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监察对象认定及立案依据梳理 一、监察对象下班后实施酒驾、赌博等非职务行为时，还是否属于监察对象？ 实践中，有人会有疑问，干部酒驾、赌博行为跟他职务没有关系，并不是职务行为，那酒驾、赌博的时候不是监察对象了吧，就不能对他监察立案了？ 这是一个常识性的问题，一个人被认定为监察对象了，那么他会不会因为一天中的不同时间段而不同？比如，在工作八小时期间是监察对象，下班后娱乐的时候就不是监察对象了呢？显然，这样理解是有问题的。只要他没有被停职，拥有一份履行公权力的工作，那么没有被停职前都是监察对象。“履行公权力”并不是指静态的具体实施履行公职行为的时间点，而是履行公权力的工作状态持续期间或者委托从事某个公权力项目完成前，都属于“履行公权力”期间。通俗的讲，我们可以理解为，监察对象上班了，监察对象下班了，监察对象在吃饭，监察对象在娱乐，监察对象在酒驾，监察对象在赌博，监察对象在睡觉.......因此，只要这个人从事的是履行公权力的工作，那么他下班后实施非职务行为时，他还是监察对象。 二、监察对象认定中的疑难复杂问题 （一）从事管理。《监察法》中对事业单位和国有企业中监察对象认定用了“从事管理”的人员。何为“从事管理”，在实践中的认识较为混乱，有些简单的从字面上理解为只要从事管“人”“财”“物”的工作，都叫从事管理工作，这个归纳是不够精准的。举个例子，单位驾驶员，在开车期间对公车这个财物也是有一定支配、看管、维护等职责的，能否简单的认为是管理工作？单位的清洁工，对一些财物也是有管理的，比如对清洁用品、清洁工具的使用管理等，能否认为属于《监察法》意义上的从事管理？显然，光从字面上理解管理并不准确，而应从本质上去区分。“从事管理”应与“从事公务”相挂钩，《监察法》中的“从事管理”指的的是从事公务的行为，而“从事公务”应与“从事劳务”相区别。简单的讲，单纯的驾驶员和清洁工虽然对单位财物有一定的支配、管理的职权，但这种行为从事的是简单的劳务而并不是公务，就不能认为系《监察法》上规定的“从事管理”工作的人员。而这类人员是否认定为监察对象，在职务犯罪中能否认定“国家工作人员”的标准是一致的。2003年最高法《全国法院审判经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定“从事公务表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动，如国有公司中的董事、经理、监事、会计、出纳等管理监督国有财产等活动属于从事公务。而不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作如售货员、售票员等从事的工作，一般不认为是公务”。由此可见，一般情况下，国家单位中的驾驶员和清洁工都不是监察对象和国家工作人员。但如果在国家单位中的驾驶员和清洁工兼顾了单位办公室对一些物资的采购、发放、统筹管理等工作，那也可以认为该工作具有从事公务性，而认定他们为监察对象和国家工作人员。如果在物资采购、发放、保管过程中利用职权私自侵吞、套取、骗取单位财物的，可构成贪污犯罪，如果不认定为监察对象，哪怕侵吞的是国有资产，那么也只能构成职务侵占罪。举例：国有事业性质的医院中挂号、收费的工作人员，从事的是公务行为还是劳务行为？这又是一个颇具争议的问题，这些人员在实践中利用职权占有收费的行为，在司法实务中有些认为系国家工作人员而认定贪污罪，有些则认为是非国家工作人员而认定了职务侵占罪。主要争议是判断该行为是从事劳务还是公务，根据上面2003年的《纪要》规定，不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作如售货员、售票员等从事的工作，一般不认为是公务。因此，在实践中遇到这类案例，应谨慎对待，涉及犯罪的，应跟司法机关事先沟通，对主体身份问题达成一致意见。认定从事公务的系监察对象的由监委管辖，认定从事劳务系非监察对象的由公安机关管辖。 （二）国有参股企业中的监察对象认定。国有参股企业（包括国有控股）中监察对象的认定，和刑法关于国有参股企业中国家工作人员的认定标准是一致的。国有参股企业招录中有两类人，一类是企业人事部门、董事会从头到尾自主决定的，无须向国资部门或者相关党组织报批、报备的。另一类是招录前、招录中或招录后，需要由国资部门、党组织等提名、推荐、任命、批准的，当然公司的人事部或者董事会也要过一下。第二类人往往会被安排在重要岗位，履行组织、领导、管理、监督等职责，那么这部分人就属于监察对象和国家工作人员，而第一类人员，哪怕是被安排在比较重要的岗位也不属于监察对象和国家工作人员。 三、对监察对象立案的依据梳理 对监察对象的职务违法行为根据《监察法》进行立案，这是比较常见的。而对监察对象的非职务违法行为，能否根据《监察法》进行立案呢？这里有一个误区，会误认为《监察法》是针对职务违法行为设置的。其实，《监察法》除了管监察对象的职务违法行为外，还要管监察对象的非职务违法行为，这是因为监察对象的非职务行为比如吸毒、酒驾、嫖娼、赌博、打架等行为严重影响了国家公职人员的形象，损害了党和国家的利益。这些普通的违法行为，属于监察对象的道德操守情况。因此，《监察法》同样需要对监察对象的道德操守情况进行监督检查和处置。《监察法》第十一条第(一)项规定“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。因此，监察对象八小时外的非职务违法行为，监察机关是可以立案并政务处分的。《监察法》第四十五条第一款第(二)项规定“对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”。这里的用词“违法”而不是“职务违法”，它就包含了非职务违法行为。 注意：前提是需要判断是否属于监察对象。是监察对象的，监察机关才能进行立案并给予政务处分。而非监察对象的，只能让其所在人事主管部门履行主体责任，对其作出处分。 立案的相关依据 （一）单一职务违法或者职务犯罪 立案依据：《监察法》第三十九条第一款 经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。 （二）除了职务犯罪又跟其他机关有互涉的罪名 立案依据：《监察法》第三十四条第二款 被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。 （三）非职务违法行为，如赌博、嫖娼等 立案依据： 《监察法》第十一条第(一)项 对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。 作出处分依据：《监察法》第四十五条第一款第(二)项规定，对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。 （四）发生违法问题时属于监察对象范围，立案调查时不属于监察对象 依照《监察法》第3条、第11条、第45条第1款第2项和第46条之定，鉴于其身份不再是监察对象，一般可以立案调查，但不再适用政务处分，若依法可以由其主管单位给予处分的可按程序提出建议。 （五）纪委立案后，需要同时给予政务处分的 对于具有党员身份的监察对象，既违纪又涉嫌职务违法、职务犯罪，需要追究纪律责任、法律责任的，原则上同时办理纪委立案审査手续和监委立案调查手续；认为违纪需要追究纪律责任，但尚不确定其涉嫌职务违法、职务犯罪的，可以先办理纪委立案审查手续，根据审查情况再决定是否办理监委立案调查手续。纪委立案后，需要同时给予政务处分的，若调查过程中不需要采取只有政务立案后方可采取的留置、搜查、冻结等调查措施，也不涉及移送检察机关审查起诉的，一般可不再补办监委立案手续。 |
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