关依法委托，方可管理公共事务；二是该类组织必须具有公共事务管理的职能，即对某一领域或者某一方面的公共事务具有组织、领导、管理、监督的职责。在分析研判此类监察对象时，既不能无限放大监察对象认定范围，也不能将本属于监察对象的人员排除在外，而要紧紧抓住“行使公权力”这一本质特征来进行研判，确保监察对象的范围界定科学、合理、合法、准确。

（三）国有企业管理人员

国有企业管理人员是企业的管理者，掌握着国有资产的经营管理权力，担负着国有资产保值增值的重大责任，而这些权力和责任都是人民赋予的，都是党和国家代表人民授予的，因此国有企业的管理人员必须始终对人民负责,始终对党和国家负责,始终认识到自己是在行使公权力，必须依法受到党和国家监督。

根据《监察法》第15条第3项和《监察法实施条例》第40条的规定，国有企业管理人员包括3类：一是国有独资企业、国有控股企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；二是经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；三是经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。上述规定与《刑法》第93条第2款，以及2010年最高人民法院、最高人民检察院《关于理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》第6条的有关规定相衔接总体上与刑法关于国有企业中“国家工作人员”的认定范围保持一致。在认定时，应重点把握以下几个问题。

一是查清公司资本构成是认定国有企业管理人员的重要前提。国有独资企业中履行组织、领导、监督、管理等职责的人员属于国有企业管理人员，是监察对象；但国有控股或者国有参股企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员，虽然也属于国有企业中从事管理活动的人员，却并不都是监察对象。需要明确的是，国有独资企业是指国有资本占比100%的企业。即使国有资本占比达99.9%的企业仍是国有控股企业，而不是国有独资企业。有观点认为，国有资本占绝大多数的公司，可以类比国有独资企业，公司里从事组织、领导、管理、监督等工作的人员都可以认定为监察对象；而国有资本占比较少的公司，可以类比私营企业，没有监察对象。我们认为，国有控股企业中并非所有从事组织、领导、管理、监督等工作的人员都是监察对象；即使国有资本占比仅为1%的国有参股企业里也有监察对象，纪检监察机关也应对该类人员进行监督、调查、处置。

二是查实任命主体是准确认定国家控股、参股企业中监察对象的关键。国有控股、参股公司及其分支机构中，监察对象的首要特征是职务任命主体都有“公”的性质，或者是国家机关、国有独资企业、事业单位，或者是家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织等。实践中，国家出资企业中负有管理监督国有资产职责的组织，是指上级或者本级国家出资企业内部的党委、党组、党政联席会等。此外，按照关于办理国有企业管理人员职犯罪的相关规定，党委（党组）将其管理的部分干部委托其组织人事部门管理的，经该组织人事部门提名、推荐、任命、批准等，代表党委（党组）在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员，属于《监察法》第15条第3项规定的“国有企业管理人员”和《刑法》第93条第2款规定的“国家工作人员”。

三是查实对象的工作性质是准确认定国有企业管理人员的核心。国有企业管理人员是国有企业中代表国家从事组织、领导、监督、管理等工作的人员，其从事的是公务，其行使的是公权力。因此一方面，国有企业管理人员从事的是管理性的事务，而不是一般的技术性、业务性的活动，与劳务相比其具有明显的管理属性；另一方面，公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。

实践中，有观点认为，国有控股、参股公司中，公司管理人员在工作中涉及经营管理国有资产，其工作具有确保国有资产在内的所有公司资产保值增值的性质，无论其是否为国有单位或党组织委派，都是监察对象，应当受到监察机关监督。我们认为，第一，在国家出资企业中，监察对象系代表国有资产的监督、管理组织从事工作，这种代表性是认定监察对象身份的首要特征。第二，公务有公司性的公和国家性的公务之分，前者是代表公司整体利益的行为，而后者是代表国有资产的监督、管理组织进行管理的行为。如果对象从事的管理活动仅属于公司性的公务活动，但不属于从事国有资产监督、管理的活动，即不属于国家件的公务。因此，国有控股、参股公司中的国有企业管理人员应同时具备委派性、代表性、公务性3个条件。下面,通过2个案例进行详细分析。

[案例1] 万某，某国有企业（以下简称A公司)合同聘用制业务员，2010年5月被派到该公司的江苏办事处工作，代表A公司与江苏某股份有限公司（以下简称B公司）对接工作。2014年5月至2019年1月期间，万某因迷恋网络赌博欠下大量赌债无法归还，遂利用担任A公司销售业务员负责收款核账的职务之便，利用B公司开出银行承兑汇票“不背书”和A、B两个公司之间长期不对账的管理漏洞，分多次从收取的货款中挪用票面金额总计1400余万元的银行承兑汇票，私下通过其朋友帮忙贴现后用于网络赌博。万某投案后截至2019年1月17日，对挪用的1400余万元资金分文未还。经查，A公司在2008年3月至2017年11月期间为国有资本占96.97%、民营资本占3.03%的国有控股企业。万某自2008年3月开始经A公司董事长批准在该公司担任合同聘用制业务员，2013年8月与A公司签订无固定期限劳动合同，担任该公司业务员，劳动合同中写明万某的工作岗位为“管理”岗位。岗位说明书中载明万某的工作职责包括核对订单，收款核账，催促发货等。

对于万某是否是监察对象，首先，需要判断A公司的性质。A公司是国有控股企业，故A公司中并非所有从事组织、领导、监督、管理的人员都是监察对象，需要进一步审查任命主体。

其次，需要审查万某职务的任命主体。万某在A公司的职务任命、派遣，均由其上级部门领导提出意见，由董事长最终批准和决定，而无须经过组织人事部门提名、领导部门联席会扩大会议讨论决定的程序。董事长不是负有管理、监督国有资产职责的组织，其对万某的任命是基于其代表股份公司行使的职权，而非代表负有管理、监督国有资产职责的组织行使职权。因此，万某职务的任命并不符合“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定”的要件，不具有委派性、代表性的条件。

最后，需要查清万某的工作性质。万某在工作中具有一定的管理职权，但其职权职责内容主要是根据A公司销售部的安排，负责联系产品发送并向B公司收款核账，其职权职责内容更多地体现为程序性和服务性，所体现出来的“管理”“监督”国有财产的属性较弱，类似于一般不认为是从事公务行为的售货员、售票员。可见，万某不具有公务性的条件，不能认定万某从事公务。因此，万某不属于国有企业管理人员，故不是监察对象。

[案例2] 2008年至2014年，彭某某被某国有控股公司总经理办公会依次任命为总经理助理、销售部副经理、销售总监。其间,该公司因历史原因没有设立党委或党政联席会。公司总经理办公会是由党委书记主持，党委班子全员出席,所讨论决定的内容除了人事议题外，还包括对国有资产管理处置等事项。彭某某作为总经理助理、销售部副经理、销售总监,参与公司国有资产管理工作。2020年,彭某某利用销售总监的职务便利为某企业老板谋取利益并收受好处费300万元。

国家出资企业内部的党委、党政联席会等代表国家在国家出资企业中履行对国有资产的监管职责。实践中，董事会、监事会、经理办公会等机构,对整个企业的所有资产均负有监督、管理职责。因此，通常来说，国家出资企业董事会、监事会、经理办公会等机构任命的人员不属于监察对象。但在案例2中，该公司总经理办公会是由党委书记主持，党委班子全员出席，所讨论决定的内容除了人事议题外，还包括对国有资产管理处置等事项，实质是以总经理办公会的形式履行了党委义务。因此，根据实质判断，彭某某由实质承担党委义务的总经理办公会任命,且从事组织、领导、管理、监督等工作，因此属于监察对象。

(四)     公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员

公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，主要是指该单位及其分支机构的领导班子成员以及该单位及其分支机构中的国家工作人员比如，公办学校的校长、副校长，科研院所的院长、所长、副院长、副所长，公立医院的院长、副院长等。同时,公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构的中层和基层管理人员包括管理岗位6级以上职员,从事与职权相联系的管理事务的其他职员；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员包括会计、出纳人员、采购、基建部门人员，均属于这些单位中“从事管理的人员”，都属于监察对象。此外，在这些公办单位中临时从事与职权相联系的管理事务包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标，采购等事项的评标或采购活动中，如果利用职权实施职务违法或职务犯罪行为的，则也属于“从事管理的人员”，也属于监察对象，当地纪检监察机关可以依法进行调查处置。

实践中，认定监察对象时需要重点把握“行使公权力”的判断标准，对于不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作的工作人员，一般不认为是行使公权力的监察对象。下面通过一则案例进行详细分析。

[案例3] 王某，某市公立医院心内科医生。王某存在以下违法事实：

事实一，2019年5月，王某接受A医药公司医药代表周某请托,临时参与该院心内科采购医疗器械过程中,帮助A医药公司顺利中标。同年6月,王某收受周某所送5万元。同时王某在下班时间赌博。事实二，2019年8月，王某在给病人治疗过程中，收受病人家属给予的红包5万元。事实三，2020年1月王某升任心内科主任，其在给病人看病过程中，多开某公司的药品，收受该公司给予的药品回扣3万元。

事实一中，王某具有双重身份，第一重身份是普通医生，不属于监察对象；第二重身份是临时参与医疗器械采购的人员，其在临时从事医疗器械采购工作过程中，属于监察对象。监察机关可以对王某利用参与医疗器械采购的职务便利，为医药公司牟利，收受医药公司贿赂的行为立案调查。但王某仅是因为临时承担公务成为监察对象，其医生职务本身并非监察对象。因此，监察机关不宜作出政务处分，而是应当交由其所在单位一并给予处分，以避免出现处分评价不全面的情况。

事实二中，王某作为医生从事的诊疗工作是技术性服务工作，不具有组织、领导、监督和管理等工作的内容。因此，王某行使的不是公权力,不属于监察对象,应当由其所在单位进行处理。

事实三中，王某作为公立医院的心内科主任，不仅是从事专业技术工作的医生，也是医院的中层管理人员，负有对医院公共事务进行管理的权力，因此属于监察对象。根据《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》的规定，医疗机构中的国家工作人员，在药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品采购活动中，利用职务上的便利，索取销售方财物，或者非法收受销售方财物，为销售方谋取利益，构成受贿罪；医疗机构中的医务人员，利用开处方的职务便利，以各种名义非法收受药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品销售方财物，为医药产品销售方谋取利益，数额较大的，构成非国家工作人员受贿罪。据此，对王某在给病人看病过程中收受回扣的行，为，监察机关可以立案调查、作出处分，并将其涉嫌非国家工作人员受贿犯罪的行为移送司法机关进行处理。

(五)   基层群众性自治组织中从事管理的人员

《监察法》第15条第5项中的“基层群众性自治组织”，是指居民委员会和村民委员会。而基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。《监察法实施条例》对此类公职人员作了进一步细化，主要包括3个方面，即从事集体事务和公益事业管理的人员，从事集体资金、资产、资源管理的人员，协助人民政府从事行政管理工作的人员。上述领域应当属于公权力的范畴。至于“协助人民政府从事行政管理工作”，系参照2000年4月全国人民代表大会常务委员会《关于（中华人民共和国刑法）第九十三条第二款的解释》作出的细化规定。根据该解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事有关行政管理工作时属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员论。需要注意的是,基层群众性自治组织中从事集体事务和公益事业管理以及从事集体资金、资产、资源管理的人员虽然属于监察对象，但一般不属于刑法上的国家工作人员。因此，在基层群众性自治组织中，监察对象的范围要大于国家工作人员。

(六)   其他依法履行公职的人员

一是履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表，履行公职的中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员。根据宪法和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中国人民政治协商会议章程》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律法规规定，各级人民代表大会代表依法具有出席本级人民代表大会会议行使国家权力,联名提出议案、质询案、罢免案，提出对各方面工作的建议、批评和意见等权利；中国人民政治协商会议各级委员会委员依章程参加本会组织的会议和活动，参与行使政治协商、民主监督、参政议政的职能；人民陪审员依法参加人民法院的审判活动；人民监督员依法对人民检察院的办案活动实行监督。上述人员均属于依法行使公权力、管理公共事务的人员，应纳入监察对象范围。

二是虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员。2002年全国人民代表大会常务委员会《关于（中华人民共和国刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》明确规定，虽未列人国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。《监察法实施条例》明确此类人员属于“其他依法履行公职的人员”，具体包括党政机关借调人员、合同制员工、实习工作人员，以及警务辅助人员等被聘用从事公务的人员。

三是在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或者国家机关，国有独资、全资公司企业,国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、命、批准等,从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。集体所有制企业，是指部分劳动群众集体拥有生产资料的所有权，共同劳动并实行按劳分配的经济组织。集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分,集体财产是公共财产的重要形式。集体经济组织中的有关管理人员符合行使公权力的本质特征，应当纳入公职人员范畴。但集体经济组织不同于国有企业，不能直接适用《监察法》第15条第3项的规定。《监察法实施条例》把握监察对象的本质特征，将集体经济组织中具有行使公权力属性的人员纳入“其他依法履行公职的人员”中加以规定。下面通过一则案例进行详细分析。

[案例4] 某乡镇供销合作社主任老王在采购过程中收取供应商的回扣。经查,老王的主任职务是县供销合作社联合社任命的。

县级供销合作社联合社是参公管理的事业单位，而乡镇供销合作社属于集体企业。因此，认定乡镇供销合作社中的管理人员是否为监察对象，应根据《监察法实施条例》中集体经济组织监察对象的认定标准，查清其职务是否由党组织或者国家机关，国有独资、全公司、企业,国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、荐、任命、批准，其是否从事组织、领导、管理、监督等工作。本案中，老王是由县供销合作社联合社，即参公管理的事业单位任命，并从事组织、领导、管理、监督等工作,因此属于监察对象。

实践中，认定该类公职人员应当重点关注委派主体，包括党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织、事业单位。《监察法实施条例》中的规定与《刑法》第93条第2款规定的国有单位委派到非国有单位从事公务的人员作了衔接。

四是在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员。认定该类公职人员需要把握3个要素：一是在“依法组建的评标、谈判、询价等组织”中开展有关工作；二是身份上具有“代表性”，即代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体；三是工作内容是“临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责”。

五是其他依法行使公权力的人员。这一类人员范围较广，工作实践中有些公职人员由于身份的多重性，从形式上看，可能既符合公职人员标准，也满足《监察法实施条例》第38条至第42条规定的条件。如被选为人大代表的党政机关公务员。从立法本意上讲，其他依法履行公职的人员不包括《监察法实施条例)第38条至第42条规定已明确列举的公职人员。

三、常见监察对象认定疑难问题

(一)能否给予临聘人员非职务违法行为处分问题

[案例5] 张某，系某局驾驶员，编外合同制员工，但一直在该单位行政科从事车辆管理、车辆维修费报销等行政事务。某日，张某酒后驾驶机动车，受到行政处罚。

判断是否属于监察对象，可以从是否具有“公职”和“实际从事公务”2个层面来把握。具有“公职”的监察对象主要指依据其身份、编制、岗位职责等确定的监察对象，如公务员和参照公务员法管理的人员、事业单位领导班子成员、中层和基层管理人员。根据《政务处分法》的有关规定，对此类监察对象的职务违法行为和非职务违法行为（比如酒驾、嫖娼)，均可给予政务处分。“实际从事公务”的监察对象指虽不具有“公职”，但实际从事公务的人员。此类监察对象，又分为2种：一种是长期实际从事公务的人员，对此类监察对象的职务违法行为和一般违法行为，均可给予政务处分；另一种是临时从事公务的人员，此类监察对象在没有履行公务职责时，其行为一般不会被视为与行使公权力相关的行为，因此对其非职务违法行为，监察机关不宜立案调查处理，原因在于以下2点。

一是临时从事公务的监察对象身份是变化的，一旦其不从事公务，则不具有监察对象的身份。如高校教师参与招投标，该高校教师本不属于监察对象，仅因其临时参与招投标工作，即临时从事公务，才被认定为监察对象，其监察对象身份与招投标工作紧密相关。法律法规对该类人员的规范，主要限于其依规依纪依法参与招投标工作，而其他道德操守方面的规定则与其他普通高校教师的规范要求无异。因此，监察机关不必对临时从事公务的监察对象的非职务违法行为进行处置，而应交由任免机关、单位进行处理。

二是不具有“公职”但长期实际从事公务的监察对象，因其具有特定的身份或固定的岗位，故而在一定时间处于相对稳定的状态，可以从日常的廉政教育到监督检查等多个方面对其进行日常监督管理。而且，由于社会大众公认此类人员是“公家人”，其行为无论是职务违法行为还是非职务违法行为都会影响“公家”的形象。因此，纪检监察机关对其职务违法行为和非职务违法行为均应当进行处置。

对于案例5中的张某虽未列人党政机关人员编制，但在党政机关中长期从事公务的人员，其实施的非职务违法行为是否可受政务处分这个问题，我们认为，此类人员长期稳定从事公务，监察机关可以对其日常监督管理，除编制身份外，该类人员的行为身份，社会对其看法、期待，与公务员并无差异，监察机关对其实施的非职务违法行为可以给予政务处分处理。具体来说，根据《政务处分法》的规定，该类人员有违法行为的，监察机关可以予以警告、记过、记大过；违法行为情节严重的，由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。

(二)   给予“双肩挑”人员撤职处分的执行问题

[案例6] 王某系某大学学生处副处长(管理岗位6级职员)、副教授(专业技术岗位5级)，工资按专业技术岗位确定，不与副处长职务挂钩。因违纪违法，被给予撒职处分。

王某属于事业单位“双肩挑”人员。该类人员是指同时在两类岗位上任职的事业单位工作人员。根据《事业单位岗位设置管理试行办法》的规定，事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位。该办法第32条规定，事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按人事管理权限审批。也就是说，事业单位工作人员“双肩挑”是例外，且需按人事管理权限审批，多见于教育、医疗卫生、科研院所等专业性较强的事业单位管理人员。对这类“双肩挑”人员的撤职处分，可视具体情况按以下2种方式办理。

一是对可以继续在两个岗位任职的，同时降低管理岗位、专业技术岗位等级。根据相关规定，对同时在管理和专业技术两类岗位任职的事业单位工作人员发生违纪违法行为，给予降低岗位等级或者撤职处分时，应当同时降低两类岗位的等级，并根据违纪违法的情形与岗位性质的关联度确定降低岗位类别的主次。本案中对王某给予撤职处分，将其管理岗位由6级职员降为7级职员、专业技术岗位由5级降为6级（以降低一级为例，可根据违纪事实情节确定降低幅度)。需要说明的是，为了体现处分的惩戒性，执行工资待遇的岗位降低幅度，一般不低于违纪违法行为主要关联的岗位降低幅度。比如，王某的主要违纪违法问题与其所担任的学生处副处长职务相关，拟给予王某撤职处分，由管理岗位6级职员降为9级职员，那对其专业技术岗位等级一般也要降低3个及以上等级。

二是对不宜继续在两个岗位任职的，取消一个岗位职务，同时降低另一个岗位等级。比如，经综合考量后，认为王某已不适宜继续履行管理岗位职责，可以给予王某撤职处分，取消其管理岗位职务，专业技术岗位由5级降为8级。需要说明的是，此处“取消其管理岗位职务”相当于组织处理，即明确受处分人此后不再是“双肩挑”人员，仅担任专业技术岗位职务，这也符合《事业单位岗位设置管理试行办法》所明确的“事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职”精神。

同时，降低两类岗位等级或者取消一类岗位等级的立法初衷是：有的领导干部虽然是管理岗，但是依据专业技术岗位等级领取工资，如果仅降低管理岗，而专业技术岗位不降或者不取消该岗位，则领导干部受到重处分后，待遇可能丝毫不受影响，这样就使得政务处分的警示、惩处作用大打折扣。

(三)   主体身份发生变化如何认定问题

[案例7] 李某，2009年12月至2017年5月任甲县A镇副镇长，2017年6月辞去公职自谋职业。赵某，1995年5月至2020年5月任甲县A镇B村村委会主任。2016年，赵某在协助镇政府从事种粮补贴款的统计及发放过程中，与李某合谋，通过伪造农村土地承包经营权流转合同、虚构粮食种植面积等方式，骗取种粮补贴款共计59349元。2020年3月，有群众向甲县纪委监委举报赵某和李某贪污种粮补贴款。2020年5月，李某、赵某被甲县纪委监委立案审查调查；同年9月，被移送甲县人民检察院审查起诉。甲县人民检察院以李某、赵某涉嫌贪污罪向甲县人民法院提起公诉。最终，甲县人民法院以犯贪污罪，判处李某有期徒刑一年，缓刑两年；判处赵某有期徒刑一年，缓刑两年。

该案涉及主体身份变化的问题，即李某发生职务违法问题时属于监察对象范围，立案调查时不属于监察对象范围；赵某发生违法问题时不属于监察对象，立案调查时属于监察对象范围。实践中，违纪违法犯罪行为的发生和处理存在时间差，因此主体身份在违纪违法行为时和处理时的身份发生变化的情况较为常见。如有些对象从事业单位身份变为公务员身份，有些对象从公务员身份变为国有企业管理人员身份，有些对象从公务员在职身份变为退休身份，等等。处理这些变化情况的主要原则是，认定对象的行为是否违纪违法犯罪，应依据其实施违纪违法犯罪行为时的身份所依据的法律法规；而能否给予对象政务处分，主要取决于被调查人在接受处理时具体身份所依据的法律法规。行为时对象身份所依据的法律法规判定该行为受惩处的应当性，处理时对象身份所依据的法律法规判定对象的可罚性。

依照《监察法》和《政务处分法》的相关规定，发生职务违法问题时属于监察对象范围，立案调查时不属于监察对象范围的，鉴于其身份不再是监察对象，一般可以立案调查，但不再适用政务处分，若依法可以由其主管单位给予处分的，可按程序提出建议。其中，涉嫌职务犯罪的，可以移送检察机关审查起诉；有违法所得的，可以依法作出没收、追缴或者责令退赔的监察决定；因违法行为获得不正当利益的，可以按程序纠正，有的还可以依照规定纳人失信联合惩戒；违法行为未过行政处罚追究时效期限的，可以建议行政执法机关依法给予行政处罚；如立案调查后，没有证据证明存在违法犯罪行为的，即应当撤案。

发生违法问题时不属于监察对象，立案调查时属于监察对象范围的，依据《监察法》第3条（对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪)、第11条(履行监督、调查、处置职责)、第34条（与司法机关管辖衔接)和第45条第1款第2项(对违法的公职人员作出政务处分)的规定，可以立案调查并根据其具体身份情况决定是否适用政务处分。主要涉及3种具体情况：涉嫌职务犯罪的，监察机关可以立案调查并移送检察机关审查起诉。二是涉嫌其他刑事犯罪的，监察机关可以将掌握的问题线索移交公安机关依法处理；同时涉嫌职务犯罪的，可以监察机关为主调查，公安机关协助。是涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法的，监察机关可以立案调查；涉嫌其他违法的，根据具体情况，监察机关既可以直接进行调查，也可以移送相关行政执法机关调查。

本案中，李某贪污种粮补贴款时属于监察对象，立案调查时其已经辞去公职，监察机关虽然可以立案调查，但不再适用政务处分。因其涉嫌职务犯罪，仍可以移送检察机关审查起诉。赵某贪污种粮补贴款时不属于监察对象，立案调查时属于监察对象，根据《政务处分法》的相关规定给予其相应的政务处分，而且其涉嫌职务犯罪。所以，监察机关可以立案调查并根据调查结果移送检察机关审查起诉。