新政浅议：温州工业用地高质量利用全周期管理

编者按

这个新政，指的是2020年7月下旬发布的《温州市人民政府办公室关于进一步加强工业用地高质量利用全周期管理的若干意见》（温政办〔2020〕53号，简称53号文件，见本文附件）。后疫情时代，内循环、双循环导向确立，53号文件施行，正当时并具有显著的创新、示范效应！除出台政策本身的意义之外，通过53号文件，通过温州这个已开启高质量发展征程的前沿都市，同时也给我们推开了很多深入观察、分析经济运行、自然资源管理深层次问题的窗口，值得持续予以关注。

“总量只增不减、存量有效盘活、质量逐步提升”，是温州创建新时代“两个健康”先行区对工业用地（含用海、创新型产业用地M0）重要支撑要素实施保障的整体要求。为落实该要求而制定的“总量锁定”、“激活存量”、“增量保障”与“质量提升”四项目标中，定量化的发展指标包括：

● 匹配工业经济高质量发展，保持10年内用地总量只增不减；

● 实施工业用地综合整治，3年内盘活3万亩存量工业用地；

● 新增建设用地优先保障省级重大制造业，3年内新增产业用地（用海）1万亩以上；

● 5年内每年净增“小升规”企业500家以上并“规上”工业企业增加值与亩均税收年均提升7%。

社会发展对于资源占有、利用的增量追求总是无止境的，但是，有限的国土空间阈值，使“减量”（对新增量而言的逐步递减趋势）成为必然，能够在当前形势下提出工业产业用地“只增不减”，既要立足于对可开发利用资源本底的判断，也更需要非常的眼光与魄力！

根据温州市土地利用总体规划（2006-2020年），2010年至2020年，全市建设用地总规模规划年均增量4.2718万亩，对应的规划城镇工矿用地规模年均增量1.9050万亩，年均新增建设用地规模1.8846万亩。另据官方数据，至2020年，温州亩均税收1万元以下的低效企业将全部出清，优质小微企业全部入园，“规上”工业企业增加值和亩均税收分别达32万元/亩、170万元/亩。结合53号文件，可形成以下框架认知：

10年内用地总量只增不减，城镇工矿用地总盘子应不少于78.0225万亩；3年内盘活3万亩存量工业用地，盘活规模占城镇工矿用地总盘子比例应不低于3.84%，3年内每使用1单位新增建设用地，需盘活0.53个单位存量工业用地；3年内新增产业用地（用海）不低于1万亩，相当于对应的新增建设用地用于工业产业的规模占比要达到每年17.68%以上，仅接近两成，且主要将用于满足省级重大制造业项目的用地需求；未来5年内，“规上”企业增加值与亩均税收年均提升幅度分别要达到2.24万元/亩、11.9万元/亩，至2025年，温州全市“规上”工业企业增加值与亩均税收将要分别达到44.88万元/亩、238.43万元/亩的水平。

就建设用地供应的整体格局，温州已进入“存量”时代！除用海之外，可用于城镇建设的土地后备资源潜力挖掘空间已越来越小；新增建设用地指标量少惜用，指标配额与使用将优先保障省级重大制造业项目落地，门槛显著提高。就工业产业发展，温州给自己设置了更高的“质量承载值”，除“小升规”企业数量，企业增加值、亩均税收两项关键指标的预期设置，均要求站在全省平均水平之上“起跑”，尤其是亩均税收（2019年，浙江全省“规上”工业企业增加值和亩均税收分别为30.3万元/亩、122万元/亩）。

在有限的空间内，意图通过持续调整资源配置创造尽可能多的社会财富，是高质量发展的基本逻辑。客观讲，政策制定时把握这个逻辑不难，难就难在针对关键性问题的认识和准备！比如，如何定义什么才是符合温州实际情况的高质量发展概念？资源本底条件是否能够支撑高质量发展诉求？与高质量发展相匹配的产业发展目标依据什么确定？……由于产业发展、市场运行的轨迹并不是线性、静态和机械因果的，即使对形势的把脉精准，要想取得预期效果，挑战仍然不小！

再看看53号文确定的具体工作任务。

在经济发达地区编制国土空间规划是件很苦的差事，更重要的能力是需要懂经济，知道如何将高质量发展目标，解析、转化、折算为相匹配的工业用地规模等规划指标，测算、分析好小至企业、大至政府的经济账，完成布局优劣论证比选；第二，土地后备资源匮乏，产业项目要新增建设用地，不仅要争取纳入可取得省级新增建设用地指标支持的重大制造业项目范畴，更要“自力更生”，通过围填海造地获取新增后备资源；第三，对新增用地后备资源的开发利用，需紧密结合规划实施要求有序安排（一哄而上全面开花、用多开少等思维和方式，都不可取），同时看菜吃饭，把握节奏，控制好每个年度的资源开发、供应数量。

工业用地区块线，是53号文件政策设计的创举，可以与生态保护红线、永久基本农田保护红线相提并论，国土空间规划对边界的管控规则，应当也可以相应扩展为“四区四线”。再一个创设，就是从耕地保护制度延伸出的工业区块用地的“占补平衡”与“跨区域转移”机制设计。与耕地有所不同的是，建设用地的产出价值除在更大程度上取决于区位之外，要达到高质量发展目标，营商环境等软条件的作用，将考验政府服务企业生产经营的能力。可以预见，首创工业用地“占补平衡”与指标跨区域交易（置换），将会相应催生出更多可期待的新尝试、新做法，锚定一个目标就是：减少甚至杜绝资源空耗，确保持续规模产出。

工业用地弹性年期出让，不是新鲜事。新鲜的，是由温州官方正式提出、将亩均税收纳入竞价机制的做法，编者认为这是一个值得观测研讨的制度创设。经济发达地区，产业基础好，素质高，行业竞争激烈，为优化资源配置，土地供应时将主要由市场、企业经营管理能力决定的纳税能力作为前置条件，在地租、地价收取之外匹配财务干预，应该说存在一定风险。实际上，“亩均税收承诺期”的设置，在一定程度上会间接加重企业经营负担，其意图，就是要形成“倒逼”效果，告诉企业要好好干，土地资源配置也强调“能者上庸者下”，给更能够适应激烈市场竞争环境、产出价值更好的企业更多的支撑空间。这种倒逼，对政府治理而言，压力同样也非常大，为实现经济可持续、高质量增长，对资源产出效益的诉求，已经到了“目标倒逼过程”的地步。

全生命周期管理，主题在管理。土地政府管，事情企业干，产业经营是否能够按照预期形成对大家都有利的局面，不是单一市场、行政力量所能够做到的。因此，以协同为主调的“过堂会”、“强化政策刚性兑现”以及合同多方监管等措施，都是理所当然要做的事。而对于政策实施过程分阶段开展的土地利用绩效评估，是在“亩均论英雄”基础上，升级为常态化的一项新举措，但更侧重发现问题并敦促采取措施，而不是走形式扣帽子完事，这点上，第三方机构专业意见的影响很大，当然也更需要尽职履责的能力。

通过引入市场资本盘活低效，不仅要具备一定面积规模，后续利用也必须强调投资强度、产业导向、亩均税收的要求。在商品房市场红火走过的20多年，产业导向，其实是一级市场土地供应最重要但又恰恰是最被无视的一环。产业结构调整是一个永久性的课题，对于实体特别是工业企业，不按市场规律顺势求变，生存都很难保障，更不用说提质增效！即使当前似乎仍然还是闭着眼睛就能数钱的房地产业，“调整”也早已成为常态，碧桂园种菜，万科养猪，恒大造车，都是例子，也都是警示。

实施工业用地综合整治的手段，“分割转让”、“税务辅导”两项给人的想象空间较大。从资源配置的效果看，相对于规模、集聚，打散、拆分起到的是反向的作用。因此，为盘活资产而允许分割转让，虽然初衷是合理、高效地分配资源，避免出现持续低效率、低质量利用的状态，但是如果制度设计不当，预期倒反会导致低效加速而得不偿失。从这点上看，针对低效用地企业股权、经营权等非不动产物权的分割流转应更为有利，但需要有成熟的产权交易市场基础。对于税务辅导，如果只是解决财务会计操作的规范性问题则意义不大。与企业生存、发展相关联的税务管理主要任务是开源节流，税务辅导要做的，应该是通过税务筹划等手段，帮助企业特别是出口外向型企业，在原材料采购、产品销售等环节，有效应对并降低风险，优化资金利用效率。

二级市场管理，制定工业用地（厂房）承租人企业产业导向和产出效益指导意见的出发点，是约束“二房东”、“三房东”等次级使用者，再考虑允许分割转让的选项，如果没有恰当的干预机制（意味着是否要安排出必要的行政资源实施监管，如果是，政府要做的事情，会越干越多），预期效果很难判断。工业用地去杠杆，政策制定者很有心思，给抵押价格加了个“紧箍咒”，事关在抵押价值基础上约束金融机构的自主定价；同时，又把抵押价值定位的参照，交给了“标定地价”。标定地价这两年广受关注，很多人士都在问有什么用、怎么用，通过53号文件，答案应该是有些眉目了的，只不过估价业界必须努力动脑筋干活了，企业经营、不动产利用状态千差万别，标定地价体系要真正建设成熟，路途依旧多艰。