 晓智导读  加快推进平台公司投融资机制转型，锻造投融“内功”，提升平台公司的投资能力及自我造血能力，防范化解财务风险，势在必行。  内容来源 | 《上海国资》杂志 作者 | 金琳 近日召开的中央金融工作会议明确要求，“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。平台公司转型发展再度引发各方关注。 近年来，平台公司债务规模呈现出快速扩张的势头，偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出。同时，平台公司转型缓慢，发展定位不清晰，主营业务尚未形成，长期盈利和短期偿债能力均不足，潜在风险不容小视。因此，加快推进平台公司投融资机制转型，锻造投融“内功”，提升平台公司的投资能力及自我造血能力，防范化解财务风险，势在必行。 上海国有资本运营研究院投融资研究中心专家罗桂连表示，政府部门应该鼓励和支持地方国企转型发展成为国有资本投资运营公司和城乡综合投资运营服务商，依托公共资源利用市场化机制，提升城市建设和产业发展能级。“融资平台整合转型是一把手工程，需要党政主要领导牵头、协调和推动，通过合并整合现有国资国企、公共资源和人力资源，聚焦培育1—2家综合能力强的政府投资公司。经营性现金流培育是转型发展的起点，核心资产培育积累和战略性新兴产业投资是长期可持续发展的根本。按政府投资公司的核心能力要求配强管理团队，构建基于能力素质和经营绩效的有市场竞争力的薪酬激励机制，使其成为人才高地和干部培养基地。”  向投资转型 明源不动产研究院副院长唐亮介绍，融资平台公司自诞生以来，就承担着地方政府为城市发展融资的使命，基本是围绕“融资”来开展工作的，从资产的获得、整合、经营，到财务报表的表现、组织架构的设计等，均为融资服务，其他的延伸业务，也只是融资服务的附属。这一现象有其历史客观原因，作为地方政府“城市融资建设主体”，平台公司在城市基础设施建设、公用事业发展等方面发挥了重要作用。过去十几年，平台公司的普遍发展模式为“整合资源—融资—投资建设—资产运营”，收益大多来自政府的资源注入、财政返还等,除去少数市场化程度较高的平台公司，大部分平台公司的项目来源为当地政府，项目开发面临的第一道困境就是融资。因而平台公司对开发项目的整体管控，也主要聚焦在融资上，更多地考虑如何扩大发债规模、引入社会资本，并积极研究各种创新型融资模式。 随着一系列政策的出台，国家对地方政府举债融资监管越来越严，意味着平台公司基本无法再通过传统的方式承担政府项目的融资与投资建设职能。过去这种“重融资、轻投资”的发展模式导致平台公司经营性项目投资积累有限，一些地方的平台公司还为此背上了沉重的债务包袱。因此，要想保持平稳健康发展，防范系统性债务风险，平台公司需逐渐从“重融资”向“重投资”转型。以“国企改革、新型城镇化、投融资体制改革”三大转型机遇，及“平台公司自身禀赋、资本内在诉求、区域经济良性发展”三大有利基础为核心的转型动因，恰好为平台公司转向“重投资模式”提供了有力支撑。 罗桂连认为，融资平台的转型发展，应当遵循国家和地方有关法规政策和改革部署，在党委和政府的统筹、协调和支持下，广泛借鉴国内各兄弟城市的成熟经验，立足本地实际情况，形成改革共识，进行集成创新和机制设计。“改革永远进行时，转型发展只有起点没有终点，只有更好没有最好。”从政府的“融资SPV”转型发展为“政府投资公司”，从只管“找钱还钱”转型为“公共资源利用主体、公共项目实施主体和公共利益实现主体”。通过资源、业务、机构和人才的实质性整合，转型发展成为“利用市场化机制推进城市高质量发展、构建商业模式实现机构可持续发展、积聚核心资产享受城市发展红利”的国有资本投资运营公司和城市综合运营服务商。 对此，毕马威分析认为，地方城投平台是中国地方国企中规模最大的一种类型，作为地方经济中促进城市建设、完善民生保障的核心国企平台，地方城投平台转型已经刻不容缓。“未来，传统地方城投平台1.0版本将逐步退出历史舞台或被平台公司整合，能够抓住机遇、成功实施转型的地方城投平台2.0版本将有望成为地方国企的引领者、资源的汇聚者和地方财政的贡献者。”从定位看，传统地方城投公司是政府的地区融资平台，主要业务包括投资和建设。而面对经济发展的需求变化，地方城投平台需要从运营要效益，充分发挥资产优势，通过运营激发更多资产价值，成为地方城投平台未来发展方向的共识。地方城投平台可以凭借定位优势，参与更多城市更新、乡村振兴、县城城镇化、“两新一重”(新型基础设施、新型城镇化以及交通、水利等重大工程)等重点项目。地方城投平台可以借助转型升级的机遇，实现从单一的投资建设向“投资—建设—运营—产业—资本”的一体化综合地方国有资本投资公司转型。通过招商引资，地方城投平台能够引入大型企业和科创企业入园落户，在实现新产业导入的同时，也促进了优势产业图谱的完善和强化，是地方版“国有资本投资公司”的尝试和创新，有助区域经济发展。  市场化投资 唐亮指出，大部分平台公司的历史定位决定了其“缺失业务”的现状，即投资方面多为依靠政府的行政指令投资，少有自主性投资，缺少市场化经营业务。这种投资模式存在明显的弊病：一是投资不自主，不计效益。投什么、投多少基本由政府决定，政府投资与企业投资边界模糊，对投资算“政治账”多于“经济账”；二是地方债务、企业债务压力增加。因为投资总是倾向地方基础建设项目，大多具有投资大、回报低、周期长的特征，导致平台公司无法获得经营性收益。为维持稳健的现金流，平台公司收入高度依赖于政府财政，账面上看是平台公司偿债压力增加，实际是政府债务压力攀升；三是平台公司经营受抑，难出效益。在投资听政府的模式下，平台公司经营的自主性与积极性必然受到抑制，加剧平台公司对政府财政的依赖，反过来又进一步促成了政府对平台公司管控的深化，陷入恶性循环。 “平台公司投融资模式转型，首先是投资项目的市场化，构建公益性项目与经营性项目相结合的良性投资项目结构，从而增加平台公司的资产规模、现金流，增强平台公司的经营质量。当然，投资模式的转变并不意味着平台公司要抛弃政府自行投资，而是仍然服务于政府治理。只是将平台公司投资建立在政府投资与企业投资边界清晰的基础上，该政府投资的责任回归政府，平台公司在理解服务政府治理与服从政府指令之间差别的前提下，有所投，有所不投。通过一定的自主性投资，虽然不直接服务于政府治理，但以投资创造效益，壮大自身力量，成为更高效的政府经济治理工具。同时，以自主投资的市场化项目收益，反哺地方政府所期望的公用事业、城市建设等所需资金，形成双赢局面。”唐亮说。 罗桂连也指出，平台公司应该注重投融资核心能力建设。具体包括八个方面，一是协调整合公共资源能力，取得政府支持，通过直接授予、招拍挂等方式，整合土地、政策、规划、存量资产、特许经营权等核心资源，实现区域内公共资源的全面整合高效运作。二是投融资模式创新能力，高效实现轨道交通、学校、医院、体育中心、行政中心等重大项目外部性的内部化，推动城市新片区和新组团的高水平开发，通过有效投资形成核心资产，享受城市发展的红利。三是重大项目储备策划能力：根据城市规划和公司战略，全面策划需要实施的重大工程和项目，高质量推进项目前期工作及相关评审与报批，为区域可持续和高质量发展储备重大优质项目。四是项目全生命周期管理能力，将长期割裂的决策阶段的项目开发与设计、实施阶段的项目投资与建设、运营阶段的运营维护及资产管理进行集成管理和运作，实现项目全生命周期优化管理的目标。五是较低综合成本融资能力，熟悉投融资、财政和金融政策，把握主流金融机构的融资条件和合规风控要求，熟悉主要金融产品，密切跟踪金融市场的动态变化，组合运用多元化的低成本融资渠道和融资工具。六是高效主动管理资金能力，建立资金集中管理制度，建立完善的资金调度机制，实现庞大体系内部的资金高效管理，显著降低公司的资金成本。七是资产管理与资本运作能力：对资产进行归类培育和价值提升，灵活运用混改、股权转让、资产转让、IPO、ABS、类REITs、REITs等方式盘活存量资产。八是招商引资与外部合作能力，即有所为有所不为，通过主动招商引资，广泛联合国内外一流机构，高水平实施具体市场化项目，构建参与区域经济社会发展的共同体和生态圈。 |
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