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摘要：民国时期云南地方财政资金有预算内和预算外两种来源，一些重要的收入未纳入财政统计范围，地方财政的真实状况与官方公布的数据存在差异。账面上地方财政整体吃紧，屡陷险境；实际上通过预算内增收和预算外挹注，全省财政虽历艰难，但渐而转好。对比地方自理和国地统合两个时段云南财政增收的主要方法，可以发现地方财权并非越大越好，分权适当才是央地财权划分的关键。 关键词：增收；云南财政；央地财权 民国时期，云南先后由蔡锷、唐继尧、龙云、卢汉主政，短短38年间，在波云诡谲的时局中，常以一己一地之力，搅动时代风云。无论是护国、护法运动，还是军阀争霸，再或是抗战卫国，都需要强大的财力支撑。然而，民国时期云南财源匮乏，财政困窘，直到龙云时期经过一系列开源节流改革，才逐渐渡过难关，前人对此多有论述。[1]但对于民国时期云南财政收入构成的主体、政府筹措资金的手段及财政运行的机理等的研究还较薄弱。本文通过查阅云南档案和文献资料，围绕民国时期云南地方财政资金的主要来源，试图对预算内收入增收的主要措施和预算外资金的促收方法进行整理，分析云南地方财政资金运行的主要逻辑，揭示民国时期云南地方财政运转实态。 民国时期，云南财政是一个由地方自理走向中央统一规制的发展过程。1940年前受地方军阀势力的影响，云南长期截留中央财政收入，地方财政自收自支特征明显，与中央财政的实际关联度较小。1940年，龙云政府接受国民政府财政改编，云南财政开始与中央接轨，受中央财政统制。地方自理和国地统合期间，云南地方财政资金的来源和筹集方法不尽相同，具有一定的复杂性和隐蔽性。 关于民国时期云南地方财政的真实状况是有疑点和争议的。资料表明，1929年前云南财政常年入不敷出，时常处于崩溃的边缘[2]，却始终能够破而不败，勉力维持。先后四次出任财政厅长的陈介坦言：“滇省财政支绌，维持现状全赖东挪西凑，权作补助”[3]。这说明1930年前云南地方财政具有一定韧性，还有一些额外的资金渠道可以弥补地方财力的不足。对1930年后云南财政的真实状况则有两种截然相反的意见。张肖梅困惑：“近年来云南的财政收支情形，有的说连年依然亏空，有的说每年均有盈余，这样愈觉云南财政是一个极耐索解的迷。”[4]郭垣点破了张肖梅的困惑：“据官方表示每年收支不敷数在国币五百万元以上。但据熟悉滇省财政状况者言：滇省财政是有盈余的。连不能发表的项目都算在内，每年收入……盈余在七、八万元。”[5]如果以云南官方对外公布的“明账”而言，云南财政亏损较大；倘若把“不能发表”的“暗账”涵盖在内，云南财政则又是另外一番景象。因此，民国时期云南地方财政也就有预算内的“明渠”和预算外的“暗沟”两种来源，二者共同撑起此一时期的云南地方财政。 （一）云南地方财政预算内主要收入 受地方军阀势力的影响，1940年前云南截留中央在滇收入，在1929年前未向中央政府编报“代管国税岁入岁出预算”，直到1930年后才开始由财政厅编制“代管”国税一级概算“呈送财政部核汇”[6]。1940年起，国民政府各部、署陆续向云南派驻机构，国家预算由各派驻机构造报中央，地方部分由财政厅编报财政部。但现今完整的云南国地两级预算资料存留少。笔者收集、整理了部分年度的云南财政预算案（见表1），从预算收入科目的变化，可发现云南预算内资金构成的主要特点。  资料来源：1.云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》中册，昆明：云南省科学技术情报研究所印刷厂，1986年，第504页；2.张肖梅：《云南经济》，第U19—U21页；3.财政部国库署、财政部统计处：《财政年鉴（上）》，第三编第二章，1948年，第29页；4.《云南省财政厅关于云南省民国三十四年地方收支及岁入岁出预算总表》1947年2月1日，云南省档案馆馆藏，1058-001-00054-003。 第一，在结构上分为国家和地方收入两大部分，被截留的中央收入成为地方财政资金的重要来源。民国的云南预算案，在形式上均有“国家岁入”和“地方岁入”的区分。以1917年为例，全部收入只有“租税”“官业收入”和“杂收入”三种，但在结构上还是有国家和地方的划分。财政自理阶段云南随意截留中央收入，这些被侵占的中央收入实质上成为云南地方财政资金的重要来源。这一问题，直到1940年云南接受国民政府财政统编之后才基本得到解决。 第二，地方收入的核算范围逐步扩大，朝着精细化和规范化方向演进。在财政自理期间，云南预算由地方自行编制，具有很强的自主性，预算收入核算的种类偏少，预算科目名称与中央也存在差异。国地财政统合后，云南预算编制的自主性被国民政府收束，预算收入的核算范围开始按照全国统一的规定执行。从收入种类变化情况看，1913年云南地方收入只有6种，1936年有8种，1945年达到了20种，地方收入核算的范围逐步扩大。地方预算与中央预算同轨后，地方收入核算的范围涵盖了地方税种收入、主要规费收入和官业官产及其衍生收入，收入核算细化和规范化的发展趋向明显。 第三，国地财政统合后，重要财源划归中央，地方资金来源大为缩减。在国地财政统合之前，云南截留中央收入，全省财源被滇省政府掌控，地方财力资金征集的延展空间较大。应国民政府要求改进财政制度后，云南财政被纳入国家统一的核算范围，全省国地收入正式划开，中央收入被国民政府派属机构接管，国地收入种类在数量上虽大致持平，但土地税、所得税、营业税、印花税、关税、矿税、货物税、专卖收入等重要财源被划归中央，地方财政资金的种类大为减少，资金来源的渠道随之缩减。 第四，国地财政由分隶走向连通，地方财政对中央的依附性随之加深。滇省财政自理期间，在自行编制预算过程中，国地收入种类彼此独立，鲜有交叉和重合。国地财政并轨后，中央收入上划国民政府，国民政府通过收入共享和补助方式加强对地方财政的管控。国民政府在中央预算中设置“分配县市国税收入”和“补助国税收入”两个科目，在地方预算中设置“补助及协助收入”科目，打通中央财政补助地方财政的通道，使得国民政府与云南的财政关系发生扭转，云南财政对中央财政的依存度随之加深。 （二）云南地方财政预算外主要收入 通过表1的对比，地方自理和中央统合期间云南预算收入的种类有明显区别。财政自理时期，云南预算收入核算粗略，缺漏较多；财政统合时期，则核算精细，种类齐整。笔者对应收集表1所列四个年度云南地方财政预算收入和实收金额（见表2），发现年度预算收入与财政实收金额存在巨大的差距。这进一步说明，云南财政在预算外维持着相当规模的财源。  注：1913、1917和1936年金额含云南截留中央收入的数额。 资料来源：1.云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》中册，第504—505页；2.万湘澂：《云南对外贸易概观》，第183—185页；3.张肖梅：《云南经济》，第U19、U31页；4.《云南省财政厅关于云南省民国三十四年地方收支及岁入岁出预算总表》1947年2月1日，云南省档案馆馆藏，1058-001-00054-003。 《云南行政纪实》曾言，1940年前云南财政预算“未能依照中央法规之规定办理，内容亦欠完备”[7]。因此，中央财政改编之前，云南预算长期存在核算口径偏小、制度约束不足、工作质效欠佳等问题。从表2看，1913、1917和1936年的年度预算与实收之间存在巨大的差额，1913和1917年预算与实收的差额约为预算数的2倍，1936年达到了3倍。造成二者差额的原因，笔者认为一是云南对预算内收入采取了严厉的增收措施。然而上述三个年度全省预算收入最多的年份也只有12种，最少的年份仅6种，像云南这样偏远贫瘠的省份，即便对这些收入“竭泽而渔”，显然也难以维持全省的财政运转，也不可能达到那么高的实收规模。二是云南在预算外保有一定规模的资金来源，地方政府可以通过这些资金渠道征集巨额的财力。经查阅对比，笔者发现：诸如货币发行、烟土产销、债券发行、募捐筹款、军队筹饷、擅征捐费等重要的资金来源并未纳入地方预算的范围。这也应该就是陈介所言：云南财政“东挪西凑”[8]勉力维持的重要手段。 1940年云南财政被中央财政统并，国地财政开始接轨，地方财政在预算外继续征集资金的空间被极大压缩。先前游离于预算外的绝大部分收入或被纳入预算，或被禁绝。预算内，云南设法在国家制度范围内增收。预算外，云南采取更为隐蔽的方式，把资产和财富转移、匿藏于企业，在编外打造了庞大的“钱袋子”企业集团，随时贴补地方财政。 1940年前，云南财政一度杂乱失序，除财政部门外，军队等权力机关也拥有财权，超征浮收较为严重，经龙云整顿后，全省财政趋于规范。然而这30年间，云南财政系地方自理，预算编制的随意性较大，编列口径狭小、核算内容较为粗略，除了预算收入，云南还有一定数量的收入散落于预算之外。预算内外两股资金艰难地维持着地方财政。 （一）财政自理期间云南预算内促收的主要方法 预算内收入是云南较稳定的财源，是地方财力资金的基本盘，云南省通过日常征管组织资金入库，维持地方财政的基础性运转。在财政困难时期，尤其是战争突发年度，云南省采取诸如截留中央收入、提高税负、招商包办、发展官营产业等措施，保障财政资金供给。 1.截留中央收入，充裕地方财政 1940年前，留用中央收入是云南财政预算内维持地方经费开支的重要手段。辛亥革命爆发，经蔡锷一再力争，云南停止向中央解送盐款，“将本省应行解部盐税，拨为滇军协饷”[9]。护国战争期间，云南军政府“派员自赴盐地另征”[10]盐税，截留中央盐税达167万余元[11]。护国战争结束，云南“将应行解部之盐税、烟酒税、屠宰税、印花税、验契费五项专款，全数留作军政各费之用”[12]。护法战争后，云南省长公署财政会议公然议决“凡应解部各款照前截留”，要求在滇中央机关的收入“不论解部留省，均应全数留供本省军政费用”，明令云南省高等检查厅将全部司法收入“克日扫数解缴”财政厅[13]。至此，滇省截留中央收入成为常态。龙云主政后，云南十分看重既得的中央财款收益，认为“非有国家税款为之协助，则饷糈将无所出，本省财政立陷于无法维持之境”[14]。1928年接到行政院“一切中央收入概应汇解财政部”的指令后，云南省政府复函：本省财政亏空巨大，“俟将来财政整理就绪、收支适合再行遵照办理”[15]，予以拒绝。 2.提高税负，促进增收 普遍性提高预算内税种的税负是云南财政增收的常见手段。1926年，因财政吃紧，云南省政府发布函令，以两年为限全省“所有课税，加征一倍”[16]。1930年后，云南陆续裁废旧有苛杂，保留“烟酒税、印花税、特种消费税、田赋、契税、牲屠税、特种营业税”[17]，这7种税成为云南预算收入的重要来源，随着时间推移其税负逐年提高。其中，烟酒税、印花税和牲屠税通过提高税率扩大增收[18]，特种消费税以改变计税依据和提高税率的方式显著增收[19]，田赋通过清丈和提高税率后收入大增[20]，特种营业税在扩大征收范围和提高税率后增收明显[21]。 3.招商包办，收入规模节节攀升 税收招商办理一度是云南预算内迅速筹集资金的主要手段。云南光复，蔡锷即把厘金的征收明码标价交由“殷实绅商”承办，要求绅商按50%的比例先行缴纳保证金，年终再行清算，“故厘金收入，较昔年为加旺”[22]。唐继尧又把印花税等税种按照确定的金额交商包办。龙云主政后把全省烟酒税和厘金等税一律招商办理，“在数月之内税额大增，不独发清积欠，收入还有剩余，财政渐趋稳定”[23]。1930—1932年全省先后将烟酒税、牲屠税和厘金等挂标招商，商人竞相出价，标额节节提高，达到原额的数倍以上。如玉溪的烟税，在招商办理前每年约为“旧币三、四万元左右，历次投标，逐步增至二十万以上”[24]。 4.发展公营产业，拓宽财政资金来源 民国初年，云南公营事业不甚发达，对财政的影响力有限。唐继尧主政期间，由政府直接控制或参股的公营事业只有十几家，这些机构对云南财政的贡献力有限。龙云当政后，大力发展官营事业，财政厅着力推行“产业政策”，认为“今后生财之道，惟有仍依预定步骤，从事生产，扩张官营事业”[25]，方能破解云南财源枯竭的难题，还在预算案中设立“地方营业收入”科目把官营事业收益纳入预算管理。于是云南财政开启了一条“以财政扶植金融，以金融促进生产，以生产充裕财政”的道路[26]。根据记载，1939年云南省财政厅共在农业、工商业、矿业和金融业四个领域投资约30家企业[27]，“各单位投资总额为法币1.14亿元”[28]。这些官营企业覆盖了云南的经济支柱行业，大都是行业的领头羊，龙云政府“财政—金融—生产”的“云南财政实施的最高准绳”得以成型，陆崇仁所说的“将收入重心，移置于产业收入之上，使租税收入之百分率，逐渐降低”[29]的目标逐渐显现成效。 综上所述，1940年前云南财政的自主性较强，中央收入多被云南侵占，这一时期绝大多数预算收入实为云南自管、自收、自用。云南一方面努力维持预算收入的征管，组织款项的正常征缴；另一方面又采取一些特殊的增收措施，挖掘增收潜力。在财源枯竭，增收乏力的状况下，由财政厅牵头，龙云政府开始探索以财政资金投资产业，以产业收益帮补财政的策略，不失为一种重要的革新。 （二）财政自理期间云南预算外筹资的主要方式 地方财政自理期间，云南财政制度不甚规范，预算制度缺漏较大，货币发行、烟土、发债募捐、就地筹饷、擅征捐费等一些突出性的收入并未纳入预算核算范围，而这些收入也是云南财政的重要经费来源。 1.滥发货币，以金融接济财政 民初，云南内外军事行动频兴，军费支出巨大，政府一度只能以预算外超发纸币、铸造低成色金属货币和发行临时军用票来填补开支。一是大量超发纸币，填补财政亏空。1912年2月云南富滇银行成立，其纸币发行收益于预算外“多补助军政支出”[30]，“故财政亦不至竭蹶”[31]。1914年唐继尧政府强行征借富滇银行存于省金库的纸币50万元，“首开了政府向银行借款的先例”[32]。之后，云南“政府当局，也视银行为军需库，财政机关则以银行为外府”[33]，“毫无保证准备的纸币愈发愈多”[34]。截至1926年，云南省政府向富滇银行“借用”纸币高达2940万元，占富滇银行同期纸币发行量的76%。[35]二是发行低成色银币，添助军费开支。云南反正之后，“造币厂收支均不纳入财政预算”[36]。起初，云南造币厂所铸银币含银量还能达到86%左右，1921年以后“成色低至五成”[37]，1931年至1934年部分银币含银量“还不到四成”[38]。1936年经国民政府检测，云南的银币“成色在0.39与0.486之间”[39]。云南造币厂因此盈利巨大，仅1928年的利润就达198.7万元[40]。三是发行军用票，弥补军费支出。1917年在对四川用兵期间，唐继尧成立“云南靖国军军用银行”，共发行“军用兑换券”60万元[41]。1921年又以靖国联军名义发行“军用储蓄票”15万元，“靖国滇军军用兑换券”若干[42]，规定这些军用票按照票面金额流通使用，“倘有拒不接收或折扣贴水等情查觉，依军法惩究”[43]。 2.放开烟禁，攫取巨额资金收益 烟土项下收入不纳入预算，是云南财政预算外资金的重要来源。1913年，财政司长陈介发现贩运烟土收益颇多，“认为是个筹款的机会，请准政府设立收销存土公司”[44]，经营谋利。1920年，驻川滇军第一军从四川败退归来，云南财政每年约需承担军费70万元，唐继尧的幕僚“都认为只有由开放烟禁来筹款”[45]，于是成立云南禁烟局，对种烟者按亩征收罚金，对运销烟土的商人按重量征收运销罚金，以寓禁于征的方式筹集资金。由于烟亩罚金两成留给当地，加之“唐又通电各县支持禁烟机关，并指明要以优异的奖励和严重的处分以继其后”[46]，禁烟罚金因此与年俱增。龙云上台后，继续沿用寓禁于征的政策，1930年和1931年全省禁烟罚金分别为1521万余元和2281万余元，而此时的禁烟罚金收入也“不进入预算”[47]。1935年龙云又借禁烟之名，成立特货统运处，垄断全省烟土的收购、运输、提炼和销售。1937年特货统运处改为官办，规定每年纯利的15%列为“政府报效金”报解财政厅，70%用于股东分红[48]。除烟亩罚金和运销罚金外，云南还开征禁吸罚金，附征“老烟罚金”“报效军费”“公路捐”“军队保护费”等。资料记载，1935年云南预算“不敷之数，既没有增税，也没有发行公债，也没有通货膨胀，而是由'禁烟项下抵补’”[49]。 3.发债募捐，筹集财政紧需资金 民国初年，云南多次发行债券、组织募捐，所获资金不纳入财政预算。1912年蔡锷以云南省钱粮和地丁银作保，发行无息爱国公债，发行总额为500万元，最终筹得款项10余万，“虽未能骤集巨款，而财力得以稍纾”[50]。唐继尧继任云南都督后，1916年发行护国公债，1917年发行靖国公债，两项累计筹得“银2200万元”[51]；1926年又发行定期省库券120万元，整顿金融随粮公债140万元，整顿金融锡税公债250万元。龙云主政，分别于1928年发行金融公债2000万元，1929年发行资产公债1000万元。[52]除了发行债券，云南政府还通过劝募筹集资金。护国战争期间，筹饷局在省内募集得款35.1万元，在南洋、香港、越南、缅甸等地劝募得款12.8万元。[53] 4.就地筹饷，补充军费开支不足 龙云整顿财政之前，云南军队拥有征收权，可以就地筹集军饷，这部分收入不纳入财政预算。此时，不论是驻省部队，还是外派军队，均可以“坐地征税，任意摊派苛捐杂税”[54]，“部队所到之处大都采用'到州吃州，到县吃县’的就地筹粮筹响的办法”[55]。1915年云南护国军出滇之际，强行提走中国银行云南分行筹备处全部兑换券200万元充作军费。[56] 1918年护法战争期间，在滇军即将攻克四川自贡盐井地区时，唐继尧电令军长顾品珍：“军饷一项在滇筹措极难，……即由该军长与稽核分所经理接洽，谓奉此间命令，暂行借拨盐款，以充军饷。将来由云南筹还。如北京不承认时，由总司令负责。”[57]军费是云南最大的财政支出项目，“出川出粤的部队，就地筹饷”在一定程度上缓解了云南的财政支出压力，致使“本省岁欠无多”。[58] 5.擅征捐费，贴补行政经费缺欠 1940年以前，云南省县两级和部分行业主管部门拥有一定的捐费征收权，法外征收捐费成为地方财政预算外弥补经费开支不足的手段。据统计，1930年云南有省级捐税51种，经整顿之后，“新的苛捐杂税仍不断出现”[59]，而这些苛捐杂税并不在财政预算之内。与省级捐费相比，各县区的杂捐和摊派更为冗杂，部分地区已经到了“每办一事，辄行一捐”的地步。1930年云南省财政厅调查发现，玉溪等15县自行开征捐费，“共计293种，年收大米162石，稻谷3446石，滇币172万余元”，以此推算全省各县区自行征收税捐每年约为“1200万元”。[60]因各县区征收的捐费“一旦取消，地方公务因而停顿”，省政府也只能对各地擅征的税捐，采取一种默认的态度，很多捐费一直得以留存，用以弥补经费支出的不足。除省县两级政府之外，一些行业主管部门也拥有杂费征收权，这些收入细碎、繁杂，存在“收入不稳定而又分散”[61]等问题，征收的经费多被征收机关以各种名义“坐收坐支”，就地弥补本机关经费开支。 财政自理期间，云南财政支出浩繁，尤其是唐继尧时期，军费支出常年居高不下，1920年全省“支出不敷200万之谱”[62]，地方财政以敛财为要务，旦有财源，定是取干榨净。加之存在前述预算编制口径偏小的问题，云南财政在预算外保持着相当规模的财源和资金，这些资金成为云南财政另一条重要的来源，是地方财政维持的重要支撑。 1940年7月1日，“滇省国地收入实行划分”[63]，国地财政开始并轨运行，国地双方按收入种类权属各自组织征收，中央收入由国民政府的派出机构接管，地方收入的征收主要由地方负责。盐税、烟酒税、印花税、矿产税、茶税、糖税、特种消费税等划归中央征管，军费、司法费、党费、外交补助费等由中央财政承担。[64]国地财政划开后，云南按年编制地方预算送财政部审核，地方财力不足时“再由中央酌予补助”[65]。此时，云南地方财政的收支规模较之前大幅缩减，但资金来源还是有预算内外两种，云南还是通过一定的手段和方法极力争取预算内增收，谋求预算外添补，以充盈地方财政。 （一）财政统合期间云南预算内增收的主要手段 国地财政统合后，云南预算按照国家标准编制，随着中央财政管控力的强化，大宗财源被国民政府接管，除常规组织地方财政资金入库外，云南主要通过套取中央补助、提高地方税税率、摊派收入指标等方法组织预算内收入征收。 1.套取中央补助，扩充地方财力 1940年国民政府统并云南财政时，国地双方曾议定中央财政补助云南的有关事宜，此后设法争取中央补助遂成为云南财政预算内增收的主要手段。其方法主要有两种：一是虚增收入基数，骗取中央补贴。1941年在耕地税移交国民政府时，国民政府承诺根据上年耕地税补偿云南财政，云南“没有照耕地税原税造具预算，而是照附加几倍的数目造预算”，从中“占了一点小便宜”。[66]二是刻意撑大预算支出规模，套取中央补助。1943年云南省预算上报国民政府后，因预算超过“核经总数达四倍”[67]，被行政院否决，双方为此争执不休。最终蒋介石亲自致电龙云：“希遵照审定数额……勿再请求增加”[68]，云南才把原预算支出数由823517696元，调减为300000000元。[69]然而，次年云南初编的预算规模再攀新高，岁出达989063946元，财政厅的拟办意见仍是“此项不敷之数，拟请中央设法补助”。[70] 2.频繁提高地方税税率，加大地方税征收力度 财政统合后，云南无权染指中央收入，频繁提高地方税税率成为云南地方财政预算增收的常见手段。以屠宰税为例，云南肆意提高税率的频率和幅度令人咂舌。继1943年和1944年大幅提高牲屠税定额税率之后，1945年财政厅又以“增裕税收，促进地方庶政之发展”为由，把屠宰税从价计征5%的征收方法，改为“从价计算，从量征收原则”[71]。昆明地区屠宰税征收标准为：猪2000元/头、黄牛4000元/头、羊500元/只，其他地区为：猪700元/头、黄牛1800元/头、羊300元/只。1947年省政府再次通令全省分四期逐步提高征收标准。1948年最终把税率由从价5.5%，改加为7.5%，征收标准为：猪18000元/头、牛54000元/头、羊7200元/只。[72] 3.强行摊派收入指标，持续扩大地方收入规模 强行向各县下达地方收入预算指标是1940年后云南财政增收的惯用伎俩。档案资料显示，1940年以后，云南省财政厅每年都会在上年预算的基础上，提高标准，向各县摊派本年收入指标任务，其中以屠宰税最为典型。1946年全省牲屠税最低预算为1382195602元，较1945年概算数提高约4.6倍。[73] 1947年省政府再分四期逐步把“屠宰税增加三倍”[74]，1948年又继续按照上年“第四期调整数加两倍征收”[75]。各县上报预算达到或超过财政厅预算数额的，予以备案；低于财政厅预算数额的，则予以否决。1947年财政厅向各县下达次年牲屠税预算收入指标，永平县初报牲屠税预算低于财政厅核定数，财政厅批示“相差为数过钜，与案不符”[76]，不予备案；祥云县上报牲屠税预算较财政厅指标超出两倍，财政厅认为“与规定数，尚有增加……准予登记备查”[77]；大关县接到财政厅的牲屠税预算指标数后，呈文申辩“查系法定税捐，自应认真推行，惟钧厅核定预算过多，恐难达到。恳请准予豁免，或请核减以资办理”，财政厅批复“所呈各情当属不实，惟该县核定预算不多，仍仰认真推行勉力征解，以期完成预算”[78]，予以否决。除屠宰税外，云南还下达营业税增收目标任务。1946年7月，国民政府修订《财政收支系统法》，营业税由国地共享收入改为纯地方收入，云南在接管营业税之际，即要求全省营业税“十至十二月份（冬季）照原预算增加百分之五十”[79]。 以此看来，财政统合后，云南预算内增收的渠道和手段均受到限制，在此期间，云南预算内增收的手段比较单一，除向上争取中央财政补助外，只能通过持续加大地方收入的攫取力度，努力维持地方财政。 （二）财政统合期间云南预算外蓄资的主要策略 国地财政统合后，云南的预算制度得以强化，先前未纳入预算的法定收入被列为预算核算对象。随着国民政府对滇财政监督范围和力度的增强，地方自行开征税费的行为受到了中央政府的管束。云南转而以一种隐蔽的、藏富于企业的方式，将地方公有资本和财货等转出，在预算外组建了一个财力雄厚企业集团，该集团持续以分红、直接承担政府经费等形式帮补云南地方财政。 1942年，为避免被国民政府吞并，龙云把财政厅所属“各官营企业单位连同积存的现款、白银、黄金、债券、外汇、官产、烟土等全部拨出”，成立云南企业局专管，其“收益都不再列入财政收入”[80]。事实上，云南企业局仍由财政厅把控，其下属企业需随时承担省政府经费支出责任。以兴文银行为例，该行专设“政府饬办帐”，截至1945年，该行代政府垫付款项未经收回总计1704万元，该行分行未收回政府专款1795万元。[81] 国民政府解除龙云在滇职务后，曾试图接管云南地方公有资产。卢汉到任省主席后，迅速把包括云南企业局、富滇新银行在内的地方官资、官股整合组建“云南人民企业股份有限公司”，注册资本1000亿元。公司独资或参股企业主要有电力业4个、钢铁业2个、机器和金属业2个、棉纺织业2个、蚕丝业3个、造纸业1个、水泥业1个、化工业6个、面粉业1个、卷烟业1个、印刷业2个、自来水厂1个、矿业12个、农田水利业5个、运输业3个、金融业8个。[82] 对于成立人民企业公司的目的，卢汉直接表示“将来一县一局所不能做的建设事业，希望这个公司出来担负”[83]。为了逃避国民政府的追究，省政府又把云南人民企业公司的股权进行拆分，按照全省户籍数量，以每户1股的标准，名义上分配给“全省人民”，形式上由各乡镇代持，实则仍由云南省政府把控。公司章程明确，公司利润的80%可用于股东红利分配。人民企业公司不但规模庞大，盈利能力也很强。根据人民企业公司1947年《资产负债表》显示，该公司自8月成立至12月已盈利561.19亿元，据此计算地方财政可分得利润约448.95亿元。[84]除经营分红外，云南省政府还随时指派人民企业公司承担政府经费开支。1947年修筑弥宁公路南涧至景东段时，因经费无着，省政府指令人企公司承担“第一期工程款半开银币七十二万元”[85]。1949年，因财政困难，省政府又指示人企公司负担教育经费188万元、保安经费1000万元。[86] 由此可见，云南并不是全盘接受国民政府的财政改编。在国地财政统合的过程中，国地双方还围绕资产等经济利益展开掠取与反掠取博弈。云南通过组建民营企业，把地方财富隐藏在企业名下的方式，在预算外营造了一个规模庞大的“钱袋子”企业集团，企业营收成为云南财政持续的财源，是地方财政运维的重要依仗。 民国时期云南财政从地方自理走向国家统一，这是中国近代边疆地区财政国家化的重要事件，云南地方财政资金构成的变化与这一过程紧密相关。云南地方财政资金结构的变化既是国地财政博弈的结果，也因国地财政博弈而产生新的变化。 财政自理期间，云南军阀拥有一定实力，又因偏处边疆，远离中央政府权利争斗的核心区域，中央政府均对滇省政治采取一种放任的态度，听任其发展。这是云南财政能自理最重要的原因。在此阶段，云南预算制度不健全，预算核算的内容较简单，因此地方财政资金有预算内和预算外两种来源。又因全省“生产建设均属落后，……财源短薄”[87]，为了应对频繁的军事行动，云南只能努力挖掘各种增收潜力，提高财政资金的汲取能力。此时，云南预算外资金的来源广杂，规模也很大，极有可能已远超预算收入金额。 接受国民政府财政改编后，云南财政开始与中央财政接轨，地方预算纳入国家预算核算范围，此前财政自理的环境和土壤不复存在。中央收入被国民政府派驻机构接管，招商包税的规模大为缩减，私征乱捐行为在法理上被中央禁阻，烟土在全国范围内被禁止，货币发行权和发债权被中央收束。于是，向上尽力争取补助和竭力隐匿官业资产，成为云南财政的重点。虽然国民政府屡屡质疑云南地方预算支出存在虚增，“省府厅所属各收入机关所有收入多未缴解国库”[88]，但出于团结抗战的需要，也未作深究。抗战胜利后，针对云南“官转私”的资产转移动作，国民政府虽有查觉，一再质询“究竟该云南人民企业公司是何性质”[89]，但碍于稳定需要，也只能默许。 综上所述，民国时期云南地方财政混乱，始终有预算内和预算外两股资金来源，与之相对应，云南地方财政也就有对外公开的“明账”和不公开的“暗账”两种统计口径，具有一定的复杂性和隐蔽性，“外间殊无法获一清晰的概念”[90]。这既是民国时期云南地方财政制度核算不完全的体现，也是国地双方围绕财源开展“夺取”与“反夺取”反复较量的映射。 在预算内外资金的双重加持下，财政自理阶段，云南财政虽然屡陷险境，但仍能强撑坚持；国地财政统合后，云南的军费由国民政府承担，财政收支压力有所缓解，加之“有官营事业收益的新财源，当时云南财政是比较富裕的”[91]。正因如此，云南才有额外的资金，“所有本省先后出师参加抗战之六十军及五十八军所携新式武器，均系本省历年以来，节省开支，自行购者”[92]。1941年在省库收支不敷的情况下，云南仍能够“自行设法陆续抵补”[93]，不向国民政府申请补助。1943年在国民政府剔除滇省年度预算中的临时部分后，云南仍有足够的资金自行“维持各机关原领数额”[94]。故而，现存的为数不多的官方公布的预算资料并不能反映民国时期云南财政的全貌，那些据此认为民国时期云南财政整体吃紧，赤字问题严重的结论还需要进一步加以审视和商讨。 然则，财政为“庶政之母”，财政资金是政权运转的基石。在资金匮乏的情况下，政府和有权机关往往能依托政治权力，以正式或非正式的手段从社会中攫取钱财，而这些手段又大都具有较强的复杂性、隐蔽性和多样性。这是各时期、各级政府在组织收入过程中公开存在的“秘密”。本文努力探求民国时期云南地方财政预算内外搜罗资金的途径和办法，但史实很大程度上是包括且不仅限于上述方法。这也是今后持续、深入地开展民国云南地方财政史研究的需求和动力所在。 注释： [1]参见谢本书：《民国初年的云南财政》，《经济问题探索》1981年第1期；许惠民：《护国战争与云南财政》，《思想战线》1991年第6期；吕志毅：《民国前期云南的财政危机与龙云的改革》，《云南档案》1997年第4期；邓江祁：《蔡锷的财政思想及实践》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2006年第4期；陈征平：《唐继尧“大云南主义”财政支持体系探略》，《曲靖师范学院学报》2007年第4期；王文光、龚卿：《民国时期云南龙、卢彝族统治集团财税政策研究》，《西南边疆民族研究》2009年；肖雄：《蔡锷督滇时期的云南财政建设措施》，《中南大学学报（社会科学版）》2012年第3期。 [2]1929年前云南“财政金融俱陷绝境”[喻宗泽编纂：《云南行政纪实》（财政一·提要），昆明：云南财政厅印刷局，1943年，第1页]，“省财政也就向崩溃破坏的途径上走，一蹶不可收拾”（张肖梅：《云南经济》，上海：中国国民经济研究所出版社，1942年，第U1页）。1912-1929的18个年度中，云南财政有13个年度亏损，累计亏损额达3877万元（《1912-1931年云南岁入岁出暨岁余岁欠比较表》，见万湘澂：《云南对外贸易概观》，昆明：新云南丛书社，1946年，第183页）。 [3]《为筹还挪用之实业款给云南财政厅的批》1915年7月，云南省档案馆藏，1077-001-01180-007。 [4]张肖梅：《云南经济》，第U30页。 [5]郭垣：《云南经济问题》，上海：正中书局，1940年，第245页。 [6]喻宗泽编纂：《云南行政纪实》（财政一·确定预决算），第1页。 [7]严仁赓：《云南之经济》，重庆：经济部地质调查所，1939年，第120页。 [8]《为筹还挪用之实业款给云南财政厅的批》1915年7月，云南省档案馆藏，1077-001-01180-007。 [9]云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》（中册），第636页。 [10]《滇省内部情形之别讯》，《申报》1916年2月28日。 [11]云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》(上册)，第47页。 [12]林定谷：《滇省调查实习日记》，萧铮主编：《中国地政研究所丛刊》，台北：成文出版社有限公司、（美国）中文资料中心，1977年，第92106-92107页。 [13]《云南省财政厅关于着其将主管司法费收入拨供云南省军政费用的函》1919年1月25日，云南省档案馆藏，1106-004-01816-022。 [14]云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》（中册），第1212页。 [15]《云南省政府有关暂免汇解中央收入各款案，应由中央筹拨较为妥适由，给云南省财政厅的指令》1928年12月20日，云南省档案馆藏，1106-004-00586-010。 [16]《云南省志·经济综合志》编纂委员会编：《云南省志·经济综合志》，昆明：云南人民出版社，1995年，第164页。 [17]喻宗泽编纂：《云南行政纪实》（财政一·整理税收），第1-2页。 [18]烟酒税：1915年税率调整为10%;1930年税率调整为20%;1931年进口洋酒和外省烟丝税率调整为30%;1935年省内烟酒税率提高为27.5%，烟丝为30%，进口烟酒和外省烟丝税率为40%，其他烟酒为30%。印花税：1938年税率提高1倍。牲屠税：1930年猪、黄牛和羊税率分别提高至1.2元/头、3元/头和0.6元/只；1940年猪、黄牛和羊税率再次提高为8元/头、20元/头和3元/只。 [19] 1931年厘金和其他杂税杂捐合并改办特种消费税时，税率较之前有所提高。1938年特种消费税将外产货物一律改为从价征收，税率提高为10%、20%和30%三档。 [20]1938年全省土地清丈结束，亩积增加，年收入较清丈前增收约45万元。1939正税税率提高1倍。1940年上调各等级土地的税率。 [21] 1936年特种营业税由原先的12个行业增加至19个，部分行业税率较之前提高。1939年行业范围扩大至32个，最低税率由原来的2‰提高为6‰，最高税率由原来的10‰提高为20‰。 [22]云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》（上册），第20页。 [23]孙东明：《龙云统治云南时期的财政》，政协云南省委员会文史资料研究委员会：《云南文史资料选辑》第5辑，昆明：云南人民出版社，1964年，第4页。 [24]孙东明：《龙云统治云南时期的财政》，第12页。 [25]《云南行政纪实》（财政一·提要），第10页。 [26]张肖梅：《云南经济》，第U15-U16页。 [27]参见云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》（上册），第78页。 [28]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，昆明：云南人民出版社，1994年，第178页。 [29]《财政（陆厅长在本会之报告）》，云南省临时参议会秘书处编制：《云南省临时参议会第一次开会记录》1929年8月，第91页。 [30]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第176页。 [31]曾业英：《蔡松坡集》，上海：上海人民出版社，1984年，第1425页。 [32]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第188页。 [33]张肖梅：《云南经济》，第U1页。 [34]万湘澂：《云南对外贸易概观》，第182-183页。 [35]万湘澂：《云南对外贸易概观》，第188页。 [36]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第176页。 [37]万湘澄：《云南对外贸易概观》，第146页。 [38]万湘澄：《云南对外贸易概观》，第147页。 [39]中国人民银行云南省分行金融所编：《云南富滇银行-云南富滇新银行历史资料汇编》（下册），第365页。 [40]《云南省志·经济综合志》编纂委员会编：《云南省志·经济综合志》，第165页。 [41]《云南省志·金融志》编纂委员会编：《云南省志·金融志》，第61页。 [42]《云南省志·金融志》编纂委员会编：《云南省志·金融志》，第61页。 [43]常树华：《辛亥革命至抗日战争爆发前的云南金融概述》，云南省经济研究所编：《云南近代经济史文集》，昆明：经济问题探索杂志社，1988年，第207页。 [44]宋光焘：《鸦片流毒云南概述》，政协云南省委员会文史资料研究委员会：《云南文史资料选辑》（第1辑），昆明：云南人民出版社，1962年，第85页。 [45]李子辉：《云南禁烟概况》，政协云南省委员会文史资料研究委员会：《云南文史资料选辑》（第3辑），昆明：云南人民出版社，1963年，第80页。 [46]李子辉：《云南禁烟概况》，第83页。 [47]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第5页。 [48]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第177页。 [49]京滇公路周览筹备会云南分会编：《云南概览》（财政），昆明：京滇公路周览筹备会云南分会，1937年，第2页。 [50]云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》（上册），第20页。 [51]《云南省政府有关暂免汇解中央收入各款案应由中央筹拨较为妥适由给云南省财政厅的指令》1928年12月20日，云南省档案馆藏，1106-004-00586-010。 [52]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第190页。 [53]云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》（中册），第636页。 [54]张肖梅：《云南经济》，第U1页。 [55]孙东明：《龙云统治云南时期的财政》，第2页。 [56]《云南省志·金融志》编纂委员会编：《云南省志·金融志》，昆明：云南人民出版社，1994年，第60页。 [57]《滇军护法入川饷械问题的解决》，云南省档案馆编：《云南档案史料》（第8期），第8页。 [58]万湘澂：《云南对外贸易概观》，第188页。 [59]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第96页。 [60]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第95页。 [61]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第194页。 [62]《滇军总司令顾品珍关于增加滇省财政收入案与何腾骥往来书信》1921年5月4日，云南省档案馆藏，1106-003-00977-019。 [63]《财政部赋税司抄送本部调整云南军政财政案副稿函》，江苏省中华民国工商税收史编写组，中国第二历史档案馆编：《中华民国工商税收史料选编》第一辑《综合类》（上册），南京：南京大学出版社，1996年，第663页。 [64]张肖梅：《云南经济》，第U7-U8页。 [65]《财政部赋税司抄送本部调整云南军政财政案副稿函》，第663页。 [66]孙东明：《龙云统治云南时期的财政》，第24页。 [67]《云南省政府关于按行政院审定数目编制概算表给云南省财政厅的训令》1943年11月26日，云南省档案馆藏，1106-004-01195-012。 [68]《云南省政府关于云南省财政厅照行政院核定数编呈概算表》1943年11月26日，云南省档案馆藏，1106-004-01195-030。 [69]《云南省政府关于云南省财政厅拟具云南省三十二年度岁出概算分配办法已核示给行政院的呈》1942年11月26日，云南省档案馆藏，1106-004-01196-002。 [70]《云南省财政厅关于呈核全省各市县民国三十三年岁入岁出总预算表一案给云南省政府的呈》1944年12月20日，云南省档案馆藏，1059-005-00007-002。 [71]《云南省财政厅关于追加代征牲屠税预算表的指令》1945年7月13日，云南省档案馆藏，1057-008-02982-0041。 [72]《云南省财政厅关于发还更正民国三十七年度牲屠税公开投标情况中标数额及预算表的指令》1948年3月25日，云南省档案馆藏，1057-008-02955-0035。 [73]《云南省财政厅第二科关于民国三十五年度云南省各属牲屠税最低预算表的函》1946年2月12日，云南省档案馆藏，卷宗号：1057-008-03089-0001。 [74]《云南省财政厅关于应按照核定预算提解半数省级牲屠税款的指令》1947年10月X日，云南省档案馆藏，1057-008-03008-0008。 [75]《云南省财政厅关于发还更正民国三十七年度牲屠税公开投标情况中标数额及预算表的指令》1948年3月25日，云南省档案馆藏，1057-008-02955-0035。 [76]《云南省财政厅关于不同意办理民国三十七年度第一期牲屠税增加预算数表的指令》1948年4月19日，云南省档案馆藏，1057-008-02955-0041。 [77]《云南省财政厅关于核备民国三十七年度第一期牲屠税调整预算数表的指令》1948年5月13日，云南省档案馆藏，1057-008-02955-0056。 [78]《云南省财政厅关于希勉力征解营业税完成预算的指令》1949年5月19日，云南省档案馆藏，1057-008-03242-0005。 [79]《云南省财政厅关于核定民国三十五年下半年度营业税预算的训令》1946年12月5日，云南省档案馆藏，1057-008-03178-0033。 [80]林南园：《民国初期至抗战前后的云南财政》，云南省政协文史委员会：《云南文史集粹（六）》，昆明：云南人民出版社，2004年，第19页。 [81]云南省经济研究所云南省档案馆合编：《云南兴文银行始末》，《云南近代经济档案史料汇编》专题之十，昆明：昆明市富春印刷总厂，1980年，第117-118页。 [82]《云南省人民企业股份有限公司三十六年八月至十二月营业报告书》，云南省档案馆编：《云南档案史料》第3期，第38-43页。 [83]《云南省志·政府志》编纂委员会编：《云南省志·政府志》，昆明：云南人民出版社，2001年，第647页。 [84]《云南省人民企业股份有限公司三十六年八月至十二月营业报告书》，第48页。 [85]云南省档案馆云南省经济研究所合编：《云南近代金融档案史料选编（1908-1949）》（第一辑），第554-555页。 [86]《云南省志·财政志》编纂委员会编：《云南省志·财政志》，第180页。 [87]严仁赓：《云南之财政》，第1页。 [88]《云南省政府主席龙云关于省属各机关收入切实负催解督导之责任一案给云南省财政厅的训令》1942年10月22日，云南省档案馆藏，1106-004-00049-015。 [89]《财政部对兴文银行公股过户问题的批示及兴文银行的呈复》，云南省档案馆编：《云南档案史料》第2期，第46页。 [90]陈人龙：《云南财政厅实习调查日记》，台北：成文出版社有限公司（美国）中文资料中心，1977年，第91468页。 [91]林南园：《民国初期至抗战前后的云南财政》，第19页。 [92]《财政（陆厅长在本会之报告）》，第92页。 [93]《云南省政府主席龙云关于本省民国三十一年度公有事业财产其他收入切实报部一案给云南省财政厅的令》1942年6月21日，云南省档案馆藏，1106-004-00045-020。 [94]《云南省政府关于核示云南省财政厅拟具民国三十二年度省府机关岁出概算分配补助原则》1943年1月30日，云南省档案馆藏，1106-004-01196-035。 [95]喻宗泽编纂：《云南行政纪实》（财政一·提要），第1页。  作者简介： 董世林，男，中央财经大学中国财政发展协同创新中心博士后在站人员，保山学院讲师，主要从事中国近代财税史研究。 刘鸿燕，女，云南省社会科学院历史、文献研究所副研究员，主要从事中国近现代经济史研究。 |
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