地方常有这样的咨询，开发商取得一宗住宅用地，出让合同的土地用途是住宅，期限为70年，建设工程规划许可证载明的房屋规划用途包括商业和住宅。规划验收合格后，开发商申请办理房屋所有权首次登记，如何登记商业设施用地的期限。此类情形十分常见，城市里多见底层是商业用房、顶上是住宅的房屋。在不动产统一登记前，土地和房屋登记部门各自登记土地和房屋用途，倒也相安无事。不动产统一登记后，特别是城乡规划管理职能并入自然资源部后（住建部依然有疑义，参见链接：《住建部主管行政许可事项实施规范》明确乡村建设和建设工程规划许可都归住建部？），土地和房屋用途冲突的矛盾就凸显出来，登记人员面对住宅用地上的店面等营业性用房，往往不知所措，不知如何登记用途。
本号认为，虽然原因来自两个行政管理部门职能整合合并后没有就相关业务进行深度融合，但回归到物权法的原理和不动产登记的初心来探究两者用途不一致的情形，有些可能是登记人员多想了。下面具文分析。
一、土地用途应当以土地管理部门在出让合同的约定为准
作为土地管理的行政主管部门，自然资源主管部门在尚未合并城乡规划职能前叫做国土资源部门，有自己的土地利用总体规划体系，依据《土地管理法》确定的土地分区管制等要求管理土地的合理利用，通过出让、划拨等方式发挥土地的使用价值。
第四条 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第十九条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
第二十五条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
《中华人民共和国城市房地产管理法》明确，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
为贯彻落实《中华人民共和国物权法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》，规范国有建设用地使用权出让合同管理，国土资源部、国家工商行政管理总局组织制定了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601），自2008年7月1日起执行。示范文本明确，本合同中的出让人为有权出让国有建设用地使用权的市、县人民政府国土资源行政主管部门。示范文本第五条要求约定合同项下出让宗地的用途。使用说明中明确，宗地用途按《土地利用现状分类》规定的土地二级类填写。原标准为GB/T21010-2007，现在更新为GB/T21010-2017 ，该标准规定了土地利用现状的总则、分类与编码，适用于土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理等国土资源工作的各个领域。
对应不同的土地用途，国务院规定了不同的土地使用权出让最高年限。虽然允许乃至鼓励弹性出让，不一定都按照最高年限出让土地，降低用地成本。但很多地方还是都按照最高年限出让。
参考链接：原创！弹性年期出让能否降低工业用地成本，怎么降低用地成本
第十二条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
(一)居住用地七十年；
(二)工业用地五十年；
(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；
(四)商业、旅游、娱乐用地四十年；
(五)综合或者其他用地五十年。
由于标准的更新，实际上无论是《土地利用现状分类》还是最新的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》都无法做到与《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定出让最高年限的土地用途一一对应。
《土地利用现状分类》的工业用地属于工矿仓储用地类，与采矿用地、盐田、仓储用地并列，没有居住用地这一类别，只有住宅用地，包含城镇住宅用地和农村宅基地。没有商业用地，只有商服用地，包括零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、商务金融用地、娱乐用地和其他商服用地。
相对而言，《城市用地分类与规划建设用地标准》的用地标准更有弹性和包容性，更加灵活。在居住用地类别下细分了一类至三类居住用地，包括住宅用地和
服务设施用地。服务设施用地包括了居住小区及小区级以下的幼托、文化、体育、商业、卫生服务、养老助残设施等用地。也有独立的工业用地类别，但同样没有独立的商业用地类别，有商业服务业设施用地类，下有商业设施用地和商务设施用地。
而作为在整合原《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《海域使用分类》等分类基础上，建立的全国统一的国土空间用地用海分类，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》明确了国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类应遵循的总体原则与基本要求，提出了国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类的总体框架及各类用途的名称、代码与含义。但其土地分类也与《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定出让最高年限的土地用途无法一一对应。
《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》二级分类中的居住用地，包括了城镇住宅用地、城镇社区服务设施用地、农村宅基地、农村社区服务设施用地，吸收了《城市用地分类与规划建设用地标准》的弹性，更为合理和包容。
商业用地作为商业服务业用地的下级类，包括零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、公用设施营业网点用地，与商务金融用地、娱乐康体用地并列，而娱乐用地与康体用地同为娱乐康体用地类中的子类。
工业用地则是工矿用地类下的子类，包括一类工业用地、二类工业用地、三类工业用地，与采矿用地、盐田并列。
《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》虽然是试行，但目的是要履行自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复、统一调查和确权登记、建立国土空间规划体系并监督实施等职责，作为国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应依据有关法律法规，将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据。因此可以作为土地出让合同确定的土地用途的依据。
二、不按照批准的用途使用国有土地是指土地利用总体规划确定的用途
很多地方咨询，这里所指的批准用途是土地利用总体规划还是城乡规划确定用途，是大用途还是小用途。由于很多地方存在将出让工业用地后建成厂房，将出让商业用地建成soho，土地受让人按照住宅分割销售或者租赁给个人使用的情形，很多自然资源局就担心如果建筑物发生安全事故，调查组追查起来会不会追究责任。在追责泛化的时期有此担心是可以理解的，但还是要依法依规从现有的法律法规中明确依据《土地管理法》进行土地管理的职责。
《土地管理法》要求，对于不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。
第八十一条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。
自然资源部《主要土地违法行为、法律依据与法律责任》将不按照批准的用途使用国有土地作为其他类违法行为，认为是违反了应当按照有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地的规定，没有按照规定程序报批改变土地的用途。
《中华人民共和国土地管理法》
第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
由上可知，出让合同约定的土地用途是土地管理部门根据土地利用总体规划确定的，《土地管理法》专设一条违法批地的条款，将不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的作为违法批地的情形之一，并在收回集体土地使用权的情形中也列明此种类型，可见土地使用权划拨批准文件规定的土地用途也是根据土地利用总体规划确定的。如果出让土地用途是规划部门根据城市规划制定的，《土地管理法》也不会在制定改变土地用途的程序中只要求在城市规划区内的应当先经规划部门同意。
特别是这里提到的是改变的是土地建设用途，本号认为只要出让土地已经按照用途进行建设即可，如果违反《建设工程规划许可证》的要求，可以由规划部门按照《城乡规划法》的规定进行处罚，与《土地管理法》的条文无涉。
第六十六条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
第七十九条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
1990年国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，首次从国家层面提出要在国有土地出让中制定相应的规划条件。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》明确规定，将确定规划条件作为实施城乡规划和管控开发建设活动的主要内容和程序，进一步明晰了用地规划条件在城乡规划建设活动中的地位和作用。
规划条件是指城乡规划主管部门对建设项目提出规划建设要求，是修建性详细规划编制和审批的重要依据。强制性条件包含地块位置、用地性质、开发强度、主要交通出入口方位、停车场泊位及其他需要配置的基础设施和公共设施控制指标等，规划设计和建设单位必须遵守。指导性条件包含人口容量、建筑形式与风格、历史文化保护和环境保护要求等，建设单位根据建设项目的具体情况尽可能遵守。
《城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”
《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》
第五条 出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。
出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。
第六条 规划设计条件应当包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。
附图应当包括：地块区位和现状，地块座标、标高，道路红线座标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。
第七条 城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。
规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更。在出让、转让过程中确需变更的，必须经城市规划行政主管部门批准。
而《国有建设用地使用权出让合同》也明确了出让宗地规划条件的内容不包括土地用途。
第十三条 受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：
主体建筑物性质 ；附属建筑物性质 ；
建筑总面积 平方米；建筑容积率不高于 不低于 ；
建筑限高 ；建筑密度不高于 不低于 ；
绿地率不高于 不低于 ；其他土地利用要求 。
三、土地和房屋的用途可以不相同
由上可知，虽然《土地利用现状分类》对土地的分类比较刚性，但《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》已经明确，居住用地既包括了城镇住宅用地，又包括城镇社区服务设施用地。
2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确要健全公共服务设施，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。同时配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场，以及社区养老、医疗卫生、文化服务等设施，大力推进无障碍设施建设，打造方便快捷生活圈。
2021年自然资源部批准公布《社区生活圈规划技术指南》。2018年住建部发布《城市居住区规划设计标准》，将居住区根据居民步行时间确定的半径范围分为居住街坊，5分钟，10分钟，15分钟生活圈居住区，以此来确定相应等级的住宅数量和公共配套设施。比如5分钟生活圈居住区的步行距离为300米，居住人口为5000-12000人，住宅套数为1500-4000套。配套设施要包括社区服务站（含居委会、治安联防站、残疾人康复室）、社区食堂、文化活动站（含青少年活动站、老年活动站）、小型多功能运动（球类）场地、室外综合健身场地(合考年户外活动场地）、幼儿园、托儿所、老年人日间照料中心（托老所）、社区卫生服务站、社区商业网点（超市、药店，洗衣店、美发店等）、再生资源回收点、生活垃圾收集站、公共厕所、公交车站、非机动车和机动车停车场（库)等，10分钟和15分钟生活圈则还要有餐饮设施、商场、电信、银行营业网点等。最小的居住街坊级别居住区居住人口规模为1000-3000人，住宅套数为300-1000套，不需要5分钟生活圈居住区那么多的配套设施，但也有必建的配套设施，包括物业管理与服务、儿童、老年人活动场地、便民服务设施、室外健身器械、便利店（菜店、日杂等）、邮件和快递送达设施、生活垃圾收集点、居民非机动车和机动车停车场（库）。
这些配套设施可以让居民在合理的步行范围内满足基本的生活需求，并提供便利的生活环境，统筹兼顾，节约用地。建筑物的性质不是住宅，而是为居住区配套的商业等服务设施，土地与房屋的用途不一致是可以的。
我国一直以来都是将土地和建筑物视为不同的物，并长期以来由不同的行业主管部门分别管理——土地管理部门和房屋管理部门，甚至实行了很长时期的分别登记制度，分别由房屋登记部门和土地登记部门根据不同的登记规则进行分别登记——《土地登记办法》和《房屋登记办法》。2015年统一登记后，将土地和房屋等附着物作为一个不动产单元进行登记，但本质上还是两个不同的物，房屋所有权和土地使用权在权利类型、期限、内容等方面有极大的不同，不必强求一致。《不动产登记簿使用和填写说明》明确，按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）的二级类填写土地的用途。规划用途填写建设工程规划许可文件及其所附图件上确定的房屋用途。原《住建部房屋登记簿管理试行办法》也是要求规划用途记载建设工程规划许可及其所附图件上记载确定的房屋用途。【房屋性质】分别记载经济适用住房、廉租住房、集资合作建房等由政府提供相关政策支持建设，对购买、租赁对象以及转让有限制的房屋；其他类型房屋不填此项。
因此只要土地上的房屋是按照建设工程规划许可证进行建设的，即可认为没有改变土地用途，已经按照土地用途利用，按照建设工程规划许可证和规划总平面图等图件记载的房屋用途登记。至于土地的用途与房屋的用途是否一致，登记的最高年限是多少，根据出让合同约定的土地用途登记即可。在居住用地建设配套商业与建设写字楼的性质是不一样的，只要按照建设工程规划许可证，登记人员照此登记即可，无需纠结。
