征拆系列之五：集体土地征地补偿安置决定合法性审查要点

根据《土地管理法实施条例》的规定，征地补偿安置决定是在征地补偿安置协议无法达成时，由县级以上地方人民政府依据征地补偿安置方案，向被征收的农村集体经济组织和农民作出的一种行政行为。本文拟对如何审查征地补偿安置决定的合法性进行探讨。

一、征地补偿安置决定作出主体

《土地管理法实施条例》第31条规定：征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

根据该规定，征地补偿安置决定的作出主体就是市、县人民政府，乡镇人民政府、征地事务机构等均无权作出作出该决定。不过，在实践中，征地事务机构或者土地储备机构在受市、县人民政府委托的情况下，可以以被委托人的身份、以委托机关的名义作出征地补偿安置决定。

需要说明的一点，由于2014年修订的《土地管理法实施条例》规定了土地行政主管部门可以对征地补偿等组织实施，所以网上的一些观点认为自然资源主管部门可以成为征地补偿安置决定的作出主体，或者认为对支付征地安置补偿费用有争议的应当以具体组织实施补偿职责的行政机关为被告。这些观点根据2014年修订的《土地管理法实施条例》是对的，但是根据2021年修订的《土地管理法实施条例》，作出征地补偿安置决定的主体和履行补偿安置职责的主体都只能是县级以上地方政府。如果被征收人提起诉讼要求行政机关履行征地补偿安置职责的，只能以县级以上地方人民政府为被告。

二、征地补偿安置决定的要件

对于征地补偿安置决定的作出时间、内容等相关要件，《土地管理法实施条例》等相关法律规定较分散，且不是非常明确，部分还存在争议，现梳理如下。

（一）作出征地补偿安置决定的时间要求

何时应作出征地补偿安置决定，是在收到征地批准文件之日起15个工作日内？还是在合理时间内做出？对此较有争议，众说不一。

个人认为应在收到批准文件之日起十五个工作日内作出征地补偿安置决定。理由有二。

一是从文义解释看。根据《土地管理法实施条例》第31条的规定，“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内……发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定”。也就是说，该条规定已明确要求县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内做好以下事情：发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，作出征地补偿安置决定。整个条文的表述自“十五个工作日内”之后所要求的发布公告、作出征地补偿安置决定等具体工作之间均为逗号，且根据语句前后词义判断，所有行为均属于一个整体，故“十五个工作日内”也是对“作出征地补偿安置决定”等具体工作的时限要求。

二是从实践中的做法看。有的地区出台的规范性文件要求在收到征地批准文件之日起15个工作日内作出征地补偿安置决定。比如，《安徽省土地征收及补偿安置办法》第23条规定：对个别未签订征地补偿安置协议的，市、县（市、区）人民政府应当根据土地现状调查结果、征地补偿安置方案和补偿登记结果等，自收到征地批准文件之日起15个工作日内作出征地补偿安置决定，并送达土地使用权人。

（二）征地补偿安置决定的前置条件

一是征地申请经批准是前提。《土地管理法实施条例》第31条规定，征收申请经国务院或者省级人民政府批准后市、县人民政府在土地征收公告结束后，就要开始组织实施土地征收。同时，对个别没有签订征地补偿安置协议的，市、县人民政府就要作出征地补偿安置决定。如果征地申请未经批准，行政机关不能作出征地补偿安置决定。

二是征地补偿安置方案和征地补偿安置协议是重要依据。根据集体土地征收的法律规定，要经历征地条件审查、发布土地征收预告和开展风险评估、土地现状调查等系列程序后才拟定征收补偿安置方案并征求意见，经修改确定征地补偿安置方案后，再组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。因此，与多数被征收的农村集体经济组织和农民达成征地补偿安置协议是申请土地征收的前提条件和前置程序，征地得到批准以及市、县人民政府最终实施土地征收后，征地补偿安置协议才能得以执行。因此，征地补偿安置协议也是以征地补偿安置方案作为主要依据的。作为征地补偿安置决定，其核心也是对被征收人进行补偿安置，只是征地补偿协议是被征收人与行政机关自愿签订的协议，而征地补偿安置决定是个别不愿意与行政机关签订协议，行政机关强制作出的一个行政性的决定，二者的主要内容都是关于补偿安置的，故保持好协议补偿与决定补偿之间的平衡。

三是没有达成征地补偿安置协议是条件。征地补偿安置决定是在无法签约的情况下对少数人作出的决定，决定作出要充分保障被征收人的权利。征地补偿安置决定作为行政行为，必须在有效送达给当事人后才能发生法律效力。因此，对于送达的方式必须遵循行政法的相关规定，对于行政法没有明确规定的，应参照民事相关法律规定执行。比如，对于公告送达，除产权人不明确等特殊情形可以采取公告或者公示送达外，其他情形下仍应穷尽一切方式予以送达，否则，补偿安置决定的效力将不能得到认可。

（三）征地补偿安置决定的主要内容

关于该决定的内容，相关法律虽然没有明确规定，但是从落实有关法律规定来看，至少应包括以下内容：征收人、被征收人的基本情况，争议的主要事实和理由，补偿标准、补偿项目等有关补偿费用的情况，安置措施，补偿决定的依据及理由，以及被征收人的权利救济方式和渠道等。总之，应当通过征地补偿安置决定可以明确知道相关各方的基本情况、争议的主要事实理由、补偿费用的项目及金额、安置措施、补偿决定的依据与理由，以及特别告知被征收人不服补偿安置决定申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

《安徽省土地征收及补偿安置办法》第23条规定：征地补偿安置决定应当载明土地征收批准情况、土地使用权人的基本情况、争议的主要事实和理由、作出决定的依据、补偿标准、支付方式、安置措施、腾退土地和房屋及其他地上附着物的期限，以及申请行政复议、提起行政诉讼的渠道和期限等内容。

（四）关于补偿安置的原则、内容、标准等。《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第32条对于征收集体土地的补偿安置原则、补偿内容、补偿标准等进行了详细的规定。

一是补偿安置原则。征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

二是补偿的具体项目。根据规定，集体土地征收的补偿主要包括三个方面，即征收土地应当依法及时足额支付①土地补偿费、安置补助费；②农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用；③安排被征地农民的社会保障费用。不过，直接针对被征收人个人的补偿只涉及到村民住宅、其他地上附着物等的补偿费用，在征地补偿安置决定上也只针对村民住宅、其他地上附着物等的补偿费用作出处理。

三是具体补偿标准。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。同时，根据《土地管理法实施条例》第48条规定，对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

四是关于补偿费用的支付期限。2021年修订之前的《土地管理法实施条例》要求征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，不过修订后取消了该规定。因此，目前相关法律规定对此都没有明确的要求。不过，《土地管理法实施条例》第32条规定：“申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。”同时，根据《土地管理法实施条例》第48条规定，从保障被征收人权利的角度看，对于集体土地征收的补偿应当按照先补偿、后搬迁的原则执行，行政机关应在支付完相关补偿后才能实施搬迁等征地实施行为。

三、有关争议问题探讨

（一）关于房屋状况等摸底调查问题

一是是否保障了异议的权利。对于被征收人房屋状况的摸底调查直接决定了被征收人应得的补偿费用，因此，在实践中关于这方面的争议较多。由于集体土地征收的规定不如国有土地上房屋征收那样详细，导致在实践中不同地区有不同的做法，有的地区由行政机关组织人员进行房屋状况等调查，比如测量房屋面积、评定房屋等级、清点果木数量等。有的地区则参照国有土地上房屋征收的办法，委托专业评估机构进行评估。不过无论采取哪种方式进行调查，都要重点审查是否保障了被征收人提出异议的权利。通常而言，对于被征收土地上房屋的面积和其他附着物状况的调查结果等应经过双方一致确认，如果被征收人不认可，应当允许其提出异议，经过复核等程序对调查结果进行确定。

二是是否固定了相关证据。对于一些不配合调查或者拒绝调查的，有的地区采取公证的方式固定相关证据，并公证调查过程，从而既保障被征收人的权利，也为解决日后的纠纷提供证据支撑。

三是是否公示了调查结果。对于被征收人房屋或其他地上附着物的调查或者评估等结果，依法应当履行告知、公示等程序。

（二）关于被诉行为的选择问题

对于相关行为是否可诉，应根据具体情况具体分析，如果该行政行为赋予、增加、减少、消灭了行政相对人的某些权利和义务，或使行政相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现时，应当赋予行政相对人提起行政诉讼、寻求法律救济的权利。

对于集体土地征收有关被诉行为的选择，可以参照《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（五）对诉讼请求的释明引导与诉讼类型选择进行处理：

结合补偿安置具体情况、补偿安置分歧原因、被征收人实质诉求等情况，引导被征收人正确选择被诉行政行为、适格被告及有利于补偿安置争议实质化解的诉讼请求：

（1）对补偿安置义务主体作出的补偿决定不服，认为补偿决定违法或者遗漏法定补偿安置内容的，引导起诉补偿决定；（2）无补偿安置协议或补偿决定且尚未被强制交出土地的，引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼；（3）无补偿安置协议或补偿决定且已被强制交出土地，被征收人对补偿安置不服，引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼；对强制拆除行为不服的，引导提起确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失诉讼；（4）被征收人对补偿标准、补偿安置方案、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗补偿费计算等有异议的，可以在提起上述相关类型诉讼时一并提出；人民法院应当全面审查上述行为的合法性。

（三）关于安置人口的确定问题

与国有土地上房屋征收侧重于被征收房屋价值的补偿不同，集体土地上房屋征收更加侧重于集体经济组织成员的安置，因此对于安置人口的认定关乎被拆迁农户财产权利的保护。在实践中，对于安置人口的数量认定方面产生的纠纷较多。比如，确定安置人口数量时间节点、外嫁女是否计入安置人口等。

1、关于确定安置人口数量时间节点。一方面，当前没有一个明确、完美的标准。在实践中不同地区有不同的做法，有的以发布征地公告的时间作为确定被安置人口数量的时间节点，有的则以发布补偿安置方案的时间作为时间节点，也有将安置房建成作为时间的，等等。但无论如何确定，总有一部分人认为因此而利益受损，如将征地公告发布之时作为安置对象确定时点，公告发布后至安置房建成分配之前出生的人员就不能获得安置；如将安置房建成分配之时作为安置对象确定时点，则安置房建成分配前去世人员的家属可能会觉得利益受损。所以，只要该时点的确定对全体征迁项目内集体组织成员普遍适用、符合绝大多数成员的利益，就无明显不当，法院通常都会尊重行政机关的处理。最高院（2020）最高法行申82号焦青臣诉河南省郑州市郑东新区管理委员会等案、（2020）最高法行申7772号刘某诉河南省驻马店经济开发区管理委员会等案即持此观点。另一方面，不能简单机械以拆迁户口冻结统计的时间节点确定安置人口数量。最高院发布征收拆迁典型案例之王风俊诉北京市房山区住房和城乡建设委员会拆迁补偿安置行政裁决案认为：依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第八条第一款第三项有关“用地单位取得征地或者占地批准文件后，可以向区、县国土房管局申请在用地范围内暂停办理入户、分户，但因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、经批准由外省市投靠直系亲属、刑满释放和解除劳动教养等原因必须入户、分户的除外”的规定，王风俊儿媳因婚姻原因入户，其孙女因出生原因入户，不属于上述条款中规定的暂停办理入户和分户的范围，不属于因擅自办理入户而在拆迁时不予认定的范围。

因此，不宜简单以拆迁户口冻结统计的时间节点来确定安置人口数量，在实践中要综合考虑因出生、回国、军人退伍转业等原因必须入户、分户的特殊情形，让某些特殊人群尤其是弱势群体的合理需求得到应有尊重、合法权益得到应有保护。对此，不同地区有不同的做法，通常只要符合征地补偿安置方案，且考虑了必须入户、分户的情形，保障了特殊人群的利益，法院都会尊重行政机关的做法。

2、关于外嫁女是否计入安置人员。关于这个问题比较复杂，实践中争议较大。不过，根据最高人民检察院、中华全国妇女联合会于2023年9月联合发布维护农村妇女涉土地合法权益行政检察6件典型案例，以及各地法院裁判的案件来看，大多以这样一个原则进行判断：将外嫁女计入安置的前提是认定其具有集体经济组织成员资格。而对于外嫁女集体经济组织成员资格的认定，主要结合户籍、土地承包经营权、权利义务关系等综合认定。通常而言，外嫁女与他村村民结婚，但户口未迁出，在本村承包土地、履行村民义务，且未在夫家分配过农村承包土地或征地款的，依法具有集体经济组织成员资格，享有相关合法权益。

（四）关于对宅基地上的村民分户安置还是合并安置问题

这里主要指父母子女等同一户人员的户籍在一起，但是分别办理了农村建房的相关权证，此时就出现了户籍与产权不一致的情况，户籍与产权不一致的如何安置？如果按通常奉行的按户籍进行安置的做法，则有违法律规定的“保障被征地农民原有生活水平不降低”的原则。因此，要根据具体情况区分对待，对于实际分户了的户籍与产权不一致的，从保护其居住水平来看，应当分户安置。最高院（2016）最高法行再82号周德均诉重庆市人民政府征地安置补偿行政裁决案认为：符合条件的成年子女分户居住，是我国农村的一项传统习俗，对被征收房屋进行安置补偿时，在以“户籍”为分配原则的同时，对于因“户籍”与“产权”关系不一致导致的单纯以“户籍”为标准安置补偿显失公平的情形，应适当兼顾被征收房屋的“产权”属性，体现出房屋的居住价值，从而确保被征地农民合法权益的最大化。

（五）关于征地补偿安置决定和责令交出土地决定的关系问题

《土地管理法实施条例》第31条规定“对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定”。《土地管理法实施条例》第62条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”由于对以上规定的不同理解，导致对这两个决定之间的关系以及应否同时送达的争议。

个人认为这两个决定是独立的关系，且应在征地补偿安置决定所规定的被征收人权利救济时限期满后才可以作出责令交出土地。理由如下：

一是从作用或目的看。《土地管理法实施条例》在2021年修订时，对于集体土地征收，借鉴国有土地上房屋征收的做法，对于个别没有达成征地补偿安置协议的应当由县级以上地主人民政府作出征地补偿安置决定。如前所述，征地补偿安置决定主要是为了告知被征收人补偿标准、补偿项目等有关补偿费用的情况，安置措施，补偿决定的依据及理由，以及被征收人的权利救济方式和渠道等。是针对行政机关与相对人不能达成协议而作出了断的一个具体行政行为，其主要目的是让相对人被动接受这个补偿安置协议，要求其在规定的期限内采取复议或者诉讼的方式来解决补偿安置的问题，从而对双方在补偿安置这个问题上的争议得到解决，避免拖延而影响项目建设的整体进度。而责令交出土地决定则不同，责令交出土地决定是在解决好补偿安置争议后，对相对人拒不交出土地而采取的具体行政行为，其的目的就是让相对人在规定的期限内交出土地。因此二个决定的目的和功能不同，不能混同。

二是从权利救济看。对于征地补偿安置决定，由于该行为实质性地影响了被征收人的权利义务，被征收人可以通过行政复议或者提起诉讼的方式进行救济。一旦被征收人启动权利救济程序，显然责令交出土地的决定就不能发生作用。如果责令交出土地的决定也与征地补偿安置决定同时作出，实质上也违反了法律规定被征收人可以对征地补偿安置决定行使复议、诉讼的逻辑要求。因此，从保障被征收救济权利的要求来看，责令交出土地决定也只能在法律规定的权利救济期限之后才能作出。

三是从前置条件看。根据《土地管理法实施条例》第62条规定， 行政机关作出责令交出土地决定，应当具备两个条件，一是县级以上人民政府作出，另一个就是被征地人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地。当行政机关作出征地补偿安置决定之后，即使被征收人不提起复议或者诉讼，哪怕全盘接受这个补偿安置决定，也是需要一定的时间来执行的。如果行政机关就同时作出责令交出土地，既不符合现实逻辑，也缺乏执行可能性。同时，从第62条看，行政机关在刚作出征地补偿安置决定就认定被征地人违反土地管理法律法规规定，阻挠国家征地，显然既缺乏事实依据，又缺乏法律依据。缺乏事实依据是因为被征收人哪怕接受补偿方案也不能马上就交出土地的，所以行政机关没有证据证明其作出责令交出土地决定时被征收人拒绝交地的证据。缺乏法律依据是因为在行政机关作出征地补偿安置决定后，该决定并不马上具备强制效力，被征收人还可以申请复议和提起诉讼。因为行政机关不能仅凭其刚作出的不具备强制效力的征地补偿决定就认为被征收人违反了土地管理法律、法规规定和拒不交出土地。

四是从申请执行的依据看。《土地管理法实施条例》第31条只规定“对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施”，并没有赋予行政机关对该征地补偿安置决定申请法院执行的条款，只该条例第62条规定“……由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行”。且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第14条规定：“……申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”。由此可见，能够作为申请法院执行依据的只能是责令交出土地决定。如果被征收人拒不交出土地的，行政机关只能依据第62条中的责令交出土地决定申请人民法院强制执行，而不是依据征地补偿安置决定。

综上，责令交出土地决定以征地补偿安置决定为前提，二者不能同时作出，行政机关只能依据其作出的责令交出土地决定申请法院执行。如果行政机关将责令交出土地决定与征地补偿安置决定一并作出和送达，则涉嫌程序违法。

（六）关于无合法审批手续的建筑是否应当补偿问题

由于历史、政策、习俗等客观因素和一些主观因素的影响，在农村存在大量未经依法审批或审批手续不完备的建筑或构筑物（以下统称建筑物）。由于其成因极为复杂，比如，有的是在建时不需要办理手续，后来也没有去补办；有的是符合办证条件，但是没有及时或者不愿意去办理相关手续；有的确因生活需要建房，但因存在一些瑕疵影响了手续的及时办理；有的是农民的零星违法搭建，执法部门难以或无法及时发现；还有点是执法部门明知违法存在，但没有及时制止或纠正；有的甚至是以罚代管。因此，对于这部分建筑物的处理，不能单纯地一刀切，不能简单地认定为违法建筑而不予补偿。可遵循以下原则分类处理：一是保障被征地人基本生产生活。对于履行了部分建房手续，比如有建房许可等文件，但是没有权属的，从保障被征收人基本生产生活出发，可以认可其合法性。二是遵循比例和公平原则。对于轻微违法行为，符合补办手续的房屋，可以综合其他情况认可其合法性。对于没有超过宅基地规定面积、没有严重违反城乡规划且可以补办合法手续的农民基本生活居住需要用房，可以认可其合法性。三是尊重历史和客观事实。比如，《土地管理法》实施之前就已存在的老房子，或者宅基地原使用权人的子女通过继承宅基地上的房屋，或者以买卖、抵押或典当等形式将房屋让渡给其他村民的行为，等等。这些虽然无证，也可酌情根据具体情况综合分析再认定为合法建筑，在征收时依法获得相应补偿。四是坚持依法认定。对一些严重违法的，或者在征地公告后突击建设的建筑物，应一律不予补偿。

总之，对于这种“无证有权”建筑的认定，不能罔顾当地农村房屋权属登记制度的演进过程和历史背景的，以及被征收人主观过错，要坚持有利于保障被征收人基本生产生活、遵循比例和公平原则、尊重历史和客观事实，综合各方面因素后，具体情况具体分析，对建筑物的合法性依法作出合理认定。

（七）关于家庭成员对补偿安置权利的处分问题

在实践中，对于谁有权代表家庭成员处分补偿安置权利，也存在一定争议。个人认为，对此要平衡好行政效率与保障被征收人权利的关系，以及充分尊重农村的客观情况。最高院（2016）最高法行再82号周德均诉重庆市人民政府征地安置补偿行政裁决案认为，考虑到农村宅基地的使用和管理以户籍为单位，实践当中一般认可户主对该户所涉人员及安置补偿利益的处分。但签订安置补偿协议时，被征收人已经分户，则签订协议的户主一般不能代表其他户主作出处分。

另外，由于现在人员流动大、家庭成员之间通讯方便，夫妻双方虽难以同时在家但随时可以沟通，对于虽然不是户主，但是夫妻有一方在家的，由在家的一方签字对补偿安置权利进行处分的，通常也认可其合法性。

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