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一、城市更新与城中村改造的一级土地整理与政府负责的土地储备有何联系？土地储备涉及哪些工作内容？ 二、土地储备机构的性质及职能定位是什么？土地储备机构和“做地”主体工作是否存在冲突？ 三、土地储备资金是什么？有什么特点？ 四、土地储备资金的来源（筹资）及流向（使用）？ 五、政府购买拆迁服务与政府采购工程建设有何区别？在土地储备中如何适用？ 六、土地储备涉及的工程建设、融资等不得以政府购买服务的名义实施 上周，我们在《哪些项目不能由施工单位垫资》一文中提到过，为了解决金融机构、投资机构（也即社会资本）介入国企、城投的基建、城中村改造及保障性住房建设项目的投资路径问题，一般都需要做两个重点协调工作，一是引导交易对手将政府投资项目转化为企业投资项目，并安排由项目公司（非施工单位）垫资，以此避开政府投资项目不能由施工单位垫资的限制，并解决施工单位和我们投资机构的介入问题；二是为了解决项目难以实现资金自平衡的问题，将“公益性非经营性项目”或“公益性准经营性项目”的招投标与“非公益性经营性项目”的招拍挂进行捆绑，比如搞片区开发，以此解决公益性项目的落地以及施工单位与社会资本的参与路径问题（确保经济测算的可行性）。 需要注意的是，以城市更新与城中村改造项目所涉的一级土地整理为例，因政府下属的土地储备机构（性质为公益一类事业单位）本身就负责一级土地整理与收储业务，因此城市更新与城中村改造项目所涉的一级土地整理必须理清与土地储备机构的业务衔接问题。 一、城市更新与城中村改造的一级土地整理与政府负责的土地储备有何联系？土地储备涉及哪些工作内容？ 《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）明确，“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”。 《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）中明确，“土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决”。 根据上述规定，土地储备内容主要涉及（1）依法取得土地；（2）土地前期开发；（3）储存、管护等以备供应等三方面内容，具体如下图所示：
这里需要特别强调： （1）土地储备中“依法取得土地，组织前期开发”本身即为县级（含）以上国土资源主管部门（一般为住建部门）可以对外购买服务（征拆服务）和采购工程的内容； （2）“依法取得土地”一般是由房产主管部门下属的征收拆迁主管部门或专门的城市更新部门来实施。另外，“组织前期开发”“应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求”。该工作一般由住建条线的城市建设管理部门来履行职能，涉及到具体工程则要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设”，即通过政府采购程序委托施工单位来具体实施。 二、土地储备机构的性质及职能定位是什么？土地储备机构和“做地”主体工作是否存在冲突？ （一）土地储备机构的性质及职能定位 《土地储备管理办法》明确，“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理......”。 《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理......按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位......土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转......”。
（二）土地储备机构和“做地”主体工作是否存在冲突？ 首先需要明确的是，土地储备的三项工作“依法取得土地（征拆、收回等）”、“前期开发（七通一平）”、“管护、储存以备供应”，本身即是地方政府国土资源主管部门的工作内容。虽然要求“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担”，但在实际操作中，“依法取得土地（征拆、收回等）”和“前期开发（七通一平）”土地储备机构均不能独立完成，基本上是委托给国土资源主管部门下设的拆迁部门/城市更新部门和城建部门实施的，“管护、储存以备供应”则由土地储备机构独立完成。 根据《杭州市人民政府办公厅关于进一步加大对做地主体的支持力度完善土地储备资金管理的通知》（杭政办函〔2018〕142号），明确“市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会的指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作，负责统筹、协调、指导、监管做地主体具体实施土地前期开发整理”、“各做地主体在市委、市政府指定区域范围内与市土地储备中心合作开展土地前期开发整理，具体负责实施地块的征地拆迁（补偿）以及根据地块的控制性详细规划实施地块内配套设施建设和场地平整等工作”。《石家庄市市区做地工作流程》“做地主体将做地项目报市土地储备中心......做地主体自行筹措资金实施做地项目。城中村改造、旧城改造项目做地主体可与社会资本合作主体合作，并签订合作协议.....依照有关规定办理集体土地征收、城中村改造和旧城改造等各项审批手续后，做地主体开展征地、拆迁、安置、补偿等具体工作，达到净地交付标准......储备土地验收入库。做地项目达到交付标准后，由市土地储备中心和区政府共同验收。验收合格的纳入土地储备库统一管理”。由此可见，土地储备机构作为土地储备的统筹、协调机构，具体的土地征拆、前期建设等工作则由指定的“做地主体”承担，达到净地状态由土地储备机构收储，以备供应。 三、土地储备资金是什么？有什么特点？ 《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第二条明确，“土地储备资金是指纳入国土资源部名录管理的土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金”。第四条规定，“土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理”。《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）第四条规定，“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算。土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则”。第五条规定，“土地储备项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡。”由此可见，土地储备资金的收支全部需进行预算管理，以收定支，先收后支。 《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）规定，“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款......土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支......”
四、土地储备资金的来源（筹资）及流向（使用）？ 目前我国采取的是以土地储备机构为核心，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，严格按照规定纳入政府性基金预算，以土地出让收入、国有土地收益基金和专项债券作为主要资金来源（自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款）。而土地储备资金主要用于土地收储征拆成本及前期开发建设成本、费用等，如征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。 对此，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）、《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）、《土地储备项目预算管理办法（试行）》(财预〔2019〕89号)、《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）等政策对土地储备资金的来源及使用均进行了明确规定（具体可参考下图）。
另外，《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）附件“土地储备预算管理报表”的相关内容对土地储备资金的来源及使用也可以提供参考。
1.《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号） 土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。 从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。五是上述资金产生的利息收入。 土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。 土地储备资金的使用范围包括： （一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。 （二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。 （三）按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。 （四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。 2.《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号） 第五条 土地储备资金来源于下列渠道： （一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用； （二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金； （三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金； （四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。 第八条 土地储备资金使用范围具体包括： （一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。 （二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。 （三）按照财政部关于规范土地储备和资金管理的规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。 （四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。 3.《土地储备项目预算管理办法（试行）》(财预〔2019〕89号) 第十一条 土地储备机构根据土地储备项目收支平衡情况，分类提出资金安排建议。其中，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。 （一）对预期土地出让收入大于或等于土地储备成本，能够“收大于支”或“盈亏平衡”的项目，可按规定发行专项债券融资，债券发行规模不得超过土地储备成本； （二）对预期土地出让收入小于土地储备成本、“收不抵支”项目，应当统筹安排财政资金、专项债券予以保障。其中，债券发行规模不得超过预期土地出让收入； （三）对没有预期土地出让收入的项目，确需实施的，应当安排财政资金保障。 4.《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号） 土地储备机构应于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算，经国土资源主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中，属于政府采购范围的，应当按规定编制政府采购预算，严格执行政府采购有关规定。资金收支预算涉及土地储备贷款的事项，应征求所在地人民银行相关分支行、银监局的意见。 加强国有土地收益基金的管理。国有土地收益基金要按规定比例及时计提，并按规定用于土地储备。土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设的支出，经同级财政部门批准，列入土地储备资金使用范围...... 5.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）土地出让收入使用范围： （一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。 （二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。 （三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。 （四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。 （五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等...... 为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。 五、政府购买拆迁服务与政府采购工程建设有何区别？在土地储备中如何适用？ 不论是政府采购还是政府购买服务，均需纳入预算管理。政府购买的内容限定在服务，政府采购则包括服务、工程、货物。由于土地储备包括征拆、前期工程建设、储存以备未来供地等内容。对于土地储备中的征拆服务可以通过政府购买服务的方式操作，对于前期工程建设部分，则可以通过政府采购招投标的方式操作。
由于政府投资项目不得由施工单位垫资，所以，实操中主要的处理方法如下： （1）将项目转化为“企业投资项目”，如由转型后的平台公司进行公益性项目建设，作为企业投资项目，由施工单位进行垫资操作； （2）政府投资项目约定由项目公司垫资建设。但是，需注意的是，《政府采购法实施条例》第二条规定“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金”。因此，若政府投资项目约定由项目公司垫资建设，项目公司垫资资金系通过贷款取得，最终还款来源系财政资金（穿透核查）而非经营性收入的，此种情况亦属于使用了财政资金，则可能涉及到政府的隐性债务问题，而导致违规。 六、土地储备涉及的工程建设、融资等不得以政府购买服务的名义实施 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，下称“87号文”）要求“先有预算、后购买服务”，即政府购买服务首先应当在签订政府购买服务合同时就已经在年度预算和中期财政规划中有相应的安排。 87号文明确“严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资”： （1）地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；（2）不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；（3）不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
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