治理结构简单的国有企业执行“三重一大”决策制度的路径解析

攒菁堂 2024-05-17 发布于甘肃

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“三重一大”决策制度是党中央、国务院进一步规范国有企业决策管理，实现企业科学决策、民主决策的重要制度。国有企业的党组织包括党组、党委、党总支、党支部、联合党支部，现行立法对于党委、党组参与决策“三重一大”事项的规定清晰、明确，故本文对此不再赘述。但是，由于各国有企业党员情况不同、党组织设置存在差异，立法对于党支部、党总支、联合党支部执行“三重一大”决策制度的具体方式规定不明，致使实务中不设党委（党组）的国有企业，尤其是部分未设党组织的二级、三级国有企业，对于执行“三重一大”决策制度的方式，有着不同的认知和操作。本文梳理了相关法律法规和案例，对治理结构简单的国有企业执行“三重一大”决策制度的路径进行解析，并结合实践中存在的特殊情况展开一些思考，供参考适用。国有企业的党组织参与决策“三重一大”事项的不同情形，详见下表：

一、关于“三重一大”决策制度

根据相关规定，国有企业“三重一大”决策制度，是指国有企业凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项，必须由领导班子集体作出决定的制度；国有企业党委（党组）参与决策“三重一大”事项，具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。主要规定如下：

二、国有企业的党组织设置

根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第四条、《中国共产党支部工作条例（试行）》第五条第三款之规定，国有企业的党组织设置包括党组、党委、党总支、党支部、联合党支部，具体如下：

三、不设党委（党组）的国有企业对于执行“三重一大”决策制度的方式，有着不同的认知和操作

（一）关于国有企业党支部（党总支）参与决策“三重一大”事项实践中，根据是否具有人财物重大事项决策权、是否具有独立法人企业资格，不设党委（党组）的国有企业对于执行“三重一大”决策制度，有着不同的规定和操作方式。1.关于具有人财物重大事项决策权的独立法人企业（1）中央及地方的规定根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十五条之规定、及国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国务院国资委”）相关答复，具有人财物重大事项决策权的独立法人企业，依法有权对企业重大事项进行集体研究把关，但现行立法未就其参与决策“三重一大”事项的具体方式进行明确规定。实务中，部分地方通过立法对此进行完善。如浙江省国资委出台有《关于做好省属独立法人企业党支部（党总支）集体研究把关企业重大事项工作的通知》，以此指导省属独立法人企业党支部（党总支）做好集体研究把关企业重大事项工作。又如，北京市国资委发布《北京国有企业党支部（党总支）参与重大问题决策工作指引（试行）》，就国有独资、全资企业和国有资本绝对控股、国有资本相对控股并具有实际控制力企业中，具有人财物重大事项决策权的独立法人企业、及非独立法人企业党支部（党总支）参与企业重大问题决策的方式与工作保障进行了规定。在具有地方立法依据的情况下，各集团公司可结合企业实际，自上而下的制定“三重一大”决策事项清单及实施办法。（2）国务院国资委关于联合党支部参与“三重一大”决策事项的具体答复，如下表所述：关于国有企业党组织建设有关问题（答复时间：2021-12-09 16:12:08）

需要明确的是，由于《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十五条规定的内容限于“由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关”，且“三重一大”事项系本公司的重要经营事项，而联合党支部的成员分属于同行业的不同单位，各自间存在实质利益冲突，笔者认为，回复中提及的联合党支部的工作范围应仅限于党员管理事项，不包括参与联合党支部成员所在单位的“三重一大”事项决策。有关联合党支部成员单位的“三重一大”事项决策路径分析请详见本文第三、（二）部分。2.关于具有（赋予）人财物重大事项决策权或具有实际支配权的非独立法人企业现行立法未对非独立法人企业党支部（党总支）在国企治理中的角色定位进行明确说明，有关非独立法人企业党支部（党总支）参与“三重一大”事项决策的方式也鲜有规定。经检索地方规定，北京市国资委发布的《北京国有企业党支部（党总支）参与重大问题决策工作指引（试行）》，为“赋予人财物重大事项决策权或具有实际支配权，且不设党委的非独立法人企业”与独立法人企业的党支部（党总支）采用同样的方式参与企业重大问题决策提供依据，但仍对独立法人企业和非独立法人企业进行区分，明确仅具备条件的独立法人企业党支部（党总支），应结合实际将党建工作要求写入公司章程。有关理论方面亦存在争议，主要观点如下：实践中，有观点认为，“有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支）”以外的党的基层组织，不宜前置参与企业重大事项决策。亦有肯定观点认为，宜加强顶层设计，区分独立法人与非法人企业，由上级党委对基层单位党支部参与重大问题决策工作进行顶层制度设计。3.关于国有企业党支部（党总支）参与决策“三重一大”事项的具体建议虽然现行法律法规未就国有企业党支部（党总支）参与决策“三重一大”事项的具体形式予以明确规定，但实务中，部分不设党委（党组）的国有企业在经营中存在对重大事项进行决策的需要。结合《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》的相关规定，及党中央、国务院关于完善国资监管体制的决策部署、“国资监管机构上下联动、有效协同的工作机制”“优化监管方式，动态调整权责清单，加大授权放权力度”的政策导向，笔者提出建议如下：（1）集团“自上而下”进行顶层设计A.制订独立法人企业的规章制度。集团公司结合各子分公司向上反映的意见及企业实际情况，自上而下的制定具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支）参与决策“三重一大”事项的具体清单和实施办法。B.制订非独立法人企业的规章制度。将非独立法人企业（如基层国有企业中的分公司、分院/部、事业部、项目部等）有关事项审议权限明确规定至其总部，或结合业务发展需要及实际支配情况，明确非独立法人企业的重大经营事项清单、实施办法及其党支部（党总支）设置权限，并与总经理办公会之间的权限相区分。

前述“三重一大”事项清单和实施办法可作为党支部（党总支）参与决策事项的依据。C.集团公司需结合事项权限，履行国资监管批准（备案）程序（如需）。（2）子分公司根据集团授权具体行事在具有上述制度依据后，国有企业的党支部/党总支可根据/参照《中共中央印发<中国共产党支部工作条例(试行)>》第十一条、第十二条的规定开展工作，即通过党支部委员会/党总支委员会会议（党员大会）进行决策。（二）关于无党组织的国有企业参与决策“三重一大”事项结合本文第二部分所述，国有企业无党组织的情形主要包括国有企业无党员或党员人数不符合设立党组织的要求（如联合党支部）、处于党组织设立的过渡期、因种种原因未（能）设立党组织。为满足本文理论研究及适用，本文将国有企业虽设立党组织但因人员调动等特殊情况致使组织人数低于组织要求的情形纳入考量。结合实务，笔者建议如下：1.以是否具有人财物重大事项决策权，决定是否有必要执行“三重一大”决策制度。该情形下，首先需要明确，根据党内制度规定，仅具有人财物重大事项决策权或实际支配权的国有企业存在执行“三重一大”决策制度的需要。故，不具有人财物重大事项决策及实际支配需要的国有企业，仅需依照党内规定、国资监管和《公司法》的规定进行党建和公司治理设置，无需执行“三重一大”决策制度。2.区分不同情形，合理设置党组织与公司治理结构权限。对于此类治理结构简单的企业，需关注如何在人员精简的情况下，将党组织融入公司治理，并实现领导班子及其权限的合法合理设置。即合理设置党委会（基层党支部委员会）、董事会（执行董事）、经营层的集体决策程序，将党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合，并与股东会、董事会（执行董事）、经营层的权限相适配。结合实务，现提出观点如下：（1）科学合理进行人事安排。股东会可结合上级党组织和国有资产监管机构的管理权限，通过顶层设计，进行党委会（基层党支部委员会）、董事会（执行董事）、经营层的人事安排，完善“双向进入、交叉任职”的领导体制，实现党组织与公司治理的融合，适度交叉、避免高度重叠。具体可参考下表：

（2）制订“三重一大”决策事项清单及实施办法，明晰党组织与治理结构的权限。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》《国资委党委关于贯彻落实<关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见>的通知》并结合《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《公司法》的规定，制定企业“三重一大”制度实施办法，明确“三重一大”决策事项清单，明晰党组织、执行董事、监事、经理层的权限。由于“三重一大”决策事项包括重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项，即存在党委（党支部）及经营层具有不同侧重的情况，从有利于企业业务发展、推动党的工作与公司经营发展同步进行的角度，建议同步制定“三重一大”制度实施办法、“三重一大”决策事项清单、执行董事工作规则、总经理办公会工作规则、执行董事向经理层授权管理办法等一揽子制度及流程指引，明晰党组织、执行董事、总经理办公会三层治理主体间的权限及监事的监督职能。实务中存在将召集股东会会议、向股东会报告工作、对经理层成员进行经营考核提出建议等非“三重一大”权责事项赋予执行董事，将经党组织前置研究讨论后的重大经营管理事项交由经理层会议决定的操作。实务中亦存在根据具体事项对于党内决策和业务经营的侧重，按照管理类、治理类等分类设置行权的设置。即管理类事项侧重党内决策，通过上级公司批准（报告）的程序开展；治理类事项侧重公司业务经营，涉及股东会权责范围的事项，由上级公司通过股东会的形式实现对子公司的管控，涉及执行董事权责范围的，通过委派董事实现对子公司的管控。需要注意的是，在围绕“三重一大”决策制度和国资监管规定进行公司治理制度设置的情况下，法定事项不能授权，治理机制应以权责法定、权责明晰、有效协同、有效制衡为设置目标。3.不同操作方式总结及利弊分析。由于国有企业存在上下联动管理的特征，实务中存在国有企业的领导班子多数为上级国有企业委派的情形。该情形下，有关人员的党关系归属上级党委，可能会造成二级/三级国有企业难以设立党支部，或虽设立党支部但由于人员调动致使党组织人数不能满足组织设置要求。同时，结合公司业务发展，又存在重大经营事项决策的实际需要。该情形下，建议公司根据党内制度规定，及时将有关情况反映给上级公司的党组织，寻求指导。实务中，各企业就此存在不同的处理方式，笔者总结并进行利弊分析如下：

结合上述分析，笔者倾向性建议无党组织的国有企业在亟需履行重大经营事项决策程序的情形下，可对比适用方式3、5，并事先与上级国企（党组织）沟通确认。从长远来看，尚需国资监管机构及/或一级国企（经授权后）自上而下颁布规范性的指引文件，指导不设党委（党组）的国有企业准确执行“三重一大”决策制度。

四、监管案例分析

根据相关规定并结合案例，符合条件的国有企业应当依法设立党组织，并通过党组织在公司治理结构中的政治核心作用，执行“三重一大”决策制度；国有企业依规应设但未设党组织的，存在国资监管审计风险。具体情形如下：（一）党内法规制度《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）指出，要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，保证党组织工作机构健全。即党的工作要与国有企业的生产经营同步进行、党建要与工作机构同步设置，发挥党组织的核心作用。根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第九条、第十一条、第三十八条之规定，国有企业在推进混合所有制改革过程中，应当同步设置或者调整党的组织，理顺党组织隶属关系，同步选配好党组织负责人和党务工作人员，有效开展党的工作；加强基层党组织建设和党员队伍建设属于国有企业党委（党组）的主要职责；对国有企业党的建设思想不重视、工作不得力的，应当及时提醒、约谈或者通报批评，限期整改。对违反规定的，按照有关规定追究责任。即国有企业应当适配党组织与企业行政管理的关系，并完善“双向进入、交叉任职”的领导体制。（二）案例根据中央纪委国家监委网站公众号于2016年7月24日发布的《三次收到举报未如实报告组织，致“问题干部”被重用…党的建设缺失，严肃问责！》一文，某国有大型骨干企业因其下属某单位存在部分党员处于脱管状态、部分所属单位未成立党组织等原因，受到党内通报。最终，该企业对巡视中发现的问题认真整改，就所属单位未成立党组织、党员脱管问题进行有效解决。

五、总结