分类培育：“一老一小”型社区社会企业发展策略分析

谢正富 施海潮
岭南师范学院社会与公共管理学院 襄阳市民政局
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摘    要：
本文依据“三部门”理论将社区社会企业分为公共性、营利性、公益性三类，并提出分类培育“一老一小”型社区社会企业的发展策略，从组织身份分类认定、金融财税分类支持、从业人员分类培训、创业投资分类资助四个方面对“一老一小”型社区社会企业进行分类培育。

关键词：一老一小;社区社会企业;分类培育;

作者简介：谢正富(1977-),男，湖北襄阳人，岭南师范学院社会与公共管理学院副教授。;施海潮(1978-),男，湖北枣阳人，襄阳市民政局干部。

我国当下正面临人口生育率断崖式下跌和人口老龄化加速相重叠，为应对冲击，国家和地方密集出台了各种支持性政策。但由于全球经济下行导致我国财政支出进一步紧缩，市场主体投资热情衰减，社会力量有待规范引导。另外，多方行动主体还存在局限和不足，理念上、形式上的多元主体参与合作的服务体系虽然构建完成，但实际运行仍然面临很多困难。如何构建更加完善的“一老一小”服务体系并提升体系运行的实效性，还需要探索培育新的组织载体和新的发展策略。

一、问题提出：政策驱动与服务需求叠加
(一)政策驱动
1.“一老一小”中央政策。
近年来，随着老龄化少子化矛盾凸显，“一老一小”领域的国家层面政策密集出台。2013年出台《国务院关于加快发展“一老一小”服务业的若干意见》(国发[2013]35号)有关普惠型养老的首创性文件。2019年下发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(国办发[2019]15号),针对婴幼儿照护服务发展提出具体政策要求。2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确提出打造高质量的为老服务和产品供给体系。2020年《关于促进养老托育服务健康发展的意见》(国办发[2020]52号)提出统筹养老与托育服务统筹发展。2021年3月，国家发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035远景目标纲要》,对“一老一小”服务制订了时间表和路线图。2021年6月25日，国家发改委、民政部、国家卫健委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》。2021年7月20日《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定(中发[2021]30号)》提出了系列优化组合、支持发展政策。2022年《“十四五”国家老龄事业发展和“一老一小”服务体系规划》(国发[2021]35号)强调推动银发经济发展并指出支持社区发展养老托育服务。文件出台越来越密集，文件内容越来越具体，这表明了国家推进“一老一小”服务发展的力度越来越大。

2.社会企业地方政策。
社会企业结合吸收了非营利组织和营利组织特点，是两者优势融合的新型组织形式。社会企业以解决社会问题、追求社会公平、实现社会效益最大化为目标，以商业化的经营理念和运作方式为手段，鼓励利益相关者参与到项目管理、决策，吸引各种社会资源，提供社会服务，带动社会创业。

2011年北京市出台《中共北京市委关于加强和创新社会管理，全面推进建设的意见》和《北京市社会建设“十二五”规划》,提出积极扶持社会企业发展。2017年北京市社工委启动社会企业试点工作，2018年3月成立北京社会企业发展促进会，同年8月发布《北京市社会企业认证办法(试行)》。2014年9月佛山市顺德出台的《顺德社会企业培育孵化支援计划》规定了社会企业认定标准和程序。2016年顺德发布《顺德社会企业培育孵化支援计划(修订稿)》调整了准入门槛并采取分级认证。2018年3月，深圳福田区人民政府在《福田区关于打造社会影响力投资高地的扶持办法》中提出支持社会企业发展。2017年9月成都市委市政府发布《关于深入推进城乡社区展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》,提出鼓励创办社会企业。2018年成都市政府颁布全国首个社会企业扶持政策《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》。2018年6月，成都市工商局出台《关于发挥工商行政管理职能培育社会企业发展的实施意见》。2019年成都市武侯区出台《成都市武侯区社会企业扶持办法(试行)》。2021年10月25日，成都市人民政府办公厅新印发的《成都市社会企业培育发展管理办法》(成办发[2021]90号)。

截至目前，社会企业相关政策主要是在深圳、顺德、成都、北京等地，国家层面的政策尚未出台。地方社会企业发展政策较为成熟的当属成都，成都在培育支持社区社会企业方面做出了卓有成效的实践探索。

(二)服务需求
据国家卫健委发布2023年的数据显示，我国65岁及以上老年人约1.67亿人，其中失能、半失能老年人口高达4000万人，老年人服务需求巨大。城市社区已建成的养老照料中心、服务站等机构存在规模小、服务内容单一问题，还有“一老一小”服务专业护理人才数量严重不足、培训周期慢、老年服务和医疗护理专业技能偏低、流动性较大不能满足老年人个性化、精准化需求，同时由于养老服务业具有投资大、风险高、利润低等特点，机构运营压力较大。该行业还存在市场活力不足、支持社会力量开办养老机构的普惠性政策不够有力等问题。从托育服务体系看，约有一半3岁以下婴幼儿家庭有入托需求，但当前托位数远不能满足需求，供需求矛盾较为突出。此外，养老托育服务人才仍有较大缺口，达标场地选择困难，小微托育机构承接能力不足，品牌性、连锁性养老托育服务机构很缺乏。

在当下“一老一小”服务中，存在“政府不能干、商业不愿干、公益慈善干不了”的现象。因此，“一老一小”服务需要国家、社会、市场联动，形成新的服务业态，才能解决这个重要且急迫的大问题。基于这种现实需求，如果能够培育社区社会企业提供收费性“一老一小”服务产品，将会填补社会需求空白。

二、组织创新：“一老一小”型社区社会企业
(一)社会企业
国外关于社会企业概念代表性的观点是“运用商业手段、解决社会问题、实现社会目的”的机构。国内比较有代表性的如潘晓娟认为社会企业是介于以营利为目的的企业和民间非营利组织之间的以社会责任感而非利润驱动。[1]一般认为，社会企业是介于传统的非营利组织和营利性企业之间的特殊组织形式，兼有商业性和公益性的特征，是商业企业与公益性社会组织的连续体。[2]简单概括，社会企业就是用商业手段解决社会问题的企业。社会企业以实现社会目标为价值理念，采用商业化的经营理念和运作方式，将企业商业模式与社会服务创新紧密结合，实现社会目标的组织类型和可持续性商业模式。从社会特性看，社会企业追求社会效益最大化；从经济特性看，社会企业运用商业运作的技巧和营销策略从事经营；从创新特性看，社会企业用创新思维最大限度地整合各种资源，改变公共服务的提供模式[3];从混合特性看，社会企业是“私益+互益+公益”的结合体。王名等认为，“社会企业具有非营利性、非政府性和志愿公益性”[4]。

(二)社区社会企业
社区是社会企业的主阵地，社会企业扎根社区，能精准获取需求。成都市武侯区率先提出了“社区社会企业”这一概念。社区社会企业的实际组织形态是有限责任公司，由社区居委会全资控股成立。社区居民是公司的股东也是劳动者，两者不是被雇佣和雇佣的关系，而是联合劳动的关系。社区社会企业在社区参与上发挥着动员和组织的功能，不仅能够有效提升组织团结度，而且通过自主自治的运营创造有利于全体成员的有效服务供给，有助于增进社区福利，能够成为第三次分配重要的组织力量。[5]

(三)“一老一小”型社区社会企业
社区社会企业因其使命感、商业性、专业性而具备了介入“一老一小”服务的价值优势、组织优势、技术优势。要推动社区社会企业有效介入“一老一小”服务领域，必须实现社会企业与社区的融合以获取场域支持，依托社区、利用社区、发展社区；必须实现社会企业与社会工作融合以获取专业支持；必须实现社会企业与网络融合以获取技术支持，构建互联网、护联网、服务网。[6]

“一老一小”型社区社会企业是一种社区社会企业模式，它以公共性、公益性和市场性为特征，旨在满足社区居民的基本需求，并提供有价值的服务。这种模式适用于那些规模较小、资源有限的社区，尤其是老年人和儿童较多的社区。 “一老一小”型社区社会企业致力于为老年人和儿童提供社区养老、托幼等服务，例如针对“一老”的居家护理、社交促进、文化娱乐、社区参与等；针对“一小”的托幼服务、家庭教育咨询、儿童保健、兴趣培育等等。“一老一小”型社区社会企业在组织形式上多元，比如有限责任公司、股份有限公司、消费合作社、社区社会组织等形式。“一老一小”型社区社会企业遵循社区服务具有公益性原则，鼓励合理的服务收费。

三、政策培育：社区社会企业发展探索
2017年，成都开始鼓励城乡社区以特别法人资格创办社会企业。2018年，成都市出台《关于进一步培育社会企业促进社区发展治理的意见》,在全市开展了首批社区企业评审认定试点工作。成都出台全国首个社会企业的专项扶持政策《成都市武侯区社会企业扶持办法(试行)》,从主体支持、业务支持、财税支持、资源支持、创新支持等五个方面扶持培育。[7]2022年5月出台的《成都市金牛区关于培育发展社区社会企业的试行办法》。

组合式政策支持。一是采用“先培育，后认定”的发展模式，提出“社会企业不是经登记而成立，而是经认定而成立”。二是城乡社区(居委会、村委会)作为特殊法人，采取资产入股、众筹等方式兴办社会企业。三是放宽社会企业在经营场所、经营范围和名称等方面的登记条件。在社区居委会层面，赋予社区一定的经济职能。成都市认可以“社区社会企业”的方式提升社区自身的“造血”功能。成都市建立工商、商务和科技等部门建立社会企业培育发展的促进机制，方便登记、评审认定、培育孵化等工作。

公共空间让渡支持。在实践中，居委会在发起社区社会企业时，更多地通过利用公共空间(如公共停车位、社区广场、广告牌、临时售卖亭、社区活动场所等)来开展经营性活动。利用公共空间开展经营性活动有三个基本的限制性条件：第一，在居委会隶属关系下必须有相对成规模的公共空间；第二，社区居委会对这些空间有经营使用的权利；第三，出于持续经营营利的考虑，这些空间应该为开放性空间，能够最大限度地向居民开放。在城市中，土地和空间是城市经济发展的核心资源，因此空间让渡的背后是利益让渡。对社区居委会配套空间的调整，意味着政府需要以更大的决心和更多的投入向市民和社区让渡利益。也正是在此基础上，成都市的社区社会企业得以在较短的时间内发展起来。[8]

目前可供社区社会企业借鉴的成熟案例、模式路径很少，支持发展社区社会企业的政策供给明显不足，各方面对社区社会企业的认知还处在初级阶段，社区社会企业发展困难重重，迫切需要出台更多引导扶持发展社区社会企业的政策。

四、分类培育：“一老一小”型社区社会企业发展策略选择
(一)社区社会企业分类
非营利组织依据在社会功能分为：动员资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型。[9]根据社会项目和商业活动关联程度，将社会企业分为：嵌入型、整合型以及外部型三种。[10]根据经营宗旨及业务分为：社会目标企业、营利性民生企业、社会目标企业 、企业社会责任。[11]在组织结构上可以将社区社会企业分为非营利组织型和营利组织型。借鉴社会组织、社会企业分类经验，结合社区社会企业的目标侧重，将其分为公共性、公益性、营利性社区社会企业。

(二)社区社会企业分类培育路径
一般来说，政府培育社会组织的政策工具分为基础型工具、分配型工具、市场化工具、引导型工具等四类。[12]在社区社会企业的分类培育过程中，首先需要明确不同类型社会企业所追求的目标和价值观。根据其服务对象、经营模式、盈利方式等方面的差异，可以将社区内的企业分为多个不同类别。其次，在分类培育过程中还应注重对不同类型社会企业进行相应支持和引导。针对不同类别的企业，可以采取不同的政策措施和扶持机制。通过分类培育和有针对性的支持，可以更好地发挥社区内各类社会企业的作用，促进其健康发展。此外，在分类培育过程中还应加强对社区居民和企业家的培训和引导。通过开展相关培训课程，提高居民和企业家对社会企业分类培育的认识和理解，增强他们参与其中的积极性和主动性。

1.组织身份分类认定。社区社会企业目前没有国家层面认可的专门登记注册渠道，地方可以先行先试，明确社区社会企业的特别法律地位和认定标准，探索和规范社区社会企业第三方认证和管理制度，给予“一老一小”型社区社会企业合法身份认可。身份认定坚持分类原则，根据社区社会企业目标的公共性、公益性、市场性的倾向特点，认定为公共性、公益性、营利性社区社会企业。

出台社区社会企业登记管理具体措施、办法、社会企业章程示范文本；放宽社区社会企业名称登记条件；制定《社区社会企业评审认定标准和办法》,强化社区社会企业评审认定申请、评审认定、公示、服务、复审、退出(摘牌)等全过程管理，建立社区社会企业名录公示和企业信息系统标注制度。“一老一小”型社区社会企业的组成和注册不设最低投资额的规定。鼓励一些具有养老托育职能的社会公益类事业单位直接转变为“一老一小”型社区社会企业；推动一批养老托育的社会组织转型为“一老一小”型社区社会企业。培育发展社区社会企业，支持有条件的社区以居委会特别法人身份创办社区社会企业，充分挖掘社区资源禀赋，围绕“一老一小”服务需要，开展“一老一小”型社区社会企业项目经营。

(二)金融财税分类支持
基于当前实行紧缩性财政政策的现实，对社区社会企业的支持根据类别不同给予差别化支持。公共性社区社会企业承担政府基本公共服务职责，应通过政府服务购买、以奖代补等方式重点支持；对公益性社区社会企业，给予一定比例的政府购买和支持；对营利性社区社会企业，鼓励和支持社区社会企业以市场公平竞争方式，参与政府采购。鼓励将社区居民有迫切需求、适合采取市场化方式提供、社区社会企业能够承担的、与保障和改善民生密切相关领域的公共服务项目。

健全社区社会企业公益支出税务优惠政策，完善社区社会企业吸纳弱势群体就业的财政补贴政策。一方面，完善针对不同类别社区社会企业自身的税收制度，按照不同类别设置税率比例；另一方面，对不同类别社区社会企业的捐赠方给予不同比例的所得税优惠。引导银行业金融机构加大服务力度，为符合条件的社区社会企业提供定制化的金融服务，加快服务效率，降低社区社会企业融资成本。应尽快出台相关税收减免细则等，切实落实财政、税收政策对社区社会企业的支持措施。研究出台针对社区社会企业的财税扶持政策，强化对发展能力强、社会效益好的社会企业的精准扶持。引导金融机构加大金融扶持力度，鼓励股权投资基金支持符合条件的社区社会企业项目。

(三)从业人员分类培训
对社区社会企业从业者进行岗前培训和在岗培训，邀请业内专家对在职人员进行技能培训，培养大量掌握规范化管理和操作的“一老一小”服务人才，全面提高“一老一小”服务人员的职业素养。积极协调高校和社会力量，开设专门的社会创业课程介绍社区社会企业。鼓励技工院校等开发早教、养老等专业技能培训服务，加强对社区社会企业工作者的专业知识、服务技能、职业素养的培训。依托社区社会企业孵化培育平台，推进有重点、有层次的培训体系，重点针对商业和法律基础知识，提升社区社会企业从业人员的行业素质和社会创新能力。对社区社会企业管理人才进行参与式培训。引导高校、企业深入研究国内外优秀社会企业案例和运作模式，培养一批标杆性的社会企业家和社会企业创业者。

(四)创业投资分类资助
设立社区社会企业创业基金，对不同类别社区社会企业提供不同比例的资助。鼓励社会投资，为社区社会企业应对各种复杂需要提供资金支援。为社区社会企业家提供创业资金，为不同背景的社区社会企业，提供财务支援和专业意见，并协助社区社会企业吸引私人投资。推动社区社会企业孵化空间、服务平台等中介组织建设，加强对社区社会企业孵化。引导社区利用闲置场地设施、社区党群服务中心、社区综合体等场地作为提供办公场地、办公设施服务，采取低偿或适度补贴场地租金等方式予以支持，提高社区居民创办社区社会企业积极性。社区社会企业孵化机构循序渐进地提供创业导师指导初创社区社会企业运营；提供建议以优化业务模式；提供交流网络与资深社会企业家交流联系；以资助或贷款的形式提供创业资金。协助社区社会企业获取社会投资；协助竞投公共服务合约。支持社区社会企业孵化机构按阶段、按需求为社区社会企业提供专业服务。

参考文献
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