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闲置厂房、古建筑如何改变土地用途和使用功能 地方有咨询，如何盘活闲置工业厂房、宅基地、商业写字楼。对于将工业厂房用于商业办公，在商业用地上建公寓并分割销售或者租赁给个人等情形，是否属于《土地管理法》上的改变用途的违法情形。不按建筑物的建造目的来使用建筑物在实务中比比皆是，并且有一定的合理性。由于建筑物建成后无法擅自改变，市场发生变化导致无法达到原来设计建设的目的，如果不允许改变使用方式，则该建筑物将白白闲置，特别是很多废弃工业厂房、老房子、旧公建设施，经过巧妙运营成为网红打卡点，可以作为旅游、研学、展览等用途，吸引各方人潮，带动一方经济。但由于担心建筑物改变用途后如果发生安全事故，可能会被问责，影响了闲置厂房等建筑物的盘活利用，也可能反而产生无人监管的盲区，更不利于保护利用。本文拟结合物权原理探讨改变土地用途的含义，并对改变建筑物使用功能给出解决方案。 一、建设用地使用权人应当按照土地用途进行建造 欲了解改变土地用途的含义，首先要明确建设用地使用权人的权利为何。按照《民法典》的规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物以及附属设施，类似大陆法系国家和地区民法中的地上权，通过在他人土地上建造建筑物而取得使用该土地的权利。设立建设用地使用权可以采取出让或者划拨等方式。国家可将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并与自然资源主管部门签订出让合同。 原国土资源部《国有建设用地使用权出让合同》范本（下称《出让合同》范本）约定，受让方有权按照合同约定的用途和规划条件等条件使用土地，不得擅自改变土地用途。土地用途是出让合同的重要内容。市、县自然资源主管部门出让土地时，是按宗地设定土地用途、规划条件，并拟定出让方案，报经市、县人民政府批准后实施。也就是说，出让宗地的用途经过政府批准依法确定的，不是由合同双方当事人约定的，而是双方当事人必须共同遵守的。签订出让合同时，出让方和受让方必须按照批准的土地用途填写《土地利用现状分类》。规定的土地二级类填写。属于同一宗地中包含两种或两种以上不同用途的，应当写明各类具体土地用途的出让年期及各类具体用途土地占宗地的面积比例和空间范围。 规划条件是国有土地使用权出让合同有效的必要条款，包括主体建筑物性质、建筑总面积、建筑容积率、建筑限高、建筑密度、绿地率等土地利用要求。受让人签订土地出让合同并登记取得建设用地使用权后，应当按照土地用途和规划条件编制规划总平面图，按照经过评审的规划总平面图和施工图等图件进行施工建设。自然资源主管部门会依据规划许可和图件对竣工的建筑物进行规划核实和土地核验，住建部门也会依据施工许可和图件进行竣工验收备案审查，未经规划核实或者核实不达标的不得组织竣工验收。竣工验收通过后，建筑用地使用权人可以申请土地和房屋的不动产登记。 二、土地用途可以变更 没有人能够准确预知未来，申请改变土地用途虽不多见，但具有合理性。土地用途是经过政府批准的出让方案确定的，合同双方都不能随意改变，应当履行必要的程序。《城市房地产管理法》规定：土地使用者需要改变出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）进一步要求：对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。 根据上述法律政策规定，《出让合同》范本明确：在出让期限内，受让人应当按照出让合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变合同约定的土地用途的，有两种处理方式：第一种方式是由出让人有偿收回建设用地使用权；第二种方式是依法办理改变土地用途批准手续。由出让人和受让人签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。出让合同双方当事人选择第二种处理方式，在性质上属于“出让土地改变用途等土地使用条件的处理”，必须按照《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号）规定的操作程序，规范办理。 三、应当区分改变土地用途和改变建筑功能 我国法律将土地和建筑物看做不同的物，无论是划拨还是出让方式取得建设用地使用权，相关出让合同或者划拨决定书均有明确土地的规划用途，因此使用权人取得是特定用途的土地使用权，只能按照确定的土地用途建造相应的建筑物。土地用途变更是指经批准变更土地用途，并按照新的土地用途和规划条件使用的行为。建筑功能临时变更是指保持原土地用途、土地使用年限不变, 利用存量商业、办公房产增加利用方式的行为。 《土地管理法》规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。出让合同约定的土地用途是土地管理部门根据土地利用总体规划确定的，《土地管理法》专设一条违法批地的条款，将不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的作为违法批地的情形之一，并在收回集体土地使用权的情形中也列明此种类型，可见土地使用权划拨批准文件规定的土地用途也是根据土地利用总体规划确定的。不按照批准的用途使用国有土地是指土地利用总体规划确定的用途。 对于不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。自然资源部《主要土地违法行为、法律依据与法律责任》将不按照批准的用途使用国有土地作为其他类违法行为，认为是违反了应当按照有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地的规定，没有按照规定程序报批改变土地的用途。对土地使用者擅自改变土地用途的，由县级以上人民政府土地管理部门责令交还土地，处以罚款。只要使用权人按照建设规划许可确定的规划条件及图件建造了建筑物，即可认定为已经按照土地利用总体规划确定的该幅建设用地的用途使用土地。使用权人对建筑物利用方式的变化应当视为对建筑物功能的临时变更，且在某种程度上符合社会经济生活发展的需要，不应视为是对土地用途的改变，不能作为改变土地用途的行为进行处罚。只要出让土地已经按照用途进行建设即可，如果违反《建设工程规划许可证》的要求，可以由规划部门按照《城乡规划法》的规定进行处罚，与《土地管理法》的条文无涉。 假设使用权人将原酒店改为住宅，或者将工业厂房作为办公用途，若并未对原建筑物进行翻建改建，并未按照新用途进行建设，而只是改变对建筑物的使用功能和方式，则不存在改变土地用途，未经批准也不得申请改变土地用途的不动产变更登记。《国务院办公厅关于发展银发经济增加老年人福祉的意见》《国办发〔2024〕1号》等多个文件支持培训疗养机构转型发展养老服务，支持利用闲置商业办公、工业、仓储等存量场所增加养老、旅游、餐饮接待、研学、展览等功能设施。对于单纯增加或者改变建筑物使用功能但没有新增建筑物或者建筑面积的行为，目前立法上并未要求必须进行行政审批，按照法无禁止即可为的原则，应当依法依规设定后方可作为行政审批事项。如果改变建筑物功能并增加建筑物或者建筑面积，应当按照《城乡规划法》的规定，取得规划许可后方可施工。 |
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