阎巍最高人民法院行政审判庭法官 农村宅基地监管职能在新一轮改革机构过程中从自然资源部门划转到农业农村部门，与此相适应，新修订的《土地管理法》第78条将农村村民非法占用土地建住宅的执法职责由自然资源部门转交农业农村部门行使。但两个部门就此问题一直未达成共识，各地争议不断。受此影响，各地法院在相关案件中对两部门执法权限的认定也莫衷一是，裁判尺度极不统一，需要认真分析研究解决。 一、问题的提出2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第78条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”对比修法前“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，二者在字面上的变化只是将“土地行政主管部门”改为“农业农村主管部门”，因此，新法似乎非常明确的将农村村民非法占用土地建住宅的执法主体由土地行政主管部门变更为农业农村主管部门。但执法实践中，对这一问题却始终存在两种不同的理解：一是只要是农村村民非法占用土地建住宅，都应由农业农村部门负责查处；另一种观点认为，农业农村部门只能查处农村村民在农村宅基地上的违法建房行为，超出宅基地范围以外的建房行为，仍应由自然资源部门负责查处。这两种观点对于农业农村部门具有查处农村村民在宅基地上非法占用土地建住宅的职责没有异议，区别在于农村村民在宅基地以外的土地上建住宅的行为，例如农民在耕地上的建房行为，应当由谁来行使查处职权。例如，陕西省自然资源厅在对人大代表提案的回复中指出：“无论（农民）占用的是何种土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。”农业农村部则在就该问题给全国人大常委会相关部门的回复中明确：“《中华人民共和国土地管理法》第78条中的'土地’应仅限于农村宅基地，农业农村部门负责查处农村村民违法占用宅基地建住宅，不负责查处农民违法占用宅基地以外的其他土地（含耕地）建房。”与上述不同观点对应，各地法院也陆续出现了持不同观点的判例。 作者从中国裁判文书网上搜索2020至2021年间，以查处非法占用耕地建房行为为审理对象的案件共有30个，其中，认为自然资源部门具有查处农民非法占用耕地建房职责的总计17件，包括：非诉执行类案件14件（其中，裁定准予强制执行的非诉审查案件13件，认为具有法定职责但以事实不清为由裁定不予执行的案件1件）；认为没有依法履行法定查处职责，进而判决履职的1件；认为具有查处职责，但因被诉行政行为事实不清、适用法律错误或者存在程序违法而被判决撤销或确认违法的2件。认为自然资源部门不具有查处农民非法占用耕地职责的案件7件，包括：以不具有法定职责为由，裁定不予执行的非诉执行类案件6件；以超越职权为由，判决撤销被诉行政行为的案件1件。认为农业农村部门具有查处农民非法占用耕地占房职责的总计4件，包括：判决驳回原告以超越职权为由要求撤销被诉行政行为的案件1件；判决责令农业农村部门履行相关查处职责的案件2件；纠正一审法院以农业农村部门为被告而驳回原告诉讼请求，指令一审法院继续审理的行政裁定1件。认为农业农村部门不具有查处农民非法占用耕地职责的案件1件，为驳回原告要求农业农村部门履行查处非法占地建房职责请求的行政判决。此外，还有没有就职权问题表态，而是因违反法定程序确认自然资源、农业农村等部门联合执法行为违法的案件1件。 上述情况说明，关于农村村民非法占用土地建住宅执法权限的分歧已经由行政机关扩展到司法机关。从社会效果来看，人民群众对由这一问题引起的“告状无门”“踢皮球”“同案不同判”等问题，开始表现出一定程度的不理解。对这一问题进行系统梳理，明确司法机关对这一问题的态度，已经成为实践中非常急迫的问题。 二、问题的成因（一）农村土地执法主体向多元转变。 在针对农村土地相关制度进行的多项改革中，宅基地制度改革和用途管制制度改革，一直是两项重要内容。为了统筹推进，更好的完成改革任务，国务院将与这两项改革相关的职能进行了整合。具体来说，2018年国务院改革机构前，特别是《土地管理法》修订施行前，农村土地日常监管和执法工作基本按照全链条、一体化监管的思路，由自然资源部门（原国土部门）负责，而住房建设部门、县乡政府则从城乡规划方面进行管理和执法监督。2018年国务院改革机构后，农村宅基地改革和管理有关职能，作为“三农”工作的重要内容之一，由自然资源部门划转至农业农村部门统一管理。城乡规划编制与管理及乡村建设规划许可职能，作为“国土空间规划”及相应的用途管制制度的重要内容，由住房建设部门划转至自然资源部门，这样一来，原农村土地一体化管理体制被打破，形成了以自然资源与农业农村部门各管一摊、分工负责的“二元化”管理体制。 执法权限方面，新修订的《土地管理法》将农村村民未经审批或者采用欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅的执法主体由自然资源部门改为农业农村部门（第78条）；对农村村民非法买卖或以其他形式转让农村宅基地（第74条）和农村村民以外的其他主体未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用农村宅基地的违法行为（第75条）的执法，继续由自然资源部门负责。此外，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定建住宅的违法行为，继续由乡镇人民政府依照《城乡规划法》查处（第65条）。从执法权限上看，《土地管理法》修改后，仅宅基地违法行为的查处职责，就因主体不同、对象不同、违法原因不同而分属三个不同主体，且逻辑上存在一定程度交叉，给人们正确判断各部门职责和相应的执法权限带来了不少困扰。 三、解决问题的思路（一）承认制度漏洞，避免武断裁判。 尽管从字面上看，《土地管理法》第78条明确将农村村民非法占用土地的查处职责赋予了农业农村部门，但是，文字层面的清晰，并不代表实体权责分工明确。我们应当从该条规定与相关制度产生的摩擦中，认识到该条在立法层面的一些漏洞，并承认法律规范层面不清晰的客观状态： 首先，“法定”职权与三定职责不完全对应。《土地管理法》自1998年修订以来，其法律责任章一直设置了两个独立的条文，分别规定一般主体非法占用土地与农村村民非法占用土地建住宅两种行为的法律责任。这样设计的初衷是通过对农村村民这一特殊群体不适用罚款而达到减轻农民负担的目的。虽然两个条款在诞生伊始，就在适用范围上存在一定交叉，但由于当时的执法主体都是国土部门，该问题并未凸显。此次修正后的《土地管理法》，因2018年国务院改革机构将农村宅基地改革和管理有关职能从自然资源部划转到了农业农村部而将“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地建住宅”的执法主体由土地管理部门（现自然资源部门）调整为农业农村部门。在这一过程中，立法部门重点关注了对改革方案的落实，而对于执法主体改变所可能导致的隐形执法冲突显性化的问题却没有给予足够重视，导致改革机构以“地类”为标准进行分工，而《土地管理法》则沿用以往的以“执法对象”为标准进行规定，最终引发二者在内涵和外延上的冲突在修订后的《土地管理法》第78条中集中爆发。此外，单就“地类”中的“宅基地”这一概念，也还存在已规划经审批并实际使用的宅基地和已规划但未经审批，现状仍是耕地的宅基地以及未经规划也未经审批但实际使用也就是违法占用的宅基地等多种理解。这些关键概念的模糊性，也是导致立法层面的法定职权与实践层面的工作分工无法有效对应的重要因素。 其次，立法目的与执法手段不相适应。农业农村部门对于宅基地违法建房的处罚，目前的依据只有《土地管理法》第75条、第78条和第83条，处罚方式也只规定了“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”一种处罚方式，而没有“恢复原状”。如果农业农村部门的职责仅限于“宅基地”，那么，由于宅基地本身属于建设用地，“恢复土地原状”的必要性并不迫切。但如果要求农业农村部门对耕地等农业用地进行执法，纠正“擅自将农用地改为建设用地”等违法行为，由于占用耕地、林地等土地的危害性主要在于破坏种植条件和生态条件，于是就产生了不“恢复土地原状”就无法实现农用地保护目的，进而与《土地管理法》第1条“开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”的立法宗旨相悖的问题。而如果由自然资源部门适用《土地管理法》第77条规定的处置措施，对宅基地以外的违法占地行为进行执法，固然可以解决这一问题，但又要面对法律文本上《土地管理法》第78条已经将“农村村民”非法用地行为的执法主体限定为农业农村主管部门，从而可能发生“越权”的尴尬问题。 最后，法律授权与制度供给不相匹配。一个部门有效行使特定职权，并非仅仅得到法律授权即可，还要有相关的制度配套，才能形成实际的执法能力。农民非法占用土地建住宅长期以来一直以自然资源部门查处为主，虽然修法后农业农村部门接手部分职责，但其短时间内尚不具备卫星遥感、卫片执法等执法条件，而通过何种程序与相关部门配合对否经过规划审批、农转用审批等进行认定，还需要相关规范予以明确。配套制度的供给不足，会导致农业农村部门一段时间内在执法有效性、及时性上大上打折扣。在相关配套制度建立健全之前，一刀切的要求农业农村部门承担所有的执法任务，确有可能对保护土地合法利用的执法目的造成不利影响。 需要说明的是，本文无意分析得出究竟应该由哪个部门履行相关职权的结论，而是希望有关部门特别是司法机关能够在认识到职权冲突背后立法层面、制度层面的问题，认识到农民占用土地建住宅的执法权限并非如法律文本上描述的那般清晰的前提下，意识到简单地将这一问题在现实中的反映判定为“法律适用错误”，是不妥当的。 （二）尊重权限划分，保持司法谦抑。 如前文所述，《土地管理法》对自然资源部门和农业农村部门在农民占用土地建住宅职权问题上的规定存在一定漏洞，相关法律法规和规范性文件对两个部门的职能、分工、定位规定不够科学、清晰、准确。对此，根据《宪法》规定，全国人大常委会负责解释法律，可以对《土地管理法》相关条款的含义予以明确。而对于法律漏洞背后的部门职能分工问题，根据《宪法》规定，国务院统一领导各部和各委员会的工作，有权规定各部和各委员会的任务和职责。可见，对于这一法律制度和其背后职能分工方面出现的问题，解决路径还是比较明确的，即：由全国人大或者国务院及其有关部门通过法定程序予以解决。当然，从形式上来说，根据《中华人民共和国人民法院组织法》第十八条的规定，最高人民法院也可以通过对具体应用法律问题进行解释的方式，加以明确。但是，由于该问题不单纯涉及法律之争，本质上还是一个职能定位以及相应的制度配套问题，人民法院，特别是基层法院作为法律的执行机关，不宜在有关部门作出明确规定之前，通过司法解释或是个案判决的方式径行划分部门职责。 具体到本文讨论的《土地管理法》第78条的规定，一方面，根据《行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼之于行政机关的作用，主要在于“监督行政机关依法行使职权”，防止其不谨慎地适用法律造成行政违法。因此，如果特定行政行为的所谓“违法”，并非出于行政机关对法律的无知、蔑视或者是疏忽大意，而是源于法律规定本身的冲突或歧义，甚至是法律规定背后的深层次制度构架问题，那么，对此类行为的判罚就会显得极不合理，因为这已经超出了行政机关对依法行政所应尽到的注意义务。同时，在导致“违法”行政行为的法律漏洞得到填补之前，实际上相关问题也很难通过法院的裁判加以解决。另一方面，如果无视问题的本质，简单的根据法律规定的字面意思进行处理，不但不能解决问题，反而可能会“火上浇油”，加剧矛盾冲突。譬如，如果简单的根据《土地管理法》第78条的规定，判定农业农村部门具有相关职权，自然资源部门不具有相关职权，那么极端情况下会产生的问题是：该条规定的“土地”，根据《土地管理法》的规定，分为农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地包括耕地、林地、园地、草地、农田水利用地、养殖水面等，建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。实践中，农民不仅会违法占用耕地建住宅，还可能会占用林地、园地、草地、水面、公共设施用地、工矿用地甚至是城市国有土地建住宅。这样一来，司法机关需要承认的就不仅仅是《土地管理法》赋予了农业农村部门对宅基地上农民违法建房的查处职权，同时，还必须承认其在耕地、林地、园地、公共设施、工矿用地、旅游用地甚至是城市国有土地上也具有相关职权，而这显然超出了农业农村部门的职责和执法权限，从而带来更大层面的执法冲突。因此，我们强调，两个行政系统职权冲突的实质，是改革过程中暴露出来的需要有关部门站在农村土地改革及相关制度配套的高度系统研究解决的一系列问题，而绝不是简单的法律规范文本层面的理解问题。故而，作为司法机关的人民法院，在其判定相关行政行为合法性所依赖的法律规范存在立法漏洞和缺陷的情况下，对相关行政行为的判定，应当持谨慎和谦抑的态度。 （三）以人民为中心，严守法律底线。 在有权机关作出规定之前，司法机关是无法拒绝裁判的，那么在具体案件中，人民法院应当持怎样的态度？作者认为，应当遵守以下四个原则，即：“严防推诿扯皮”“从实际效果出发”“重在合法性审查”和“尊重地方安排”。 1.关于“严防推诿扯皮”。本文所讨论的职权冲突，总体上是双方都认为自己没有相关职权的“消极冲突”，而不是都主张自己为适格执法主体的“积极冲突”。如果是后者，实践中引发的主要问题是“一事多罚”“重复审批”等。而对于前者，主要是互相推诿的不作为问题。前文中，我们强调要实事求是的承认相关规定存在制度层面漏洞，而不要机械适用法律去判定相关部门履职违法，其目的就是为有关部门在职责分工不明确，或者说存在争议的情况下积极作为扫清障碍，防止相关的行政管理事项因职权争议出现“管理真空”，从而为违法占地行为大开方便之门，造成社会管理层面的混乱。简而言之，谁都不想管的情况下，首先要防止的是谁都不管，这涉及到作为类和不作为类两类行政行为的审查问题。 从作为类行政行为的审查角度看，在自然资源部门或者是农业农村部门对宅基地以外土地上的违法建房行为行使查处职责而引起的争议中，单就职权审查而言，除非两个职权部门中的一方提出明确且有证据支持的异议，否则，在职权规范不明确的情况下，人民法院不宜以“没有职权”“超越职权”为由轻易加以否定，作出例如：“按照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，申请执行人（自然资源部门）无处罚的职权依据，该行政处罚属无效。”“某某自然资源局作出的行政处罚没有法律依据，属处罚行政主体不适格。裁定不准予强制执行行政处罚决定书。”“在本案审理过程中，某某资源规划局自认无执法权，被诉行政行为属于越权行为，但不同意自行撤销案涉处罚决定。综上，依据判决撤销某某自然资源和规划局作出的行政处罚决定。”或是：“相关法律、法规、规章以及上级和本级的规范性文件，没有明确查处非法占用基本农田系农业农村局的法定职责，该职责明显不属于农业农村局权限范围”等否定行政机关积极作为的裁判。 从不作为类行政行为审查的角度讲，如果是依申请的不作为，被申请人职权问题存在漏洞，意味着申请人请求权的规范基础并不清晰，此时，我们不能对申请人提出过高要求，让他们去判断一个主管机关之间都争论不休的问题，只要其申请处理的事项是农村范围内的非法用地建设行为，那么，收到要求履行查处违法行为职责的属地行政机关，不论是自然资源部门还是农业农村部门原则上都应当先予受理。如果受理机关认为自身不具有相关职责，或者对于是否属于自身履行职责的事项（例如主体是否是农民，建设的是否是住宅，占用的是否是宅基地等）以及是否由对方机关履行该职责更为有利存有异议，可以参照《行政处罚法》第25条第2款的规定协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。而不能仅因职权不清，将申请人拒之门外。简言之，职权纠纷只应产生对内增加程序成本的后果，而不能产生对外扯皮踢皮球的溢出效应，否则就有可能构成不履责的违法行为。 2.关于“从实际效果出发”，是指对于依职权类不作为，判定违法行为的处理机关时，应当坚持“从实际效果出发”的原则，选择最有利于消除违法行为及其所造成不良后果的执法主体。事实上，从自然资源部、农业农村部联合下发的《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》（自然资发〔2020〕127号）中要求的，对通知下发后耕地上出现的新增违法违规行为，各地要以“零容忍”的态度依法严肃处理，该拆除的要拆除，该没收的要没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的要追究责任的态度来看，对违法占地行为的处置效果是两个部门乃至中央共同关心的核心问题。而从执法效果的角度来看，如前所述，《土地管理法》第78条规定的处罚措施仅有“责令退还”和“限期拆除”，而第77条还包括“恢复土地原状”“没收”“并处罚款”“追究责任”等，这就为根据执法需求合理确定执法主体提供了参考依据。例如，对于不但必须拆除，而且必须恢复原状的违法占地行为，例如发生在耕地上的新增违法建设行为，显然由自然资源部门执法较为适宜。此时，如果违法行为主体是农村村民，那么虽然从法律规定上看，自然资源部门实际上是在用第77条的处置措施，对第78条的行为主体进行处理，但由于该问题是法律规范冲突造成的，因此，人民法院不应简单的以法律文本规定的执法对象作为判断执法主体是否适格的唯一标准。而对于不需要适用“恢复土地原状”“没收”“并处罚款”“追究责任”等处置方式，只需要拆除构筑物，退还土地的案件，原则上按照谁先发现谁处置的原则进行处理，以确保对违法行为处置的及时性。如果两个部门同时发现，则可以考虑交由当地执法条件更好，执法力量更完备的主体来进行执法，以确保执法效果。 3.关于“重在合法性审查”。司法机关在部门职权问题上采取谨慎和谦抑的态度，根本原因在于作为审查依据的法律规范不明确，以及在该既定事实情况下，给包括争议两部门在内的各级政府和相关部门留出操作层面的空间，其目的在于防止“不作为”，而不是要放纵“乱作为”。因此，在此类案件中，放松对职权问题的要求，并不意味着审查标准的降低，而是要求司法机关恪守法律底线，对缺乏明确法律依据的事项从前述“严防推诿扯皮”“从实际效果出发”的角度，运用相关法律规定和法律原则，按照能定分止争、能实质执行、能有效解决问题、能为社会所接受的能动司法的角度依法进行审查。对于有明确法律规定的事项，例如被诉行政行为认定的事实是否清楚，适用的实体法律规范是否正确，处罚的程序是否合法等行为本身的合法性问题，则要坚持合法性审查原则，从而最大限度的实现社会效果和法律效果的结合，厚植党的执政根基，此即本文所说的“重在实体审查”。 4.关于“尊重地方安排”。作者注意到，为了解决职权消极冲突问题，有些地方政府出台了地方性的规范性文件，对这一问题加以引导。例如，《湛江市人民政府会议纪要》（﹝2021﹞57号）明确，除农村村民违法占用农村宅基地建住宅的行为由农业农村部门负责组织查处、乡镇政府（街道办事处）负责具体执法外，其他违法用地行为，包括农村村民乱占耕地建房等，由自然资源部门负责组织查处、乡镇政府（街道办事处）负责具体执法。《百色市人民政府办公室关于进一步明确我市农房管控相关职责分工的通知》（﹝2021﹞27号）明确，《土地管理法》第78条规定的行政处罚权，及相关的行政检查、行政强制措施权调整由乡镇人民政府行使，以市人民政府公告形式明确乡镇人民政府作为监管执法主体。这些地方性规定，在顶层构架尚未明确的情况下，为相关职能的及时有效行使指明了方向，尤其是大部分地方采取的由乡镇统一执法的做法，亦符合《行政处罚法》第24条有关行政执法权下沉的立法宗旨。对此，人民法院原则上应当予以尊重，并在案件审理过程中参照适用。 总之，在有关部门明确职责分工之前，人民法院处理自然资源与农业农村部门之间职权消极冲突的过程中，应当本着“以人民为中心”的理念，立足于行政相对人和利害关系人合法权益的保护，着眼于行政纠纷的实质性解决和案件处理的社会效果，在尊重部门之间职权冲突客观现实的基础上，鼓励有关部门积极履职，担当作为。 来源：行政执法与行政审判 |
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