 导读 今天看了duanxp的《公共选择理论中的官僚行为：性质、治理及偏差》。 公共选择理论是“理性选择主义”范式的重要支流，也是一种以经济学的分析方法研究政治决策问题的理论。其理论主张有：在经济研究上回到古典学派，把选民、政治家和官僚视为政治市场中的博弈者，以试图回应“政府失灵”问题。具体方法论是个人主义；分析范式即经济人假设。公共选择理论备受诟病的原因在于——忽视了在政治过程中公共精神对政府官员的激励作用。 本文虽成文已久，却仍对理解“公共选择理论”有所裨益。 公共选择理论是新政治经济学中用经济学分析方法研究政治问题的一个重要理论流派。公共选择理论“可以定义为是对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。就研究对象而言，公共选择无异于政治科学：国家理论、投票规则、选民行为、党派、官僚体制等”。公共选择理论通过把经济学中的“经济人”假设引入官僚行为的分析，对参与公共选择的主体之一——官僚的“经济人”性质及其危害和治理进行了系统的剖析，从而形成了公共选择理论的官僚经济理论。 一 官僚的经济人性质 西方传统的（以马克斯·韦伯为代表）官僚政治理论认为，官僚是服务于公众利益的，没有自己的特殊利益，他们提供的公共服务是不偏不倚的，是有效率的。公共选择理论则在分析官僚行为动机时，引入了经济学中的“经济人”假设。经济学中的“经济人”假设是指，当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会。换句话说，人是理性的利己主义者。由于人们不会因为占有一个总经理的位置或拥有一个部长头衔，人性就会发生变化。人性在本质上是一致的，人们在进行政治活动时，也是以个人的成本—收益计算为基础的。因此，没有理由认为政府官员（官僚）在政治过程中的行为和其他人在经济领域中的行为有本质区别。官僚也是追求个人利益或效用最大化的经济人，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。因此“公共选择的基本行为假设是，人是自利的、理性的效用（利益）最大化者”。当个人“由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、政府官员时，他们的品性不会发生变化”。他们都会按照成本—收益原则追求最大化效用或利益。由此，公共选择理论认为，个人决策和选择的变动取决于外部约束条件的变动，个人在经济市场和政治领域中的行为变化只能由他所处的不同制度环境来解释，而不能说一个人在经济市场上是一个利己主义者，到了政治领域中就会变成一个利他主义者。因此，人们参与政治活动并不是为了追求真善美等超个人主义的社会目标，经济市场与政治市场之间的主要差别也并非在于人们所追求的目标不同，而在于人们追求个人利益时所选用的方法不同。从官僚的经济人性质以及他们在政治市场上追求自身利益最大化的行为中，公共选择理论得出了如下结论：（1）社会中官僚越多，“官僚敛取物”也就有可能增加得越多。因为官僚们有直接的理由和更便利的地位，来进行比其他公民阶层更广泛、更有效的政治活动。结果政府开支、官僚机构、官僚人数就越有可能增加。（2）官僚已经成为现代国家的核心，“官僚国家”时代业已来临。因为民选的政治家只能对政策作出原则的、抽象的决定，政策的解释和执行则完全操纵在官僚手中，而且这种解释和执行往往是发展性的，甚至是曲解性的。官僚日益脱离或超越了议会和行政领导的控制，成为独立的准行政、准立法和准司法机构。（3）政府是由机构和人（官僚）组成，政府的行为规则是由人制定，政府的政策也需要人去执行，而这些人都不可避免地带有经济人的特征。因此，没有理由把政府看做是超凡至圣的超级机器，认为政府总是集体利益的代表。国家制度就像市场制度，政府就是企业，政治家就是企业家，选民就是消费者，选举制度就是交换制度，选票就是货币，政府提供的公共物品就是消费品。因此，完全可以用市场原则来分析政府的政治活动。 二 公共选择理论关于治理官僚的主张 为避免官僚的经济人性质可能造成的种种危害，公共选择理论提出以下相应的治理主张：（1）建立真正的民主宪章政体，规范宪章设计的原则。要克服官僚与官僚机构中存在的问题，首先要改变政府官员活动赖以存在的制度结构，建立科学的高效管理体制。这种制度的改进在很大程度上取决于民主宪章政体本身的真正确立。（2）建立和强化税收与预算约束机制。因为官僚效用在很大程度上取决于预算拨款，而预算拨款又直接来源于税收规模，所以加强对税收和预算拨款的约束，可以有效地遏制公共物品的过量生产和各种浪费现象。（3）成立独立的专家委员会对官僚机构生产公共物品的情况进行评审和监控，使之符合选民的利益和要求。（4）引入竞争机制，提高政府机构的效率。公共选择理论提出了建立政府机构内部竞争机制的一些具体设想：可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品和服务，使这些机构之间展开竞争而增进效率；可以将某些公共物品和服务的生产与提供承包给私人生产者，以便更多地依靠市场来生产和提供社会所需的公共物品和服务，这会比政府机构直接提供更有效率。（5）将成本—收益分析引入政府工作的评价系统，改进官僚机构的内在运行和组织形式，以提高公共物品的质量，降低公共物品的成本。（6）将利润分享机制引进政府，在行政领导层中建立能够发挥个人积极性的制度。（7）可以强化各地方政府之间的竞争，降低公共物品的成本和提高公共部门的效率。（8）加强官僚机构的解说责任，优化对官僚机构的外在控制。即强化官僚机构向立法机关和选民解释已做、正做、将做事情正当性的义务和责任，改变监督方和官僚机构与官僚间存在的信息不对称状况，以便监督方充分掌握有关信息，进行有效的监督。 三 官僚经济理论的价值与偏差 公共选择理论是经济学方法与政治学对象的结合，是对政治问题进行的经济分析，从个人主义的方法论出发，公共选择理论把政治活动看做是市场运行方式在政治领域的表现，因此官僚被看成是理性的经济人，其目的是追求个人利益最大化，在这种前提下，政治活动不过是追求个人利益的一种途径。不难看出，公共选择理论中的经济人范式是一个简化了的个人范式，这里的经济人是一个有理智、会计算、有创造性并能获取最大利益的人。公共选择理论运用这一范式系统地分析了参与公共选择的主体之一——官僚在政治市场中的行为、危害及其治理。应当肯定，公共选择理论把官僚看做是一个追求自身利益的经济人，并据此把经济人范式由经济活动分析推广到政治活动分析，这是一个大胆的创造，它突破了主流经济学和正统政治学建立在关于人的动机不同假说之上的局限性。西方经济学的传统假设人是利己主义的，西方政治学的传统假设人是利他主义的。公共选择理论则把人的行为纳入统一的经济人分析框架，认为人的政治行为和经济行为一样，都是受自利动机支配的，人（官僚）不是为了追求真善美而参与政治，而是为了自身利益而参与政治的。因此，公共选择理论撕开了传统政治理论覆盖在政府官员身上的理想化面纱，触及了官僚关注自身利益的本质动机，从而打破了笼罩在政府官员身上的神圣光环，对政治活动给出了与传统政治学不同的解释。如果官僚的行为动机都是纯洁的、利他的，就不会存在坏的制度，就不会产生坏的政策。【编者：此处可联动杨光斌《政治学导论》p131“官员行为理论”的相关内容理解。总之，公共选择理论对于“官僚”以及“官员理论”如官僚自主性等现象之剖析仍是可借鉴的】正是由于把官僚设想为追求自身利益最大化的人，才需要设计出约束官僚行为的法律和制度。不仅如此，更为重要的是，公共选择理论关于官僚的经济人性质及其危害和治理的分析所得出的一系列结论和基本观点，丰富了政治学理论的研究内容，为政治学研究政府官员提供了一个新的视角，有助于政治学走出长期以来运用历史的、伦理的、法律的眼光分析政治问题，建构官僚理论的窠臼。与此同时，公共选择理论虽然产生于西方发达国家，但是它所论及的关于官僚的经济人品性及其危害在我国目前也是存在的，有的还相当严重，因此公共选择理论关于政府官员（官僚）的剖析对于我们在社会主义市场经济的发展过程中理性认识政府机构及其工作人员，具有现实的启发意义。它提示我们必须正视市场经济条件下政府官员的经济人性质。【编者：虽然本文写于本世纪初叶，距今已有时间跨度。但空间未变、官僚问题仍然存在。或许“干部制”可对官僚制进行修正补充。详见任昊晨和马振昊所写《超越官僚制：中国“干部制”的理论渊源与功能》】 最后，必须指出的是，公共选择理论用“追求个人利益最大化” 来概括官僚（实际上包括一切人）的行为动机，用个人利益这种单一动机来解释官僚在政治过程中的一切行为，存在明显的局限性。美国学者福山明确指出，“经济人”假设只能解释80％的人的行为，余下的20％的人的行为无法用“经济人”假设来解释，需要用道德、习俗等文化因素来解释。对于政府官员来说也一样，虽然在政治活动中官僚具有经济人的倾向，但是，并不是所有的政府官员在任何时候都以追求个人利益为满足，理想、信念、归属、道德等因素无疑也会影响到政府官员在政治市场中的行为，因此，完全以追求个人利益最大化的模式来解释官僚的一切行为是不全面的。个人的行为动机是复杂多样的，文化和制度也对人的动机起着塑造作用。人们即使不信宗教，也能大体上同意世界主要宗教和文学作品对人类心理的理解：在一个人身上，善与恶、自私与慷慨、爱与恨、自利与利他、同情和冷漠同时存在又相互冲突，并且反映于文化和制度的大背景之中。这种文化与制度是个人继承并塑造的，反过来，这些文化和制度又更多地塑造着人们。 文章来源： 《中国社会科学报》 【便于编辑，参考文献略】 需提醒读者，本公众号的“论文日读”板块，一般有三种形式—— 1. 进行导读，正文简化整理（如论文日读 2024.4.08 | 丁凡《西方文明的罗马基因》）； 2. 进行综合评介，正文全文粘贴，关键段落字体加重或标蓝，以飨读者（如今日）。 3. 进行综合评介，正文不粘贴，附上论文来源（如论文日读 2024.3.11 | 黄振华 杨文迪《层递式动员：乡村公共建设行动中农民参与的逻辑审思》）。 若文中出现“【】”，即是编者木馨晨之注解，助力理解上下文。 |
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