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推进政府购买服务改革是全面深化改革的一项重要任务。随着公共服务需求层次的提高，政府购买服务领域规模不断扩大。据统计，2021年、2022年全国政府购买服务支出规模均在5000亿元左右，已成为政府财政支出的主要方向之一。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，近年在预算执行审计项目中重点关注政府购买服务事项，围绕政府购买服务的边界、程序、绩效和信息公开等，开展全流程、全方位、全过程审计监督。本文基于审计发现政府购买服务过程中存在的问题，多角度、多方位提出规范政府购买服务行为、提高财政支出绩效的举措，以期为创新公共服务方式、转变政府职能提供参考。 一、政府购买服务改革有序深入推进 近年来，全国各地持续深化推进“放管服”改革，多措并举、探索创新政府购买服务模式，取得了显著成效，大大推动了国家治理和公共服务创新，更好满足了人民日益增长的多元需求，有效助推了政府职能转变，提高了公共资源配置效率和财政资金使用绩效。 一是建立健全制度体系，确保有法可依。自2020年颁布《政府购买服务管理办法》（以下简称《管理办法》）以来，全国各地结合实际陆续出台了政府购买服务相关的规范性文件，对购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、合同及履行、监督管理和法律责任等事项予以明确，为全面加强和规范政府购买服务行为提供操作指南。 二是逐级编制指导目录，实现有章可循。2020年，财政部印发了中央本级政府购买服务指导性目录，从公共服务和政府履职辅助性服务两大类框定了政府购买服务的范围。随后，各省结合实际印发了省级指导性目录，省直相关部门在省级指导性目录的基础上，结合部门行业特点组织制定部门指导性目录，进一步明确和细化了政府购买服务的内容和范围。 三是纳入财政预算管理，强化预算执行管理。在预算管理一体化背景下，财政部门在预算管理系统中嵌入政府购买服务预算模块，要求预算单位按照“先编制预算，后购买服务”的原则，在编制部门预算时同步编制政府购买服务预算，并将政府购买服务预算从政府采购预算中独立出来，做到政府购买服务预算与部门预算、政府采购预算无缝对接，充分发挥预算对政府购买服务的约束作用。 四是全面开展绩效评价，注重结果导向。为落实国务院和财政部关于加强政府购买服务绩效管理的要求，各地陆续建立了“以结果为导向、以绩效评价为核心”的管理机制，要求在开展项目支出绩效评价时同步开展政府购买服务绩效评价，对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价，从体制机制上要求将绩效评价结果应用于项目验收和资金支付环节，并作为承接主体确定、预算安排和政策调整的重要依据，倒逼预算单位规范实施购买服务采购行为，创新公共服务提供方式，节约财政支出成本。 二、审计视角下政府购买服务存在的问题 审计是党和国家监督体系的重要组成部分，近年在预算执行审计等项目中，重点关注政府购买服务的购买主体、范围、程序、绩效评价以及应用等，发现一些亟待解决的问题。 （一）政府购买服务边界不准 根据《管理办法》，政府购买服务的购买主体为各级国家机关，购买内容为自身职责范围内且适合市场化方式提供的一部分公共服务以及履职所需的辅助服务事项，应突出“公益性”“经济性”。但在审计中发现仍然存在一些问题。 一是混淆政府购买服务与政府采购服务。政府购买服务是适应“放管服”改革的要求，初衷是创新公共服务提供方式，提高公共资源配置效率，将适合市场化运作的公共服务交由市场主体提供，侧重于服务采购的内容和范围：即“公益性”服务。政府采购服务包括政府购买公众所需的公共服务和政府自身履职所需的服务，目的是规范采购行为，减少采购廉政风险，侧重于服务采购方式的创新和过程的监管。部分预算单位将两者混淆，一方面影响政府购买服务预算编制的精准性；另一方面未严格区分是否属于公共服务，未严格论证是否适合市场化运作，不仅偏离了政府购买服务改革的目标，也在一定程度上增加了财政的负担。 二是政府购买服务改革未与事业单位改革挂钩。部分预算单位将政府购买服务指导性目录内、适合市场化方式提供的服务事项直接编入下属公益二类事业单位预算，未将财政预算拨款方式变更为政府购买服务形式，不利于激发事业单位参与改革的活力和动力。 三是未充分发挥政府购买服务预算的约束作用。《管理办法》中明确要求完善政府购买服务的预算管理，政府购买服务项目所需资金应当在部门预算中统筹安排，未纳入政府购买服务预算的服务项目不得实施购买。在审计中发现，部分预算单位政府购买服务预算编制不精准，未在部门预算编制时同步编制政府购买服务预算，年中调增的部门预算涉及政府购买服务事项，未同步调增购买服务预算，或是混淆项目支出预算和政府购买服务预算，将所有的项目支出预算全部编入政府购买服务预算。同时，预算单位在政府购买服务预算执行时随意性大，年初编入购买服务预算的项目未实施采购，年初未编入预算的服务事项却进行了购买，未凸显政府购买服务预算的约束功效。 （二）采购人主体责任不明 预算单位作为政府购买服务的采购主体，从需求论证，到采购预算编制、采购文件制作、招标公告发布、评审专家选取、招标评审、中标单位确定、合同签订等各个环节应履行主体责任。目前，为规避采购风险，保证采购程序合规，采购主体过于倚重委托招标代理机构，将应由自身履行的采购职责全权交给代理机构，不仅在一定程度上增加了代理支出成本，还极易导致采购过程过于追求形式合规，而忽略服务提供的质量和财政支出的绩效。 一是未落实采购需求论证。采购人对采购需求管理负有主体责任。在政府购买服务决策阶段，部分预算单位未在由政府直接提供和市场化主体提供两者之间进行成本测算比对，未对采购事项开展可行性论证，采购缺乏科学性和可操作性。 二是未正确选用采购方式。《管理办法》规定政府购买服务要按照政府采购的方式和程序，即纳入集中采购目录且限额标准以上的服务适用相应政府采购方式；集中采购目录以外、限额标准以下的服务属于内控制度的管理范围，由预算单位内控制度规范管理。审计中发现，部分预算单位对采购方式把握不准，没有根据采购目录、限额标准、服务特征等合理选择采购方式，有些将所有服务采购项目全部以公开招标的形式组织实施，影响采购效率，也在一定程度上增加了财政负担；有些将达到公开招投标条件的服务事项主观拆分规避招投标，或采用非公开招标形式采购而未经当地财政部门审批，单一来源采购论证依据不充分，存在寻租的可能，增加廉政风险隐患。 三是未实施有效的绩效评价。《管理办法》规定购买主体定期对所购服务实施情况开展绩效评价。审计中发现，预算单位过度重视采购实施过程，忽略服务合同的履约验收。对承接主体的合同执行过程缺乏监督，未组织人员或第三方机构对承接主体提供的服务进行分期考核，也未对服务效果进行验收，仅以承接主体提交的年度总结报告作为履约验收依据，难以客观反映政府购买服务的整体效果。 （三）政府购买服务底价不清 与政府采购的货物、工程相比，政府购买服务具有难以量化、难以复制等特征，且大部分服务成果没有形成实物形态的载体，在服务结束后难以复刻实际运行过程和成本，服务定价缺乏客观依据，市场上又缺少可供参考的价格标准，导致服务价格出现虚高或过低的情况。审计中发现，部分预算单位确定政府购买服务价格较为随意，未充分考虑影响服务价格的多元因素，未统筹服务的综合成本、提供的难易度以及市场化供给水平，将部分服务价格定在分散采购限额标准以下，以规避公开招投标。诸如，某单位科研课题研究、法律诉讼或招商布展项目等服务采购价格趋同，多起法律诉讼服务标的物价值不一，但政府购买服务采购价格异常相似，有些甚至超过了当地法律诉讼服务最高指导价，明显存在价格虚高的可能，从而导致产生寻租的风险。与此同时，有些服务定价过低，诸如某单位将审计评审服务费定价3万元，明显低于市场社会审计平均价格水平，难以激发市场主体提供服务的动力，进而影响服务提供的质量。 （四）绩效评价结果应用不力 绩效评价结果应用是绩效管理的落脚点，是提高财政资金使用效益、发挥绩效评价功效的内在要求。从目前政府购买服务绩效评价的实际看，绩效评价结果应用还较为薄弱，购买主体及财政部门仅停留在绩效评价实施、绩效评价结果公开、绩效评价机制建设层面，未将绩效评价结果作为承接主体选择、资金支付和政策调整的重要依据，绩效评价结果与预算安排之间的挂钩不够紧密。加之绩效评价结果难以扭转已发生的违规违法采购行为，也无法作为问责采购主体的依据，发挥不了应有的激励和制约作用。 究其原因：一是绩效评价结果缺乏对采购主体和承接主体的激励和约束。绩效评价结果好的采购主体不能因此获得相应的奖励，承接主体参与后期投标的评审、打分环节没有相应的加分激励。与此同时，绩效评价结果欠佳的采购主体和承接主体也不会受到实质性的惩罚和问责。购买主体不会因采购程序不合规、监管不到位等原因对后期的政府购买服务行为有所影响，承接主体仍可正常参与其他单位政府购买服务的投标事宜，导致买卖双方缺乏关注绩效评价结果的动力。二是服务绩效评价结果难以客观反映。从绩效评价的流程看，政府购买服务绩效以事后评价为主，但服务结束后难以实现服务的全过程复刻。同时，社会大众的满意程度作为衡量政府购买服务好坏的主要标准之一，信息获取收集渠道单一、难度大，导致购买服务的质量和效果难以全面真实反映。如果绩效评价结果不客观、不真实，其成果转化就失去了基础，也就无法发挥绩效评价结果对参与购买的多方责任主体应有的监督制约作用。三是政府购买服务违规问题整改难度大。由于购买服务程序的不可逆，购买主体难以整改已完成的服务事项，只能通过出台相关的制度文件，规范今后的政府购买服务行为来完成整改，导致购买主体忽视绩效评价结果的应用。 三、审计视角下规范政府购买服务的对策 （一）采购者层面：加强全过程闭环管理，强化主体责任 采购人是履行政府购买服务采购的责任主体，关系到政府购买服务的质量和效益，为此，强化采购人责任，加强闭环内控管理势在必行。 一是明确界定购买边界。采购人要严格执行中央或省级部门制定的政府购买服务指导性目录，未纳入目录范围的服务一律不得购买。此外，要对政府购买服务进行需求论证和成本测算，从经济性、社会性等多角度，权衡政府购买服务由政府直接提供和市场化主体提供的成本效益差异和社会影响，以保证公共服务资源使用最大化。 二是完善内控管理机制。除政府购买服务指导性目录外，分散采购限额标准以下的服务事项由预算单位自行按照内部管理制度执行，预算单位政府购买服务的自主权不断扩大，因此，制定预算单位政府购买服务内控管理制度势在必行。根据《政府采购法》及实施条例、《管理办法》的要求，结合行业、部门的特点制定与本单位相匹配的政府购买服务内控管理制度，规定政府购买服务买什么、怎样买、如何评等事项，明确采购流程、人员分工及职责权限等，指出政府购买服务的禁止性行为，为政府购买服务的实施提供可操作性规程。 （二）管理者层面：制定需求定价标准，规范购买行为 《政府采购法》规定，财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行监督管理职责，财政部门应从政府购买服务的需求标准、定价依据标准、绩效评价结果应用等多角度、多方面规范政府购买服务。 一是规范政府购买服务需求标准。标准化是规范政府购买服务采购行为、防范采购风险的重要抓手。因同级预算单位采购的政府购买服务在一定程度上具有趋同性，财政部门可针对典型性、代表性的公共安全、行业管理、房地产土地评估、印刷和政府履职所需的法律、课题研究、会计审计、会议等服务的内容、质量标准、价格等因素实现标准化建设，出台标准化操作规程，进一步规范政府购买服务的采购。 二是明确政府购买服务的定价依据和核算方式。按照“放管服”改革的要求，除自然垄断经营的商品、资源稀缺的少数商品等可实行政府定价或指导价外，其他多数的商品和服务不再适用。在此背景下，制定政府购买服务的定价依据和核算方式显得尤为必要。根据商品二重性，广义商品的价格应体现商品的使用价值和价值两方面，因此在测定服务定价时，除反映市场的供求情况外，关键要核算服务的成本范围，包括承接主体的人工成本、房屋和固定资产使用成本以及必要的利润，制定服务定价的依据和定额支出标准，科学合理确定服务价格。 三是构建绩效评价结果应用的动态机制。建立政府购买服务绩效评价结果与预算挂钩的具体操作规程，明确不同类别政府购买服务项目预算核减或调增的幅度和方式。此外，制定出台政府购买服务绩效责任追究管理办法，构建绩效评价结果对参与购买多方责任主体的激励、约束和惩处机制，制定追责制度指引，明确界定追责具体情形及方式，对绩效评价结果不佳的要加大力度，提高绩效问责的针对性和可操作性。 （三）监督者层面：构建高效协同机制，形成监督合力 《管理办法》明确有关部门应当建立健全政府购买服务监督管理机制。购买主体和承接主体应该自觉接受财政监督、审计监督、社会监督以及服务对象的监督。 一是围绕政府购买服务项目执行情况，开展全流程、全方位、全周期审计监督。首先，围绕政府购买服务的边界，重点关注购买主体采购前是否进行经济测算，是否采购了应由自身直接履职的负面清单事项。其次，围绕政府购买服务的程序，查看政府购买服务的采购方式是否符合相关适用条件，有无先提供服务再履行程序的倒置行为，政府购买服务目录内或分散采购限额标准以上的服务是否履行了政府采购的程序，服务完成后是否对项目和资金开展绩效评价等。再次，围绕政府购买服务的信息公开，重点关注政府购买服务指导性目录、采购意向、招标公告、中标结果等信息是否按要求、按时限在规定的渠道公开。此外，还要重点关注政府购买服务预算编制的合理性、科学性和精细度，查看政府购买服务项目是否在批复的预算内执行。 二是创新审计方式，实施财审联动，全面推行政府购买服务预算绩效管理。《关于全面实施预算绩效管理的意见》强调以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力，明确审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督。因此，审计机关要创新政府购买服务预算绩效管理方式，加强与财政协同联动，着力构建双方互通共融的工作机制。一方面，审计部门要对政府购买服务资金使用情况以及财政部门绩效评价进行再监督。另一方面，审计部门要把政府购买服务预算绩效管理作为预算执行审计的重点内容，并将财政部门绩效评价及监督检查存在问题的项目纳入重点审计范围，以审计力量督促实施政府购买服务预算单位全面提升绩效。与此同时，审计部门将发现的政府购买服务突出问题及整改情况反馈财政部门，由财政部门进行跟踪督促检查、深入调研，从预算绩效角度对部门和项目资金进行评价，进而完善政府购买服务相关的政策制度。对政府购买服务审计中发现的问题，财政、审计发挥各自的职能作用和专业优势，共同督促问题整改到位，确保财政资金安全高效。 三是接受社会及服务对象的监督，确保政府购买服务合法、公正、透明。政府购买服务的购买主体和服务对象不一致，导致购买主体和承接主体会出于自身利益考虑，降低服务对象满意度的测评，因此，要鼓励服务对象全程参与购买服务。构建公共服务对象参与政府购买服务事项采购的机制，明确服务对象满意度信息收集的途径和渠道，提高服务对象满意度在购买服务总体测评中的权重，提升绩效评价的科学性，以便更客观准确反映政府购买服务成效，推动政府切实转变职能。同时，拓宽社会监督渠道，公布政府购买服务投诉、举报电话，充分发挥新闻媒体和社会公众的监督作用。（作者：李爱娟 单位：湖南省审计科研所）
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