北京历史上的皇城始于辽代。辽代以上京为首都，另设中京、东京、西京和南京为陪都，其中“南京”即今之北京，利用隋唐幽州城的西南一隅改建，位置在今广安门一带。金中都对辽南京城四面拓展，形成了大城、皇城、宫城依次环合的空间形态。元代在西周蓟城至金中都故地的东北另觅新址，营建了中国古代最符合《周礼·考工记》规划思想的大都城。明北京在元大都的基础上以南京为蓝本加以改造，由此奠定的城市格局被清代全面继承，到民国之后陆续有所改造，其影响一直延续到当代北京。明清对皇城的管理体现了专制时代的政治要求，民国时期的社会巨变为此增添了新的内容。皇城的管理包罗万象，古代关于漕运、能源、水源供应的规划设计，都以保障宫廷需要为中心。此外，日常管理的重点是守卫、治安、防火与某些文化事务。
明北京皇城的守卫与治安管理
皇城（或称“外皇城”）处于内城九门环抱的大城与宫城（紫禁城，或称“内皇城”）之间，高大的城墙将其隔离成一个封闭的独立空间。明代皇城之内只有宫城、御苑和内官办公机构，无需处理民政事务，最主要的日常管理职责就是戍守护卫与维护治安。
明北京皇城（选自《北京历史地图集》）
1.侍卫亲军宿卫与巡逻制度
明代的上直京卫亲军指挥使司，负责轮番宿卫宫禁。经过洪武、永乐、宣德三朝的不断增设，指挥使司之下形成了二十六卫的格局。《明史·兵志》记载，金吾、羽林等十九卫掌管巡察皇城，同时还有轮番守卫北京大城各门的任务。此外，特务机构是负责守卫宫禁的另一系统，东厂的职责在于缉捕刑讯，涉及京城各门与皇城各门关防出入、皇城禁地命案之类的事，都可以直接奏报皇帝。永乐年间迁都北京后，锦衣卫参与皇城四门的日夜轮值巡察，对京城事务的干预无所不在。
《大明会典》显示，明代建立了缜密的皇城宿卫巡逻制度。内外皇城的侍卫亲军定额有八千多名，所用的盔甲、枪刀等器械每一年或三年更换一次。值班守卫和巡逻的官军，以随身携带的铜制符牌验证身份。每块符牌分别刻着“承”“东”“西”“北”的左半边或右半边，依次代表皇城四门中的承天门、东安门、西安门、北安门。符牌由尚宝司发出，负责哪座城门即领取哪个字号的铜符。守卫官持右半边，巡逻官持左半边。彼此相遇则出示铜符，左右两半契合才能继续执行任务。夜间守卫与巡逻的警夜官，需在尚宝司领取表示身份和职责范围的铜质令牌，令牌分别刻着“申”“金”“木”“水”“火”“土”六字，“申”字令牌发给金吾卫等诸卫，其余发给五城兵马司。值勤守卫和巡逻的兵卒，皆持“勇”字牌。另有“仁”“义”“礼”“智”“信”五种金牌，分别制成龙、虎、麟、狮、云的形状，由不同等级的勋戚和官员在班值、巡朝、夜间宿卫时佩戴；“勋”“亲”“文”“武”“乐”五种牙牌，分别作为勋戚、文武百官、教坊司乐工进入紫禁城的凭证。
内皇城与外皇城四周的一百多处“铺”，是守卫和巡逻的值班地点。各铺夜间配备铜铃传递警讯，内皇城四周四十铺，设四十一个铜铃；外皇城四周七十二铺，设七十八个铜铃。每天定更之初，内皇城警夜者自阙右门开始分发铜铃，逐次传递至阙左门第一铺为止，次日将铜铃交到阙右门第一铺。外皇城自长安右门分发铜铃，传递至长安左门为止，次日将铜铃交到长安右门第一铺。入夜后重新发放铜铃，依次传递到各铺备用。
2.严明的法规律令
明朝对守卫巡逻内外皇城的职责和纪律，做了非常详细的规定。比如，《大明会典》记载，紫禁城内的人员出入各门，守卫官军必须仔细检查，凭事前发放的铜符进出。如果携带金银或其他物品，必须核对宫里的证明才可放出。若是公差外出，需记录其前往何以及所穿衣服的颜色等细节，以便事毕返回时核对放行。官员军民有事入奏，守卫官军不得追问缘故或拆看文书。诸如此类的规定与具体的操作步骤无异，倘若违反都将依律论罪。
守卫紫禁城与外皇城的律令都比较严苛，对上岗迟到或擅离职守者，降职与责打是最轻的惩罚。例如，执勤士兵的武器不准离身，违者鞭打四十，随便离岗者鞭打五十，在别处住宿者杖打六十。翻越皇城者处以绞刑，翻越大城者杖责一百、流放三千里。皇城门不按时关闭落锁，杖责一百，发配边远地区充军。不遵守规定擅自开闭城门，则处以绞刑。
皇城的城门是维护宫禁的第一道屏障，禁止人畜在长安左右门、鹿角栅之内制造污秽、拥挤和混乱，闲杂人等不许在长安门出入、卖物、穿走，禁止左道邪术、烧炼丹药之人擅入皇城以求仕进。不许在皇城门前担荷背负、背阙踞坐、俯卧御桥、直趋禁道，或妇人假装男子入内诉冤。官员入朝时骑的马或坐的轿子，缺乏令牌、服色不正或携带应禁器物的军民工匠，都不准进入东西长安门的鹿角栅内，违者将被驱逐或拿问治罪。罢闲官员若擅入禁门交结权贵，拿送锦衣卫责打一百，发配烟瘴之地永久充军。
《大明会典》书影
清代的皇城守卫与消防管理
清代皇城区域的管理，仍以守卫紫禁城及其周边机构为重点。与明代相比，消防系统更健全，有助于维护治安、减少火灾损失。
1.廷禁卫与皇城驻守
《大清会典》等文献显示，清代紫禁城内外的禁卫，主要来自内务府系统与八旗兵系统。内务府系统三旗包衣的骁骑营在紫禁城内武英殿等31处值宿，护军营负责守卫顺贞门等12处宫门，侍卫处掌管上三旗的侍卫亲军。在八旗兵系统，由满洲八旗和蒙古八旗的精锐组成前锋营和护军营，上三旗参与守卫紫禁城内各门以及各处的堆拨和栅栏，下五旗负责紫禁城外的阙左门、阙右门、端门、天安门、长安左右门、大清门以及东华门、西华门、神武门外的栅栏和堆拨。各门昼开夜闭，官吏出入时由守门官兵验行，夜间有护军巡逻守卫。
八旗按照五行、五色、五位相配的原则分布在清代北京内城，《大清会典事例》显示，环绕紫禁城的外皇城同样划归八旗分别驻守：镶黄旗、正黄旗驻守紫禁城北，正白旗驻守紫禁城东北，镶白旗驻守紫禁城东，正蓝旗驻守紫禁城东南，正红旗驻守紫禁城西北，镶红旗驻守紫禁城西，镶蓝旗驻守紫禁城西南。每个旗的职责范围界线清晰，守卫的士兵分为若干汛，在值守区域内设置栅栏若干处。
《大清会典》记载，清代北京遇到紧急情况时的报警系统，最初是在景山鸣炮。顺治十年（1653）在北海白塔山和内城九门各设五门信炮，次年又在上述诸处各竖五根杉篙，配上黄色条旗和灯笼以备日夜报警。接到报警后，守卫皇城的八旗护军营兵丁在规定的地点集合应变，其中正白旗、镶白旗在东安门外，正蓝旗、镶蓝旗在天安门外，正红旗、镶红旗到西安门外，正黄旗、镶黄旗到地安门内。两翼前锋营兵，在天安门外金水桥的南面集合。
2.逐步健全的消防管理
以紫禁城为代表的古代砖木结构建筑最怕失火，明清时紫禁城宫殿前放置巨大的铜缸与木桶，平时由惜薪司的内官负责续水防备火灾。为防止铜缸里的水结冰，冬季在水中安放铁篦子之类或在缸底点起炭火增温，每日添炭保持不灭，直到春季冰雪消融为止。
清康熙年间，在内外皇城安排几十名太监日夜巡查火烛，雍正年间，建立了规模较大的救火队伍。据《钦定内务府现行则例》记载，当时从守卫宫廷的军队中选出100人组成防范火烛班，紫禁城内37处侍卫值宿点都配备防火用具。在咸安宫（乾隆年间称寿安宫）前空地上建造25间板房贮放消防器具，包括铁锚、斧镢、长杆铁杈子、长杆钩子、长杆麻刷、蜈蚣梯子、大小水桶、扁担钩绳等。雍正时，紫禁城内配备汲水的激筒8架，到乾隆、嘉庆时，至100余架。乾隆四十八年（1783）火班从100人增加到182人，嘉庆至光绪年间规模继续扩大。消防制度在清代中后期更加完善，嘉庆十九年（1814）议定《紫禁城内火班章程》，光绪十五年（1889）作了修订。
《钦定内务府现行则例》书影
明清皇城内的文化事务管理
明清皇城之内的司、局、监、库各有其行政管理规定，具有文化色彩的机构或建筑包括文渊阁、文楼（文昭阁）、皇史宬、经厂等。
文渊阁本是明洪武年间南京皇城收藏古今书籍的皇家图书馆，《永乐大典》即在此开馆编纂。明成祖营建北京，仿照南京规制在文华殿南亦建文渊阁。这里贮藏前代遗书与明代实录、宝训、御制文集以及经史子集，主要供皇帝及少数阁臣阅览。永乐年间把南京文渊阁的藏书运至北京文渊阁，只有《永乐大典》藏于文楼。清乾隆四十一年（1776）在文华殿后修建新的文渊阁，专门用于存贮《四库全书》。
明代的文楼（文昭阁）位于奉天殿东南侧，嘉靖四十一年（1562）重录《永乐大典》，重臣徐阶、高拱、张居正等主持其事，选择善写楷书的儒士程道南等百余人，规定每日抄写三页，出现差错即发回另写，收掌官等若纵容书写者作弊则一同治罪。隆庆元年（1567）告成后，《永乐大典》正本藏于文楼，副本藏于皇史宬。
皇史宬或称表章库，位于皇城东南隅，是明清两代保存皇家圣训、实录、玉牒的档案馆。皇史宬建于明嘉靖十三年至十五年（1534—1536），隆庆年间与清嘉庆年间多次修缮。殿内大厅无梁柱，地面石台上排列一百五十多个铜皮雕龙的樟木柜，此即古代所谓“金匮石室”。
明代皇城内的司礼监是官方刻书的主要机构之一，所辖的经厂位于西安门内。据嘉靖十年（1531）统计，司礼监有工匠1583名，与刻书相关的笺纸匠、裱褙匠、摺配匠、裁历匠、刷印匠、黑墨匠、笔匠、画匠、刊字匠，占了其中的1275名。经厂刊刻的书籍通称“内府本”或“经厂本”，涉及文史古籍、政书方志、宗教经典等多种类型，代表了明代刻书的水准。
民国年间皇城及其管理职能的变迁
辛亥革命推翻了延续两千多年的帝制，时代的转折改变了北京皇城的形态和功能，使之成为代表古典城市风貌的一个特殊的历史文化区域，相应的管理职能也随之调整。
民国时期北京皇城的变化，始于为发展近代交通而进行的街巷道路改造，这是以朱启钤为代表的北京近代化建设先行者们所做的积极探索。1912年12月，将长安左门（今劳动人民文化宫正门前稍东）、长安右门（今中山公园正门前稍西）的汉白玉石槛拆除，1913年1月东西长安街正式通行。此后又打通了皇城两侧的南池子、南长街的南口，拆除千步廊改建天安门广场。1923年拆掉了皇城东、北、西三面墙垣，昔日自成一体的皇城从封闭走向开放。
北京皇城在民国时期的另一显著变化，是行政机构布局的重大调整。帝制时代的宫殿即皇帝的办公和生活区域占据着城市的中心地段，朝廷主要机构设置在宫殿的前方，以中轴线为基准对称分布，形成官署集中区。随着君主专制的结束，中南海成为民国政府与市政府所在地，其它行政机构散置内城各处，与明清时期相比已迥然不同。1928年国民政府迁都南京后，北平市政府及其下属的社会局、工务局等都集中于中南海办公。
城市公共设施的出现，尤其是昔日皇家禁地变为公园，是专制时代结束的标志之一。清末对皇城内的社稷坛等坛庙的限制有所放宽，到民国时期则大为改观。内务总长朱启钤借鉴国外经验推动开放名胜古迹，1914年5月25日呈报的《请开放京畿名胜酌订章程缮单请示》，就包括开放北海、景山等处。社稷坛1915年开放为中央公园（后改中山公园），中南海1929年开放为三海公园。1935年编纂的《旧都文物略》指出：“旧日之三海、颐和诸园，已次第开放。社稷坛自民初即经政府整理，点缀风景，改为公园，为旧都士民唯一走集之所。中南海、景山、颐和园、玉泉山等，凡昔日帝后游幸之所，今咸为市民宴乐之地。”皇家禁地的开放，既为市民提供了观赏壮丽宫阙的条件，同时也发挥了社会教育作用。
1929年1月12日北平市公安局、工务局、公用局会呈市政府中南海公园新年开放情形暨会拟接收管理该公园办法（北京市档案馆藏）
皇城变迁最具标志性意义的事件，是紫禁城变成了故宫博物院。1924年冬，逊位多年的溥仪出宫，紫禁城随后改作故宫博物院。民国初年创始、1926年向公众开放的历史博物馆，以天安门内端门及午门的城楼、两翼亭子和两廊为陈列储藏室。设在午门的古物陈列所，售票任游客参观，昔日皇家禁苑成为历史文化展示与民众教育的场所。1928年国都南迁后，北平之所以被称为“文化古城”，就是因为留下了以故宫博物院为代表的宫殿以及大量的文化人、学校、公园、图书馆、书肆，拥有全国最多的文化机构和丰富的历史遗迹，皇城则是汇聚古代文化精华的最重要的名胜区。
作者：孙冬虎
