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悄然间，春节已经与我们渐行渐远，2024年的新征程彻底拉开了帷幕。对于12个重点省份来说，在35号文和47号文的双重作用下，2024年注定将是不平凡的一年。在未来相当长的时间内，该如何开展公益性项目？无论是对于地方政府、平台公司，还是对于广大参与地方建设的社会资本与金融机构，这样的主题都将时常萦绕于我们的脑海中，或者是成为彼此之间的重要谈资。有鉴于此，本文特对12个重点省份（天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏）在2024年以及可预见的更久期应关注的项目投融资模式和重点领域进行简要阐述。 一、项目投资方式 从投资角度看，公益性项目可以分为政府投资项目和企业投资项目两种。两种不同投资模式的核心区别显然在于财政资金是否参与投资，并可能进一步涉及到政府是否将因此承担债务问题（包括合法的政府性债务和违法违规的政府隐性债务）。我们将对这两种投资类型分别阐述。 1.政府投资项目 首先，地方政府本级、自有的财政资金理所应当是政府投资项目的资金来源，但是从12个省份内大部分地方政府的财政状况来说，应该说更多的是有心无力。因此，在这些区域内，2024年的政府投资项目的资金来源，应努力着眼于以下其他财政资金来源上。 政府一般债券和专项债券已经作为了我国一种常规的政府融资工具，在未来仍然将发挥着重要作用。同时，在当前我国严峻的经济形势下，政府债券同时也承载着通过投资带动我国经济增长的重要历史使命。因此，我们显然不可能得出结论，认为这些地区将不能开展政府债券项目。当然，从投资额和投资领域来看，将显然以必要性为主，并且要严格按照35号文和47号文的规定领域实施，而不能像过去一样任意为之。 （2）特别国债项目 为了重振我国经济，解决我国部分地区的基础设施补短板问题，国家在2023年专门发行了万亿国债，并在2024年继续发行超长期特别国债。这些国债资金专项用于国家规定的相关地区和领域，其中12个重点省份必然将继续占据大量份额。 （3）中央预算内投资项目 中央预算内投资是历年来国家对各地方有关领域的投资支持，在我国地方基础设施建设的资金筹集中占有重要的地位，是一种常态化中央资金支持方式。在2024年以后，这种常态化中央资金将必然继续在全国各地发挥作用，对于12个重点省份来说亦是如此。 2.企业投资项目 对于公益性项目，在能够实现资金平衡的前提下，仍然可以由企业进行立项投资。当然，根据投资主体的不同，企业投资项目可以分为本地国有企业投资项目和社会资本投资项目。对于纯粹的社会资本投资的项目来说，将不存在当地政府财政资金的支出和负担（除非是违规的社会资本投资），我们将不再深入讨论，本文主要讨论由本地国有企业投资的项目。从实践看，本地国有企业进行投资立项，是一种有效的缓解财政资金压力、突破政府投资限制的投资形式，正在当前并仍将在今后得到大力的推广。对于本地国有企业投资的项目，应关注以下方面。 （1）关于企业投资项目的投资领域 企业投资项目本质上属于市场化行为而非政府投资行为，并不在35号文和47号文的限制范围之内，因此，从理论上说，项目可以涉及到各种公益性项目领域。但是，我们不能忽视的是，由于12个重点省份当前的财政压力较大，对于由本地国有企业参与投资的公益性项目，仍应当以必要性为主，若不考虑实际情况盲目投资（大部分情况显然是来自于当地政府的安排和指令），则可能出现以下情形：一是被上级有关部门质疑或叫停；二是可能难以说服金融机构或其他资金方予以资金支持。 （2）密切关注本地国有企业的投资身份 从形式上看，企业投资项目的资金显然是来自于企业自身（对于项目融资资金本质上也是企业以未来自有资金偿还，因此本部分将不再区分对待）。但是，本地国有企业在参与本地公益性项目投资时，将可能存在两种身份。一种身份是，确实是以自有资金投资，则此项目属于企业投资项目；另一种身份是，表面上是从企业账户中投入资金，但此时企业只是“政府出资人代表”身份，穿透看资金来源于财政出资，即“资本金注入”形式（PPP项目即是如此），那么此项目将被认定为政府投资项目。 从市场普遍实践看，很多本地国有企业针对某一个项目的资金来源，确实就是来自于政府为了实施这个项目而准备的资金。但是基于我们刚才的阐述，既然是实施企业投资项目，就要避免被认定为政府投资项目。因此，本地国有企业在使用这笔资金时，就要注意应采用由政府出资部门（通常为财政局或者国资委）“追加投资”的形式注入国有企业，而避免形成针对某一个具体项目而实施的“资本金注入”形式。为了最有效的避免这种情形的发生，我们建议地方政府与本地国有企业之间应严格按照国有资本经营预算的相关制度执行，而不应将财政资金任意性的拨付到企业。 另外要注意的是，如果该资金（即项目资本金）全部是在较短时间内由财政资金注入的，这种情况实际上就是对政府投资方式的变相突破，将可能被重点关注并审慎评估。因此，最合适的方式应为部分资金是财政资金注入的，部分资金是由国有企业自身拥有的。 （3）企业投资项目必须实现资金平衡 公益性项目如果能够实现资金平衡，一般会形成两种类型，一种是基于自身特点就能够实现自平衡的公益性项目（例如供热水电气、文旅、医疗等），另一种则是将公益性项目（也包括没有经营收入的公益性项目）与经营性项目进行综合打包而实现资金平衡的项目。对于资金平衡，应重点关注以下问题： 一是资金平衡的类型。从实践中看，资金平衡可分为两种：一是项目层面的自平衡，即完全从市场产生收入来满足投资回报要求；二是项目层面未实现平衡，但是财政资金可以予以合法合规的补助补贴（例如地铁、污水处理等），最终实现项目的资金平衡。但是，该项财政资金支持应符合国家及本省认可的支持领域，并且必须遵守财政预算管理制度，避免形成地方政府隐性债务。 二是资金平衡应以必要性和可行性为核心。从必要性角度看，主要是体现为有效的资金用在有用的地方；从可行性角度看，应真正立足项目实际，杜绝虚夸和经营风险性较大的情形发生，做好充分的可行性分析，而不是“将宝押在老天保佑上”。尽管从全国范围内，项目的策划和包装是十分普遍的现象，但是从实践中看，全国各地确实很多项目的理想与现实天差地别。因此，尤其对于12个重点省份来说，项目包装毫无疑问将受到投资人和金融机构更为严格地审查。特别是如果前期项目包装过程中，仅有本地国有企业、施工企业和咨询机构等参与，而缺少产业运营方加入，则很难让人信服其项目包装的合理性，这样的项目将受到金融机构更大的质疑。 三是对于综合打包项目的类型。对于通过综合打包方式来实现资金平衡的项目，可以采用国家明确鼓励支持的项目类型（例如城市更新、EOD、县城城镇化等），也可以不必拘泥于某一种国家明确推广的模式，只要是运作方式合法合规合理即可。但是，显然前者的政策支持内容明晰且有力度，因此落地性更强，而后者则将可能面对很多方面的困难（例如立项、获得土地使用权、贷款支持等）。 （4）本地国有企业与社会资本的合作形式 从全国实践看，除了本地国有企业全额投资外，还存在大量的项目是采用由本地国有企业和社会资本合作的形式，典型的为“投资人+EPC”模式。接纳社会资本参与项目投资的目的主要有两个，一是因项目缺少资本金，二是因项目需要专业运营商。从投资角度看，当前双方的合作形式主要有两种：一种是双方同股同权的真实投资，共享收益、共担风险；另一种则是社会资本以名股实债形式投资（尽管表达的术语可能多种多样）。从数量上看，在发达地区，两种情况都有发生，但第二种多于第一种；而在其他地区，通常为第二种合作形式。对于同股同权的真实投资，我们不需要过多阐述；对于名股实债的投资形式，需要实践中重点关注。对此，作者在《片区开发项目中“投资人+EPC”模式的合规与违规性分析》《施工类央企以“名股实债”形式投资地方政府项目的分析及建议》两文中已经做过阐述，本文不再赘述。 二、重点领域 对于在2024年12个重点省份内应开展哪些类型的项目，首先对于政府投资项目，应严格按照35号文和47号文的要求执行，碍于客观原因，我们不再讨论；其次，对于社会资本作为主要投资人的投资项目，将必然遵循着商业化运作理念，本文也不再讨论。本文主要针对本地国有企业进行企业投资立项时，应关注哪些领域进行阐述。 在阐述重点领域之前，我们建议各地方政府及本地国有企业应树立以下发展理念：一是地方政府应去除将本地国有企业作为政府融资工具的思维，尽管从2014年起国家就多次重点强调各地平台公司应剥离融资职能，但是很多政府仍然将平台公司作为本地基础设施建设的融资工具，要求平台公司继续承担公益性项目融资建设（不属于前述的市场化、自平衡的项目）；二是去除短线思维，地方政府和平台公司不能梦想着短期就能融来大量资金，而应安心于长期作战，逐年积累出自身财富，并在此基础上再寻求合理化融资；三是避免贪大思维，地方政府和平台公司不能只将眼光放在大型项目上，不屑于小项目，而是应秉承着“聚沙成塔”的理念，在多个子项目的经营中不断累计收益。 1.聚焦本地实体产业，夯实产业链基础 从本质上说，本地实体产业很多显然不是公益性项目。但是，作者在本文中走一个后门，简要阐述一下。本地国有企业支持本地实体经济的发展，在长期以来也一直是一项重要任务，但过去经常停留在借款和担保等简单形式上，实际上既没有深入了解和参与产业，也不利于国有资产的保值增值。未来，本地国有企业应立足于本地优势产业的建设，有针对性的参与产业链的打造。效仿合肥等地的思维和模式，通过对特定产业的投资（包括对外地项目的投资和投资本地产业），逐步形成本地优势产业链。在促进本地经济发展的同时，也为国有企业自身创造更多的经营收入。从具体投资形式上看，既可以主导性投资，也可以参股式投资；既可以以企业自有资金投资，也可以以设立产业基金或合伙企业的形式吸引社会资金投资。 2.聚焦消费类领域 我国人口优势十分明显，即便是12个重点省份，也同样是拥有庞大的消费市场。同时，在当前严峻的经济形势下，加大消费力度也已经是我国拉动经济增长的重点国家战略。因此，本地国有企业应将投资目标聚焦到消费领域。 （1）文化旅游领域 文化旅游产业对地方经济发展所起到的强大促进作用已经是人所共知了。2023年9月，国务院专门发布了《国务院办公厅印发<关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施>的通知》（即国办发〔2023〕36号文），充分体现了国家对于旅游产业的重视程度。本地国有企业应当敏感的认识到文化旅游给自身带来的商业机会，深入参与到本地的文旅产业中来。不仅仅是如同过去一样参与旅游基础设施的建设，更应深入到包括住宿、餐饮、运输、商品销售、旅游运营等各个环节，努力将自身打造为本地文旅产业的第一品牌运营商。 不过，我们必须强调一点，文旅领域项目仍然要因地制宜，对于不同市场容量、不同资源禀赋的区域，应明确做好产业定位，严格杜绝盲目自信、过度投资的情形。 （2）银发经济领域 银发经济概念的提出，标志着我国对于养老行业的发展上升到了更高的维度。2024年1月份，国务院发布了《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），开篇就明确阐述了，“银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。”本地国有企业应紧抓历史机遇，广泛参与到银发经济的发展进程中。对此，国办发〔2024〕1号文也明确强调了“发挥国有企业引领示范作用，鼓励和引导国有企业结合主责主业积极拓展银发经济相关业务。”此外，从现实来说，本地国有企业基于拥有本地政府背景的独特优势，在数据采集、信息发布、政策支持、公信力和市场认可度等多方面，具有无可比拟的优势。 银发经济涉及的产业类型众多，本文在此不再一一列举。从收入来源看，银发经济既包括了来自于政府的购买服务收入，也包括了来自于市场的经营性收入。本地国有企业应结合本区域的实际状况，谋划出若干个是适合发展的项目类型，在提高民生福祉的同时，实现自身的经营收入。 （3）社区餐饮领域 随着工作和生活节奏的加快和人们生活水平的提高，城镇居民对便民式社区餐厅食堂的需求越来越旺盛。社区餐饮已经成为了一个拥有巨大消费潜力的市场。但是由于城区内不同社区各自为政，由一个市场主体进行一体化经营存在着不小的难度。本地国有企业依托自身的政府资源，恰可广泛将此项业务嵌入到本区域的各社区中。从生产上，中央厨房模式已经解决了食品加工和配送的瓶颈问题；从场地上，可以充分利用社区内外部的闲置房产（这也客观上实现了本地的存量资产盘活）。 3.聚焦三大工程领域 城中村改造、保障性住房建设和“平急两用”公共基础设施建设等三大工程是当前我国重点开展的基础设施内容。从投资角度看，三大工程建设目前国家已经出台了相关政策给予财政资金的支持（包括本文前述的各种财政资金），本地国有企业可以与地方政府共同商议，在三大工程中谋划出适合市场化运作的子项目，最大限度的实现财政资金与企业资金的结合，一方面更加促进了三大工程的落地，另一方面实现了企业的经济效益。 4.聚焦数据资产领域 2024年应该说是数据资产元年。2022年12月2日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对外公布；2023年和2024年年初，财政部先后发布了《关于加强数据资产管理的指导意见》《企业数据资源相关会计处理暂行规定》《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》等一系列文件。经过了一年多的酝酿，2024年数据资产将必然在我国的经济发展中开始发挥出巨大的作用。从实践中看，具有经济价值的数据资产广泛存在于地方党政机关、企事业单位中，因此，本地国有企业一方面可以充分加工运营自有的数据资产，另一方面也可以在获得党政机关和其他主体授权后，对公共数据资产进行数据加工和数据经营。从而使得本地国有企业通过数据资产入表的形式实现资产规模增加的同时，更是能够真正通过数据资产运行创新出经营收入。 6.城市更新 城市更新是我国十四五规划中明确推广的项目类型，当前也已经在全国各地普遍开展。城市更新项目主要包括老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村改造（城中村改造并入三大工程，此处不再讨论），以及必要的配套基础设施建设和零星土地的再利用。对于12个重点省份而言，城市更新仍然是未来的主要发展方向，并没有被35号文和47号文所限制。对于城市更新项目，我们应对以下方面予以重点关注： （1）对于老旧小区改造为主的项目 单独的老旧小区改造一般难以实现资金平衡，财政资金的支持通常是必不可少的。但使用财政资金并非必须是政府投资项目，企业投资项目也同样可以获得财政资金的支持。因此，对于适合的项目，本地国有企业可以谋划“企业投资+财政支持”的投融资模式。 （2）对于老旧厂区和老旧街区改造项目 老旧厂区和老旧街区具有明显的商业化功能，且对本地的经济发展具有很强的促进作用，应作为本地国有企业的重点投资领域。但由于这两种类型项目需要引入产业元素，因此，本地国有企业应最大限度的实现资源整合，从投资、建设、运营、导入产业等全方面开展项目实施。 （3）对于综合类城市更新项目 当前越来越多的城市更新项目不再是前述（1）（2）的单独类型的项目，而是囊括了某一个区域内的多种项目类型。但本地国有企业仍应以前述（1）（2）的基本思路和模式为基础进行项目谋划。 （4）避免土地出让金返还思维 从近几年的实践来看，很多地区开展城市更新的思路仍然是对已建成区域实施大规模的征地拆迁和基础设施建设，并将未来的土地出让金作为最核心的收益来源。这是一种比较典型的房地产开发思维和土地财政思维，与国家倡导的城市更新主旋律并不一致，不仅容易形成地方政府隐性债务，且也在融资中不易获得金融机构的融资支持，更是容易造成更大的投资浪费。当然，在很多城市更新项目中，一定量的征地拆迁是必要的，由此产生的适度的土地出让金也可以通过合法合规的形式作为对项目的支持。但是，应特别注意征地拆迁在项目中的占比，在做好城市体检的前提下，量力而行，以客观理性的思维进行“留改拆”之间的抉择。 关于城市更新项目，公众号中已经刊登了《城市更新项目“留改拆”的内涵和几个评判维度》《剖析“资金平衡”内涵，促进城市更新项目的顺利实施》《从底层逻辑谋划城市更新项目》等多篇文章，读者可查阅。 7.乡村振兴领域 乡村振兴多年来一直是我国的重点战略，近些年更是得到了党中央国务院的高度重视。本地国有企业参与乡村振兴领域，既是基于自身的产业发展需要，也是自身作为本地国有资本的社会价值的实现。乡村振兴领域涉及范围十分广泛，既涉及到农村一二三产，又涵盖农村的环境治理和基础设施建设等内容，难以逐一分析。本地国有企业应结合自身优势和本地特点，确定具体参与的项目类型。从总体思路来看，应主要聚焦在打造本地优势、重点农业的产业链和促进乡村旅游发展等方面。（作者曾写过《地方国有企业应作为乡村振兴的主要参与力量》，可供读者参考） 综上所述，针对地方政府和本地国有企业，我们建议12个重点省份应围绕上述投融资模式和重点领域开展实施。当然，我们也不可否认的是，每个地区都有各自不同的实际情况，完全可以结合自身特点谋划出更多的项目和设计出更多的投融资模式。此外，对于其他非12个重点省份的地区，本文的内容当然同样具有重要的作用。 ==========================================
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