最高法院行政庭｜村委会作出的收回农村集体土地使用权决定，是否属于其依据法律授权履行行政管理职责的行为

《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。村委会据此作出的收回集体土地使用权决定，是否属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定的村委会依据法律授权履行行政管理职责的行为？

观点一

属于依据法律授权履行行政管理职责的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，有权收回土地使用权。该条款已经明确规定收回土地使用权的主体是农村集体经济组织。农村集体经济组织因法定情形需要收回土地使用权的，在报经原批准用地的人民政府批准后，必然要根据批准意见作出书面的收回集体土地使用权决定，不能直接以批准机关的批准意见代替正式收回决定（类比于土地征收决定）。从集体土地的性质看，农村集体土地属于农民集体所有，村集体因公共利益等原因收回集体土地使用权，当然应由村集体作出收回决定。而且，不论村委会是否具有作出收回集体土地使用权决定的主体资格和法定职权，均不影响村委会在形式上符合《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，可以作为行政诉讼案件的适格被告。村委会能否成为收回集体土地使用权的主体，影响的是行政行为的效力问题。即便是无效行政行为，也属于行政诉讼受案范围，不宜将其排除在行政诉讼之外，推向民事领域。

总之，收回集体土地使用权明显不是平等民事主体之间的纠纷。村委会强制收回其集体土地使用权系基于法律的授权，在政府批准后作出的，是村委会履行行政管理职责的行为。

观点二

不属于依据法律授权履行行政管理职责的行为。权利的归属与权利的实现方式属于两个层面的不同问题。农村集体经济组织作为农村集体土地所有权人，与农村集体土地使用权人之间属于平等主体之间的民事法律关系。农村集体土地使用权人取得土地使用权，以及农村集体经济组织收回土地使用权，都要经过有权机关的批准，而非农村集体经济组织独立自主的意志。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。但不同于相关法律、规章已经明确授权自然资源主管部门作出国有土地使用权收回决定，目前并无法律、法规、规章明确授权农村集体经济组织作出农村集体土地使用权收回决定。农村集体经济组织有权收回土地使用权，但收回的方式只能通过有权机关的批准。在此过程中，履行行政管理职责的行为是有权机关的批准行为，而非农村集体经济组织的收回行为。另外，目前在实践中，还存在基层执法权下沉带来的一些问题，如为节省强拆时间，规避法律责任，有些街镇基层政府常把强拆工作以所谓村民自治的形式交由村委会实施。为防止在农村熟人社会下强拆引发社会不稳定隐患，现阶段也不宜认定农村集体经济组织收回土地使用权属于行政管理行为。农村集体经济组织完全可以通过申请法院执行有权机关的批准行为的方式，最终实现土地使用权的收回。

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指导性案例22号：

魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案

——收回土地使用权的批复是否可诉

  关键词

  行政诉讼   受案范围   批复

  相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一  条

裁判要点

地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

基本案情

　　   2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

裁判结果

　　  滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出（2011）滁行初字第6号行政裁定：驳回魏永高、陈守志的起诉。魏永高、陈守志提出上诉，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：一、撤销滁州市中级人民法院（2011）滁行初字第6号行政裁定；二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

裁判理由

　　   法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

来源：行政执法与行政审判