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基本案情： 男子王某新开了一家家具生产作坊，开工仅一周后就被人举报环保审批手续不全。经调查，属地生态环境局认定王某的家具生产作坊存在两类违法行为，一是未办理环境影响评价审批手续，二是配套建设的环境保护设施未经环保验收。遂根据相关法律法规，决定对其违法行为一罚款10800元，违法行为二罚款20万元。王某认为环境保护设施验收的主要依据包括建设项目环境影响报告表及审批部门的审批决定，因此其违法行为一必然导致违法行为二，两个违法行为之间具有因果性，生态环境部门应仅对违法行为一进行处罚。为此，王某将生态环境局起诉至法院。 法律条款： 一、环境影响评价审批手续。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十项第27条规定，家具制造业中，除“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的”需要编制环境影响报告书外，其他类型的家具制造均须编制环境影响报告表。经调查，王某新开的家具生产作坊未编制建设项目环境影响报告表，未办理环境影响评价审批手续。《环境影响评价法》规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告表的处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款。王某自述项目总投资额为36万元，处罚决定对其罚款10800元，罚款数额占项目总投资额的百分之三，符合上述规定。 二、环境保护设施验收。根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第七条，建设项目配套建设的环境保护设施经验收合格后，其主体工程方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。经调查，王某新开的家具生产作坊已安装了配套的环境保护设施并投入使用，未验收。《建设项目环境保护管理条例》规定，配套建设的环境保护设施未经验即投入生产或者使用的，处20万元以上100万元以下的罚款。处罚决定对王某罚款20万，符合上述规定。 三、环境保护设施验收的依据。根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第三条，建设项目竣工环境保护验收的主要依据包括：（三）建设项目环境影响报告书（表）及审批部门审批决定。 不同意见： 王某向法院提起诉讼后，生态环境执法部门内部产生了三种不同观点： 观点一、王某存在两个不同性质的生态环境违法行为，适用不同的法律法规，应当分别裁量，合并处罚，即罚款21.08万元。 观点二、王某的两个违法行为具有因果性，未办理环境影响评价审批手续必然导致环境保护设施无法验收。因此，应以未办理环境影响评价审批手续进行处罚，即罚款1.08万元。同时，责令补办环境影响评价审批手续后，限期完成环境保护设施验收。 观点三、王某实施的建设、生产行为是基于同一个目的的行为，应该认定为一个违法行为，该行为在不同阶段违反了不同的法律。对于此类违法行为，虽适用不同的法律法规，但行为只有一个，不能对一个行为进行重复评价，应“择一从重”进行处罚，即罚款20万元。 个人建议： 生态环境执法部门内部之所以存在三种不同观点，症结在于本案中违法行为个数的认定。新《生态环境行政处罚办法》第七条明确，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。但该办法并未明确定义何谓“同一个违法行为”。目前法律界的大多认为同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。 而本案中，王某实际上存在两个行为，一是建设行为，二是生产行为。笔者认为违法行为如处于持续、无法中断的状态下，则应当认定为一个违法行为而非多个违法行为。例如，王某家具生产作坊未批先建的行为完成后，家具生产作坊必将在一段时间内存在，直至被执法人员发现。那么这段时间内，未批先建的违法状态是持续的，无法中断。因此可将未批先建和家具生产作坊一段时间内存在认定为一个违法行为。但该案中，王某未批先建后又发生了另外一项违法行为，即投入生产。未批先建的建设项目并不是必须投入生产，两者之间具有明显的独立性。因此将其认定为一个违法行为明显不对，故观点三不成立。 观点二中认为两个违法行为具有因果性值得商榷。两个违法行为之间是否有因果关系，主要是看一个违法行为是否是另一个违法行为的必经阶段，组成部分或当然结果。环境保护设施验收的依据除了建设项目环境影响报告表及审批部门审批决定以外，还需符合相关法律、法规、规章、标准和规范性文件以及建设项目竣工环境保护验收技术规范。因此，未办理环境影响评价审批手续并不是环境保护设施未验收的必经阶段和组成部分。如不符合相关法律、法规、规章、标准和规范性文件以及建设项目竣工环境保护验收技术规范，也会导致环境保护设施无法验收。同时，王某家具生产作坊建成后，如未投入生产，也不会导致违法行为二的发生。因此，环境保护设施未验收并不是未办理环境影响评价审批手续的当然结果。所以笔者认为王某的两个违法行为之间并不存在因果关系。 观点一认定的事实清楚，适用法律正确，也得到了法院的支持。最终，法院判决驳回了王某的诉讼请求。属地生态环境局也在第一时间指导王某补办环境影响评价审批手续以及组织环境保护设施验收。同时，考虑到王某初创业、刚生产，确实存在经济困难，难以缴纳罚款，故告知其可申请延期或者分期缴纳罚款。王某在执法人员的指导下，向属地生态环境局提出了申请。属地生态环境局第一时间批准了申请，王某将分期缴纳罚款。 作者单位：苏州市生态环境综合行政执法局 声明： |
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