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文︱阮铁均，如皋市人力资源和社会保障局【整理摘编：时英平】 工伤认定涉及到单位注册地、生产经营地、工伤实际发生地、参保地等多种可能。复杂案件下会出现多地竞合的情况。由于《工伤保险条例》以及配套规定对工伤认定的管辖规定过于粗犷，实践中已经出现冲突现象，对此需要进行梳理。本文试以案例假设为背景，结合相关规定对工伤认定受理管辖问题进行探究，试图从实践出发提出完善建议。 一、问题的提出 员工张某进入A建筑企业工作，签订了劳动合同，工种为立模，A企业注册在甲市。A在邻省乙市承接了一建设项目，建设期一年，A将张某派往乙市工作。2023年1月，张某在乙市工作时不慎跌落，导致多处骨折。乙市在2010年出台了本地建筑项目参加工伤保险办法，明确要求在辖区内开工建设的各类工程都必须以项目参保形式参加工伤保险。 假设一，张某未参加工伤保险，对其申请工伤认定申请，甲市、乙市人社部门谁具备管辖权？ 假设二，张某仅在甲市参加了职工工伤保险，乙市人社部门是否具有工伤认定管辖权？ 假设三，张某仅在乙市参加了本地建筑项目类工伤保险，甲市人社部门是否具有工伤认定管辖权？ 假设四，张某在甲市参加了职工工伤保险，在乙市也参加了本地项目类工伤保险，甲、乙人社部门是否均具有认定管辖权？ 二、政策适用分析 案例背景涉及到用人单位注册地、生产经营地、参保地不统一的情况。涉及到的条文有： 1、《工伤保险条例》第十七条：职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。 用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。 2、人社部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（二）（人社部发[2016]29号） 第七条：用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险;未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇;未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。 针对假设，分别解析如下： 假设一：按照《条例》，甲和乙都可能存在管辖权。按照《若干问题意见（二）》，乙市有管辖，甲市没有。 甲市用人单位所在地，如单位不申报工伤，按《条例》职工和家属可向用人单位所在地的统筹地区——即甲地申请工伤认定。乙市为生产经营地，因无工伤保险，按照《意见（二）》，应向乙申请工伤。此种情况下如出现单位主动向乙申请工伤，应符合《条例》十七条一款的情形，乙地有文件要求项目均参加保险，乙地的项目属于“应保未保”的情况，也属于统筹区。 假设二：按照《条例》、《若干问题意见（二）》甲市有管辖权，乙市没有。 职工已在甲地参加职工工伤保险，没有其他工伤保险竞合，应当确定以甲地管辖。值得探究是，乙地的项目险文件如何规定参建项目中有职工工伤保险的人员的认定和待遇标准。 假设三：按照《条例》乙市肯定具有管辖，甲市可能具有管辖。按《若干问题意见（二）》乙市有，甲市没有。 因单位再乙市参加了工伤保险，因此乙市具备当然得管辖权。甲市可能具备管辖权基于《条例》十七条二款的规定，单位不申报，个人家属可向“用人单位所在地的统筹地区”行政部门提出申请，虽然乙市有工伤保险，但按照《条例》十条的文义“用人单位所在地的统筹地区”依旧在甲地。 假设四：按 《条例》和《若干问题意见（二）》甲乙均具有管辖。 此种情况属于多地参保竞合，甲乙均具备管辖。此种情形可能引发复杂结果，假设在甲乙信息不能互通的情况下，两地分别受理了该申请，一地作出认定，一地作出不认定，会引发法律关系的混乱。 三、相关建议 通过案例结合文义分析，可以看出有关工伤认定的管辖问题实践中是存在混乱的，有必要进一步明确相关原则解决实践中的管辖冲突。 《条例》总则第一条明确了“保障受伤职工的救治和补偿”基本原则。从该原则出发，建议明确工伤认定管辖的原则。原则一：有参保的情况下，参保地管辖。原则二：多地参保的情况下，应允许当事人进行选择。原则三：未参保情况下，允许申请人选择实际用工所在地或用人单位所在地。原则四：同一认定多地具备管辖的，以最先受理的机构作出的认定为准。从制度管理上，有必要建立国家级的管辖协调机制。 参保地优先的原则是与救治补偿相呼应的，一旦符合认定条件，参保地工伤保险基金可以支付工伤待遇，由于目前省与省之间的工伤保险项目还并不完全一致，在具备基金支付的情况下，明确由参保地社保行政部门进行认定有利于维护认定和支付政策体系的统一，也更便于当事人的救治和补偿。 多地参保情况下允许当事人选择管辖机关，也是考虑到地区制度差异的问题，在两地甚至以上均具有合法参保关系的情况下，当事人有权选择更有利于自身利益的保障体系行使权利，符合保障原则。 均未参保情况下，允许当事人选择管辖机关更多基于工伤职工维权便捷的考虑。《若干问题意见（二）》对此种情况的规定与《条例》十七条二款存在不一，笔者认为应当按照《条例》十七条的规定，确定选择原则。首先，《条例》十七条的文义分析，单位申报工伤是向“统筹地区”；个人申报工伤是向“单位所在地的统筹地区”，二者是有实质区别的。从《条例》十一条：跨地区、生产流动性较大的行业，可以采取相对集中的方式异地参加统筹地区的工伤保险。可以看出立法者当时已经预见到，统筹地区可能会存在跨区或者竞合，典型的就是案例中的跨省作业的情形。而十七条的申请途径确给了两种，这样的表述并非偶然，而是出于对工伤职工保护的角度考虑。实践中大量的务工人员并不清楚单位或项目有没有为自己参保、在哪儿参保、参的什么保。因此发生工伤后，应当允许当事人随自身的便捷进行工伤申请。比如假设一的情况，张某如果常住甲市，即可向甲市申请认定，如果张常住乙市，可向乙市申请认定。这种依选择确定管辖更符合《条例》保障工伤职工的基本原则。 确定“最先受理”原则，是为了避免出现多地认定冲突的后果。多地具有认定管辖的情况下，应由最先受理的机关作出结论为准，符合“一事不二理”的原则。 最后，工伤认定中管辖权冲突是客观存在的现象，有必要从制度层面形成管辖冲突协调机制，首先要形成全国联网的认定信息平台，统一受理标准和程序，在信息化管控方面实现管辖最先受理的技术管控。其次，在存在管辖争议的情况下，应建立协商机制，由共同的上级认定管辖机构，同时将管辖争议处理期不算入认定期间内。相信随着工伤保险统筹层次的提高，有关管辖问题也将逐步规范和统一。 |
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