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清代的行政区划以省、道、府、州、县为单位，在十八个直省中设立总督、巡抚为最高地方长官。不过在很多清代文献中，我们发现还有很多地方长官的名称为“参赞大臣”、“办事大臣”，以及将军、都统等，那么这些地方最高长官管理的又是哪些地区呢？
上面所说的这些官职并非是直省，而是边疆地区。清政府在边疆地区设置有将军、都统、大臣，具体有下面几种： 1，盛京将军，驻奉天城（今沈阳），镇守留都，掌管全区兵马粮饷和推荐任命武职官员，兼理该地旗人户婚田宅诉讼等事。光绪二年（1876年），盛京将军又因掌管行在兵、刑二部和稽核户部库储，以及兼管奉天府尹事，权力大有增加。 2，吉林将军和黑龙江将军。前者是统辖吉林地区的最高军事长官，后者则全权处置黑龙江地区的军事边防事务。 3，绥远城将军，原驻归化城，称右卫将军。乾隆二年（1737年），新筑绥远城后，改驻绥远城，故城绥远将军，辖归化城土默特二旗，并对内蒙的乌兰察布盟和伊克昭盟军务有统驭之责。 4，察哈尔都统，统领宣化、大同边外的察哈尔八旗，兼管太仆寺和内务府牧场，监理锡林郭勒盟军务。
5，热河都统，负责警备承德地区，兼辖达什达瓦额鲁特部，以及昭乌达和卓索图两盟、科尔沁三旗的军务。 6，乌里雅苏台定边左副将军，驻外蒙乌里雅苏台城，原总统喀尔喀四部兵马、盟会以及屯田、台站和商民贸易，还兼管唐努乌梁海有关事务。嘉庆初，四部中的土谢汗部和车臣汗部，归由库仑办事大臣承办，故在行政职权方面有所收缩。 7，科布多参赞大臣，辖牧于科布多地区的扎哈沁、明阿特、额鲁特、阿尔泰乌梁海、阿尔泰诺尔乌梁海各部，兼理新土尔扈特、新和硕特、杜尔伯特和辉特各旗盟会，统领诸部兵丁，负责该地的卡伦、台站、屯田，以及岁进贡马、商民贸易等事。光绪三十年（1904年），将新土尔扈特二旗和新和硕一旗，另派阿尔泰办事大臣专领。
8，库伦办事大臣，驻外蒙库伦城，乾隆前期始设，开始只负责中俄两国交涉和双边贸易事。嘉庆初，清廷诏令，将图什业图汗、车臣汗二部落事务交于办事大臣一同办理。以后，由又将这两部的紧要命案、卡伦等事务也交于库伦办事大臣，使之成为名副其实的镇抚之官。 9，伊犁将军，全称总统伊犁等处将军，驻新疆惠远城，设于乾隆二十七年（1762年）它的职权范围是：“凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿营官兵，应听命将军调遣。至回部与伊犁想通，自叶尔羌，喀什噶尔至哈密等处驻扎官兵，亦归将军兼管。其地方事务，任令各处驻扎大臣照旧办理，如有应调伊犁官兵之处，亦准咨商将军就近调拨”。 伊犁将军是统领新疆的最高军政长官，由于新疆地域辽阔，在伊犁将军辖下，还特置参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣加以分统。 其中塔尔巴哈台参赞大臣，设于乾隆二十九年（1764年），除管辖塔而巴哈台地区军政事务外，还经理屯田、牧场、台站卡伦，每岁巡边，处置哈萨克上贡赏赐等事。光绪十四年（1888年），改设副都统。
乌鲁木齐原置参赞大臣，乾隆四十八年（1783年）改设都统，其辖区为吐鲁番、巴里坤、古城、库尔喀喇乌苏四领队大臣和哈密办事大臣。 喀尔噶尔参赞大臣，综理本城并英吉沙尔、叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔八城事务。又，在喀什噶尔西部和西北部游牧的布鲁特各部头人衔封，亦归参赞大臣奏请分授，同时乘巡边之便，收取马羊等贡赋。 伊犁将军，全称为总统伊犁等处将军，是清朝乾隆帝平定准部和回部之后设立的新疆地区名义上的最高军政长官 ，正一品武官。
管辖范围 伊犁将军辖境东到哈密和巴里坤、西到葱岭和楚河、塔拉斯河流域，北到巴尔喀什湖和额尔齐斯河中上游，南到昆仑山。乾隆二十七年，任命明瑞为第一任伊犁将军，下设参赞大臣二人。伊犁将军节制塔尔巴哈台参赞大臣、乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣。
▲ 首任将军富察明瑞 伊犁将军有统率驻军、考察官吏、屯田置牧、组织生产、核征赋税、巡边守土等职能。
伊犁将军府 现惠远城内还保留着将军府旧址，旧址坐北朝南。院内古木参天；厅堂、台榭、曲径、回廊，依然存在。小巧玲珑的“将军亭”已修缮一新，伫立在青松绿树之间。昔日将军府门前的一对造型奇特的石狮，仍存院内，神态逼真，惹人喜爱。伊犁将军为清朝新疆地区最高官职，伊犁将军统辖新疆南北两路（天山以北的蒙古准噶尔等卫拉特蒙古故地为“准部”，天山以南的叶尔羌汗国故地为“回部”），包括巴尔喀什湖以东、以南，额尔齐斯河上游，天山南北两路，以及楚河、塔拉斯河一带和帕米尔等地的军政事务。 结构设置 乾隆末年结构是:伊犁将军之下，设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等职，分驻天山南北各地，管理本地军政事务。北路设伊犁参赞大臣一员，领队大臣五员，塔城参赞大臣一员，办事兼领队大臣一员。南路设喀什噶尔参赞大臣一员，管理叶尔羌(今莎车)、英吉沙尔(今英吉沙)、乌什、阿克苏、库车、和阗(今和田)、喀喇沙尔(今焉耆)、吐鲁番等城办事大臣或邻队大臣。东路设乌鲁木齐都统，管理古城(今奇台)、巴里坤、哈密、库尔喀喇乌苏(今乌苏) 等城办事大臣或领队大臣。 此外，又在叶尔羌(今莎车)、英吉沙尔(今英吉沙)、乌什、阿克苏、库车、和阗(今和田)、库尔喀喇乌苏(今乌苏)、喀喇沙尔(今焉耆)、吐鲁番、古城(今奇台)、巴里坤、哈密等城，设办事大臣或领队大臣，统辖县、营各级文武官员，管理一城之事。伊犁将军负责全疆的军政边防事务，各级驻扎大臣都置于伊犁将军的统辖之下。 印信 伊犁将军银质虎纽二台之印，印满、汉、托忒、回四体字；驻扎塔尔巴哈台参赞大臣银质虎纽二台之印，印满文、托忒二体字，满文用柳叶篆；乌鲁木齐都统银质虎纽二台之印，满、汉文柳叶篆；以上印均方三寸三分，厚九分。 10，西宁办事大臣，全称钦差办理青海蒙古番子事务大臣，驻西宁府治。康熙六十年应抚远大将军胤禵奏请派设。雍正三年（1725年）正式颁发关防，作为常驻差遣官，西宁办事大臣统青海各部之兵，监临蒙古盟会、刑讼，发给藏族各土司委牌、征取贡马赋税，节制西宁镇道文武及贵德、循化等厅的民事。 11，驻藏大臣，雍正五年（1727年）设，是清朝中央政府派驻西藏的全权代表。据《清会典》的记载，它的职权是“理喇嘛之事，乃正其官族，治其营寨，练其兵队，固其边隘，平其法制”。
在地位上，驻藏大臣于西藏政教合一的最高领袖达赖喇嘛、班禅额尔德尼完全平等。全藏一切僧俗事务，均须禀明大臣后才能施行。驻藏大臣统有直辖绿营兵和达木蒙古旗兵，每年五六月间，驻藏大臣要巡视边界，检阅番兵。
清代在全国建立行省制度，由各省督抚职掌军政事务。自康熙以后，大清分为18个行省（光绪之前)，照例设督抚主管地方事务。这18个省并不包括内蒙古、外蒙古、新疆、西藏以及青海等少数民族地区，那么，这些地方又是如何管理的呢？ 1，内蒙古 内蒙古八旗驻防设察哈尔驻防都统、副都统，热河驻防都统，归化城副都统。各属设有总管、副参领、佐领、骁骑校等。内蒙古地区除驻防八旗所辖各部外，有科尔沁等二十四部四十九旗，各部旗内由皇帝封赠亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公等爵。 各旗之下设札萨克为旗长，掌一旗之政令，协理台吉二至世人辅佐。各旗设管理章京、副章京及参领、佐领、骁骑校等。旗的组织之上设盟，置盟长、副盟长及帮办。内扎萨克之事，归理藩院旗籍司和王会司职掌。 2，外蒙古 外蒙古之驻防八旗，设立乌里雅苏台定边左副将军（简称乌里雅苏台将军）及所属参赞大臣两人；又设有科布多参赞大臣及办事大臣，库仑办事大臣及帮办大臣。所属各部设有总管、参领、佐领、骁骑校等。外蒙古喀尔喀等部亦受爵封，有汗、亲王、郡王、贝勒等。各旗亦设札萨克、协理台吉等。外札萨克之事，归理藩院典属司和柔远司职掌。
3，新疆 新疆之驻防八旗，设伊犁将军，统辖新疆南、北两路之军政。置乌鲁木齐都统、哈密办事大臣及帮办大臣、塔尔巴哈台副都统、喀什噶尔参赞大臣及协办大臣、叶尔羌办事大臣及协办大臣、和阗办事大臣、阿克苏办事大臣、乌什办事大臣及协理大臣、库车办事大臣、喀喇沙尔办事大臣等。其下辖有领队大臣、总管、副总管及协领、佐领、骁骑校等官。 新疆回部职官：新疆地区除伊犁将军，塔尔巴哈台副都统等直接管辖的各部旗外，最早内附之哈密、吐鲁番二部及天山额鲁特之五部十三旗依蒙古官制，其余各部均依回部旧制，设“伯克”分管各回城。新疆回部各官，以总理回务札萨克郡王一人及协理图撒拉克齐二人统领，以下分设阿奇木伯克、伊什罕伯克等三十二种伯克，从三品至七品，设于各回城，分掌各项事务。新疆回部事务，归理藩院徕远司职掌。
4，西藏 西藏以住藏大臣管理，设帮办大臣佐之。宣统二年改置左右参赞各一人，以左参赞监督三埠通商事宜。其属员有粮员、通事等。所统率的驻防兵为绿营，置游击以下各官兵，分驻前后藏及沿边粮台。 此外，西藏的统治方式为政教合一，达赖、班禅掌全藏之政令，其下有呼图克图、沙布隆等活佛及堪布住持庙宇；又有僧官，如国师、禅师、札萨克大喇嘛等等。西藏地区事务，归理藩院典属司和柔远司职掌。
5，青海 青海以西宁办事大臣驻扎，管理青海蒙古事务。青海各部亦受爵封，其设官亦如同内、外蒙古，亦建有盟，但不设盟长，会盟时由西宁办事大臣主持。 6，各省之少数民族聚居地区 在四川、甘肃、云南、贵州、广西、湖南等省内，有众多的少数民族聚居地区。对这些地区，清统治者亦依特别区进行管理，保留了明代土司世袭制度，设置“土官”予以世袭。 土官文职有土知府、土同知及以下各官；武职有指挥使、指挥同知、指挥佥事及宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、长官司长官、长官司副长官，以至千户、百户及百长等。文、武职各土官，分隶于吏部及兵部，均受该省督、抚、大臣及所属府、厅、州、县官的管辖。 自康雍以后，为消除地方土司割据的局面，逐步实行“改土归流”，分派州、县官代替土司，加强了中央对这些少数民族聚居地区的统治。 清代南疆的“办事大臣”制度 清朝平定天山南北的准部、回部叛乱后，设置以伊犁将军为首的军府体制管理天山南北，即在伊犁将军之下分设乌鲁木齐都统、塔尔巴哈台参赞大臣和喀什噶尔参赞大臣，分辖新疆东部和天山南北地区。在北疆蒙古游牧各地的辟展、古城、巴里坤、吐鲁番、库尔喀喇乌苏分设领队大臣，在维族聚居的南疆八城喀什噶尔、叶尔羌、和阗、库车、乌什、喀喇沙尔、英吉沙尔、阿克苏及哈密等地分设办事大臣等，分别统领驻军，统辖各地各城边防、台站、卡伦、贸易关税等军政事务，构成清代新疆的军府体制。在这一军府体制中，全疆各地的驻防大臣名义上虽由伊犁将军节制，但由于各种原因，清朝中央通过限定人选、专折奏事等方式，赋予这些驻防大臣相对独立的实权，使之位高权重。这种管理机制在清代一直是影响新疆政局的关键因素。 原衔兼任：办事大臣的身份 在新疆的军府体制中，只有伊犁将军和乌鲁木齐都统属于职、衔一致的实职官员，在武职官员中列从一品，其他各地的办事大臣、领队大臣均属于临时派遣、原衔兼任的官缺。这些官缺在《清会典》中有明确规定，并有相应的养廉银。但新疆的这些“大臣”，包括参赞大臣、办事大臣、领队大臣等都没有明确品级，也没有纳入清代官员九品十八级之列，而是由中央各部院官员、内陆各省的布政使、按察使，或八旗副都统、侍卫等官员，以原衔兼任，一般不低于三品。至于什么样的官员可以出任哪个城的办事大臣，则没有统一规定，完全在中央的掌握之中。同一城的办事大臣可由各部侍郎、巡抚、布政使、按察使、八旗副都统、绿营总兵等出任，甚至一、二、三等侍卫均可出任；而同一职衔的官员，可任参赞大臣，也可任办事大臣、领队大臣。而且，出任办事大臣的满洲官员常常因为在内陆任职时，因犯错误遭到革职、降级后，被重新任用，赏带副都统衔或以侍卫身份，前往新疆任职。如，乾隆四十三年（1778），吏部尚书永贵因坐事被革职，以三品顶戴身份派往乌什办事。嘉庆二十年（1815），山东巡抚同兴因亏空被革职谪戍盛京，次年被授三等侍卫，出任古城领队大臣，后转任阿克苏办事大臣。嘉庆时期的喀什参赞大臣斌静，原为黑龙江将军，嘉庆十八年（1813）坐事革职，二十二年出任叶尔羌办事大臣，次年任喀什噶尔参赞大臣。 让有过错的八旗满洲官员出任南疆办事大臣是乾隆时期开始形成的制度，这种做法既可以表示对犯错误官员略施薄惩之意，又可以保证中央有充足的官员派往新疆。同时，实际为犯错误的八旗官员提供了一个广阔的回旋余地。被派往西北办事者，期满后大多都会获授副都统等八旗职衔，重获被任用的机会。而且，自嘉庆末期开始，以“侍卫”之衔派任办事大臣的官员数量增多，表明皇帝更愿意把新疆事务的管理交给最亲信的八旗将领，而不用通过任何中间机构，或者以此表明皇帝在直接管理新疆事务。 这种原衔兼任的制度，一定程度上弱化了参赞大臣和办事大臣之间的统辖关系。南疆虽设总理回疆事务的喀什噶尔参赞大臣，名义上可以节制南疆八城的办事大臣，但由于参赞大臣也是临时差遣，因此其实际地位与办事大臣往往不相上下。如乾隆三十年的参赞大臣纳世通，原衔为工部右侍郎、镶黄旗汉军副都统，分别为文、武正二品。同时，叶尔羌办事大臣的额尔景额，原任副都统，与纳世通同为正二品。阿克苏办事大臣卞塔海，原任盛京礼部侍郎，也为正二品。甚至经常会出现办事大臣地位高于参赞大臣的情况。如乾隆四十一年（1776），乾隆帝贵妃之侄高朴以兵部侍郎之职出任叶尔羌办事大臣，而当时任喀什噶尔参赞大臣的是名不见经传的雅德，由刑部侍郎派任。显然，雅德对高朴很难形成什么制约。 在原衔兼任制度下，伊犁将军、参赞大臣和办事大臣之间不是上下级关系，无法掌握对这些大臣的考核与管理。只有遇到民变、叛乱等紧急事务，全疆需要统一协调行动时，伊犁将军和参赞大臣的“节制”权才能体现出来。至于平时日常军政事务的管理，则属于有名无实，“节而难制”。 位高权重：办事大臣的权力分析 首先，新疆各城办事大臣、领队大臣的选调，基本上是满洲官缺，蒙古、汉人很少有机会出任，且一直由军机处直辖，由皇帝钦定，毋须伊犁将军推荐，其任期内的政绩也不由将军考核。 所谓西北两路，是指自清代康熙时期用兵准噶尔部逐渐形成的战略布防格局，由陕西、甘肃，经哈密、巴里坤进入天山南北，称为西路。由张家口向北经内外蒙古，经科布多越阿尔泰山进入北疆的塔尔巴哈台，至伊犁地区，称为北路。自康熙以来，清准之间在西北两路曾展开长期而激烈的拉锯战，清军在西路的哈密、巴里坤一带和北路的乌里雅苏台、科布多一带重点布防。雍正时期，创设军机处，最初专门协助皇帝筹措西北战事。但自此以后至清代结束，西北两路军务完全掌控于军机处和皇帝手中，权力未曾下移。办事大臣一般任期三年，凡需要补放的，或由皇帝直接下旨任命，或由军机处于每年十月，将各处期满的大臣开列名单，是否换防、如何换防，报给皇帝直接定夺。 其次，办事大臣多由侍郎、布政使、按察使、副都统、总兵等“省部级”官员出任，多在二三品之间，这意味着清朝是按照省级官员的规格来配置天山南北的办事大臣的。新疆以外的青海、蒙古、西藏等地，一般一地仅设一两个办事大臣，其管辖范围相当于一省。新疆的办事大臣管理范围仅限一城一地，远不及库伦、西宁办事大臣，但很多实例证明，新疆的办事大臣和青海的西宁办事大臣、喀尔喀蒙古的库伦办事大臣之间可以互调。如，嘉庆时期的库车办事大臣来灵，原任正黄旗汉军副都统，后由库车办事大臣转任西宁办事大臣，嘉庆二十一年（1816），又回库车办事大臣任上。再如，嘉庆时期的台斐音，曾任和阗办事大臣，嘉庆十四年，他由和阗办事大臣，带二等侍卫之衔，调任库伦办事大臣。也就是说，清朝在新疆的参赞大臣、办事大臣、领队大臣多达16个，每个省级大员在这里仅管辖一城一地，如此密集布防，可见清朝对新疆的重视。 第三，各办事大臣可单独奏事，不必经过伊犁将军和参赞大臣。 新疆各城办事大臣不但品级高，而且都具有专折奏事权，有事直接报告皇帝，无需通过伊犁将军或参赞大臣。乾隆三十年（1765）爆发乌什之乱时，乾隆帝命叶尔羌办事大臣额尔景额调查南疆各处大臣的不法行径，额尔景额参劾前任和阗办事大臣和诚婪索伯克之事，使和诚伏法。乾隆四十三年（1788），永贵出任乌什办事大臣后，参劾叶尔羌办事大臣高朴贩卖玉石之事，使高朴被惩处。至于日常军政事务的处理，军队训练，台站、卡伦巡查，边贸管理等，则更可以便宜行事，直接对中央负责。这种独立奏事权加重了他们的权威，削弱了伊犁将军、参赞大臣对他们的“节制”关系。 综上所述，清朝对新疆的管理实际上非常倚重于办事大臣，这些办事大臣以省级官员的身份，统辖一城一地，直接受皇帝指令，位高权重，且权力相对独立，各自为政。清朝中央之所以如此配置新疆办事大臣的权力，原因有二：一是清朝鉴于维族伯克贵族实力强大，故只有以高级别的官员坐镇各城，强化其权威，才能实现对当地的有效管理、控制，否则“恐不足资弹压”（《清高宗实录》卷五百七十一，乾隆二十三年九月辛丑）。二是这种体制的形成是由当时的交通、通讯及军队的后勤补给困难、驻防兵力不足等条件限制造成的，尤其南疆地区各城与伊犁将军距离遥远，道途艰难，由伊犁至喀什、乌什等地，需翻越天山，要将近一个月的行程。即使南疆各城之间也因距离遥远，呼应不便。各办事大臣及其驻军只能分城驻扎、分区防守，掌握相对独立的权力。惟其如此，遇到紧急事务时，才可便宜行事，及时化解危机，而不能一味等待将军和参赞大臣的指令，这就形成他们之间“各自为政，节而难制”的关系。 办事大臣体制的最大优点在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克贵族，稳定边疆。特别是在分裂势力的叛乱、外敌入侵等紧急情况时，各城办事大臣能够积极采取措施，及时应对，避免消极扯皮、互相推诿的现象。在乾隆到清末新疆地区的历次叛乱中，形成一种规律性的模式，每遇叛匪起事，大臣率军退入城中据守待援，当来自北疆和陕甘的援军到达并开始反击时，可里应外合，击退叛匪。这一点证明了办事大臣制度的积极意义。 监察缺失：边疆办事大臣为何难以约束？ 魏源在《圣武记》载：“各城大臣不相统属，又距伊犁将军窎远，恃无稽察，威福自出。”（魏源：《圣武记》卷4，《道光重定回疆记》）办事大臣位高权重，权力过大，很难受到监督，在很大程度上脱离了清朝的监察体系，以至于弊端丛生，反过来又影响到边疆地区的稳定。 清代的监察系统主要以都察院的监察御史和给事中的监控为主，除此之外，奏折制度也被视为对官员一种重要监督方式。然而这两种方式，对新疆等边疆地区的驻防大臣很难发挥作用。 首先，办事大臣不受督察院的监督。在清代，都察院是最高监察机构，掌司风纪，监察百官的政绩与品德。都察院下设御史和给事中，分掌各省、各部院的监察事务。然而，对包括新疆办事大臣在内，边疆地区的官员的监察，并没有纳入到都察院的管辖范围，都察院基本上无权监督边疆地区的驻防官员，清代的边疆地区处于监察缺失状态。如此体制之下，这些办事大臣三年一任的工作不必接受上级的考成，其经济收入支出也不受其他机构的查核，再加上可专折奏事，一城维族各级伯克的封爵进退完全系于办事大臣之口，百姓的进贡纳税也几乎完全掌握于办事大臣之手，使得办事大臣在当地威福自专，毫无顾忌。 其次，对于奏折制度，清朝自雍正时期，便有意以奏折制度让地方大员互相监察，以期替代御史巡视地方的制度。然而，乾隆时期的奏折制度已经逐渐丧失康雍时期那种密折的特性，渐趋常规化，官员之间互相监督的作用已经大打折扣。除非遇到叛乱一类的事情，官员之间谁也不愿意通过奏折弹劾同僚经济、生活问题。南疆各城大臣之间更是如此。 乾隆三十年（1765）爆发的乌什之乱，其原因之一是由当时的乌什办事大臣素诚暴虐荒淫激起。素诚自乾隆二十七年调任乌什办事大臣，任职三年，残暴无常，当地百姓深受其害。但对他的这些行为，无论是当时的伊犁将军明瑞，还是喀什噶尔参赞大臣纳世通，都没有过一纸举报。直到乌什起义后，明瑞才按照皇帝的要求查核、奏报素诚等人以往的行为。在乌什民变后，乾隆为南疆办事大臣的不法行为所震惊，还令叶尔羌参赞大臣额尔景额奏报前任和阗办事大臣、总兵和诚重利盘剥维人之事，后经查证得实，终将和诚正法示众。 嘉庆晚期的喀什参赞大臣斌静，先后任叶尔羌大臣和喀什参赞大臣达四年之久，对他的荒唐行为，后来道光帝听说后，也都为之发指。但即使如此，几年间并无一人参劾奏报。直到张格尔叛乱爆发，道光帝怀疑由斌静激起，才派伊犁将军庆祥前往南疆调查斌静的行为。 所以，在清代，无论都察院的监察制度还是奏折制度，都无法对边疆驻防官员实行有效监督，这种监察的缺失，经常成为一种纵容，使新疆一带的办事大臣贪腐暴虐，往往成为激化民族矛盾的导火索，严重者，则为分裂势力所乘，引发边疆叛乱。 道光八年（1828），张格尔叛乱被平定后，喀什噶尔参赞大臣那彦成在处理善后事务时，认识到各城办事大臣平时威福自专、不受监督的弊病，奏请对回疆各处办事大臣进行定期考核，每年年终，由伊犁将军、喀什噶尔参赞大臣将各处驻扎大臣“出具切实考语，密行陈奏，如有人地不宜及才不胜任者，随时奏明更换”（《清宣宗实录》卷132，道光八年正月乙丑）。 总之，鉴于当时的历史、地理条件，清代新疆的办事大臣制度曾形成位高权重、独立行事的特点，这使得办事大臣在边疆稳定方面发挥过重大作用。但不受监督的权力也曾屡屡激化矛盾。直到晚清，随着交通、通讯、军事补给等条件的大规模改善，分区驻防、各自为政的办事大臣制度最终为行省制所取代，原来有办事大臣驻防的各城，变为由新疆巡抚直辖的厅、县，使新疆的行政管理进入一个新的时代。 |
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