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宅基地能否由城镇子女继承后并翻建 地方上经常会接到咨询，城镇子女能否继承父母的宅基地，能否翻建。宅基地继承牵涉到利益之重，承载的社会关注之广。本人在转载该答复的时候也说过，这个答复只是重复了过去的文件规定，没有新的提法，没有回答继承取得后能否翻建的问题，现在宅基地改革管理又划到农业农村部门，很有可能就不再理会。农业农村部门在多个答复中对此态度都是否定的，石哥认为这是对宅基地管理制度不太熟悉，对继承翻建的意义认识不到位导致的，具文分析。 一、宅基地是具有身份性质的社员权利 1950年《中华人民共和国土地改革法》没收了地主的土地及其在农村中多余的房屋，分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有，为鼓励地主自食其力，也分配同样的一份。土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。 上个世纪60年代人民公社时期共有4个《农村人民公社工作条例》，施行时间最长的是1962 年 9 月27日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》。草案规定：“全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用。社员的房屋，永远归社员所有。”农村人民公社作为社会主义的集体经济组织，分为公社、生产大队、生产队三级。人民公社的基本核算单位是生产队。农民带着私有土地进入生产队，随着人民公社化的全面完成，农村已经不存在农民私有的土地了，都成为生产队所有。人民公社，作为政社合一的组织，又是社会主义的互助、互利的集体经济组织，拥有集体土地的所有权，是集体土地的所有权人。后来变为乡镇、村、村民小组三级集体经济组织，按照《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）开展农村集体土地确权登记发证，土地所有权确认给村民小组农民集体、村农民集体所有或乡(镇)农民集体。属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。在土地登记簿的“权利人”和土地证书的“土地所有权人”一栏，集体土地所有权主体按“хх组（村、乡）农民集体”填写。1982年《宪法》关于农村集体土地所有权的规定，毋宁说是对农村集体土地所有权现状的法律认可。 针对草案贯彻执行中的问题，1963年中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定通知（中发（63）193号）进一步明确，社员的宅基地仍归各户长期使用，长期不变。社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地使用权即随之转移给新房主，但宅基地所有权仍归生产队所有。 1998年《土地管理法》修订，删除了1986年《土地管理法》关于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的规定。1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）第一次明确，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。但对已经依法取得的宅基地使用权，包括原在农村合法取得的宅基地和因合法取得房屋而占用宅基地的，2020年7月22日自然资源部《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》明确，经公告无异议或异议不成立的，由该农民集体经济组织出具证明,可依法确权登记。 可以看出，宅基地使用权有三种取得方式，由原土地所有权转化而来的，1998年前通过宅基地审批或者购买房屋取得的，1998年后通过宅基地审批方式取得的。第一种情形受到所在土地所有权人的限制，其他两种情形取得均无此限制。通过审批方式取得的宅基地在1998年后需要满足的是本村村民身份，只是一种行政管理上的身份。《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发[2019]6号）（以下简称宅基地审批通知）要求，符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。村民小组通过后提交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查，村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等，不涉及宅基地分配。明显是将宅基地的分配作为本农民集体（村民小组）的管理事项，从这个意义看，宅基地带有浓郁的农民集体成员身份性质色彩。 二、宅基地与农房权利人应当一致 作为村民的社员福利性质的宅基地使用权，应当尽快建设农房，在不动产统一登记前是不办理空闲宅基地使用权登记的。《确定土地所有权和使用权的若干规定》对此也有规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。 《不动产登记操作规范》规定，申请宅基地使用权登记的主体为用地批准文件记载的宅基地使用权人。申请宅基地使用权及房屋所有权登记的主体为用地批准文件记载的宅基地使用权人。为保护耕地，集约节约用地，1998年修订的《土地管理法》确定了一户一宅的原则，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。因此宅基地的申请和审批都必须以户为单位进行申请。宅基地审批通知对此做了明确规定。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）规定，宅基地使用权应按照“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。宅基地批准使用后一直未办理登记，若原批准使用人死亡的，只要“户”中还有其他成员，批准使用人的死亡就不影响该“户”的宅基地使用权，可由现在的户主申请登记。 宅基地使用权是户内成员共有的权利，该共有属于具有家庭关系，应当认为是不分份额的共同共有，但与《民法典》规定的共同共有不同的是，共有权只能在户内分配，不能继承，类似“增人不增地，减人不减地”的 承包经营权。原则上无论宅基地审批前后成为户内成员的，都自动成为宅基地的共有权人，可以依据户籍信息直接申请变更登记，增加共有权人。“户”原则上应以公安部门户籍登记信息为基础，同时应当符合当地申请宅基地建房的条件。根据户籍登记信息无法认定的，可参考当地农村集体土地家庭承包中承包集体土地的农户情况，结合村民自治方式予以认定。 我国将房屋和土地使用权视为不同的物，为了物尽其用，确保两者权利主体一致，维护不动产交易简便安全，确定了两个原则：建筑物所有权人与建设用地使用权人一般保持一致的权属认定原则和“地随房走、房随地走”的房地一体流转原则。最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组出版的《民法典物权编理解与适用》一书中认为，应当赋予建设用地使用权和地上物一并处分规定以强制性效力，审判实践中应当避免出现判决确认建设用地使用权人和地上物所有权人权利主体不一致的情形。要扩大适用范围，将建筑物等所有权归属于建设用地使用人所有作为一般性的裁判规则。非建设用地使用权人在建设用地上建造建筑物，在基于合作建房合同（约定建造一方仅仅取得使用建筑物的债权）、出于为建设用地使用权人谋利益的目的等情况下，建筑物的所有权也归属于建设用地使用权人。 按照《不动产登记暂行条例实施细则》规定，不能只对房屋或者土地（已建成的房屋）进行单独的登记，应当根据“房地一体登记”的原则进行登记，更有利于物权关系的简单明确，减少纠纷发生。若原土地使用权人未对地上物转让与土地使用权一并处分，或未达成一致，也应当视为一并处分。对于宅基地使用权及房屋所有权首次登记，不动产登记机构在审核过程中应审核不动产登记簿或土地权属来源材料记载的权利主体与房屋符合规划或者建设的相关材料等记载的权利主体是否一致。宅基地上建设的农房，即使可能是城市居民或其他子女出资建造，但也应有此条规定的适用，应认为农房的产权属于宅基地使用权人，即本户村民共同共有，至于不在户口本上的外部亲戚朋友的出资，可以作为债权法律关系处理，比如享有部分房间的使用权等。 同一宗宅基地上多个房屋属于不同权利人，申请办理房地一体不动产登记的，应当区分不同情形进行处理：属于新型农村社区或多（高）层多户农民公寓的，按照《不动产登记暂行条例实施细则》第四十三条，参照国有建设用地使用权及建筑物区分所有权的规定，办理宅基地等集体土地上的建筑物区分所有权登记。属于因继承、分家析产等原因，造成房地权利主体不一致，若遗嘱或者分家析产协议对宅基地作了明确分割，分割的宅基地经县（市）自然资源主管部门认定符合不动产单元划定标准，可以分别办理登记；若遗嘱或者分家析产协议对宅基地未作明确分割的，按照宅基地使用权共同共有办理登记。属于存在民事纠纷的，待纠纷解决后予以确权登记。 另一方面，由于宅基地是以“户”分配和使用的，只有“户”中已没有其他成员，方发生继承。农村宅基地使用权属于集体经济组织给成员分配的福利性质财产，带有身份性质，按照《继承法》的规定，身份性质的权利不能继承，因此城市户口子女不能单独继承农村宅基地。但宅基地上的房屋属于个人的合法财产可以继承。按照房地一体原则，继承人继承农村宅基地上的房屋，按照“地随房走”的原则进而取得房屋占用范围的宅基地使用权。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。 三、继承取得的宅基地使用权能否改扩建、能否翻建 需要明确的是城镇子女继承取得的宅基地使用权能否改扩建、能否翻建。从《城乡规划法》规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。 《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》规定，农村村民在依法取得的原有住宅用地范围内翻建住宅，符合土地利用总体规划且未改变土地用途的，由村委会签署意见，并经乡(镇)国土资源管理机构确认后，不办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续。 因此在原址范围内改建，不涉及新增建设用地，只需规划主管部门办理规划建设许可手续即可，即使城镇居民继承取得的宅基地使用权也是可以的。但扩建涉及新增建设用地，农村宅基地使用权属于集体经济组织给成员分配的福利性质财产，带有身份性质，不能给非本村集体经济组织成员使用。 至于翻建，由于会导致房屋灭失，城镇子女是通过继承宅基地上房屋依据地随房走的原则取得宅基地使用权的。那么理论上宅基地使用权随着地上的房屋灭失而消灭。但是这只是理论上的推导，并未有明确的法律、法规或者规范性文件明确，城镇居民继承农村房屋后不能进行翻建，而只见于一些答复当中，认为不能作为限制依据。 从规划许可的角度，没有必要纠结或者审查宅基地是否属于继承取得的，是否是本村村民。只要取得宅基地有合法权源，符合规划，即应予以办理乡村建设规划许可证。按照《自然资源部宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》等文件规定，非本村村民取得农村宅基地的还有因易地扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地的，1999年国办发〔1999〕39号文件印发前，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、离（退）休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞等合法取得的宅基地，或因合法取得房屋而占用宅基地的情形。与城里人继承取得的宅基地情形是一样的，都不是本村村民。但对这三类非本村村民的宅基地一概不允许翻盖，既侵犯了权利人合法权益，又可能导致乡村人口继续流出没有流入，继续恶化乡村空心化的趋势。 有人认为依据《国家土地局确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。如果不批准城镇居民继承取得的农房进行翻建，等倒塌后村集体就可以收回来增加村集体资产。 这种说法是抓了芝麻丢了西瓜，只看眼前不看长远。实际上大多数的宅基地都是没有经济价值的，那些热闹的网红村位于极佳的地理位置，总量还是比较少的，而且要不断的投入宣传。允许城镇子女对继承取得的宅基地进行翻盖，既可以维持房屋的状态，不至于倒塌，又可以通过改建和修缮改善居住环境和村容村貌。如果不许翻盖，由于老房子居住体验很差，难以住人，则房屋既无法流动起来为人利用，也无法退出继续处于闲置状态，是社会财富的浪费，还可能造成房屋质量安全引发的社会风险。 另一方面，城市居民有回乡养老的需求，城乡一体化及乡村振兴也需要城市资金、人才的回村反哺，如果放开继承房屋的宅基地翻建，有利于扩大新农村建设的资金来源，吸引进城的人口回流农村创业，可以缓解当前乡村振兴面临的人才困境、信息困境、资源困境。这些翻建或者继承的宅基地可以成为合作建房的来源，为宅基地退出培育市场，激活宅基地流转市场。 《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）的规定，各省（区、市）可以根据本地实际，制定管理办法，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。宅基地的管理要从如何有利于农村发展、乡村振兴的角度考虑，限定在继承取得的宅基地，既不会导致资本无序下乡圈地，又能有效利用城市人才、信息、资金等资源。 对于继承后能否出售，个人认为只要买方符合宅基地取得的资格限制，主要是一户一宅和本村村民成员，经集体经济组织同意后即可出售。宅基地本身并非不能转让，可以在本村村民之间流转。是否要卖方必须是集体经济组织成员，认为不必做此要求，一方面没有法律法规或者文件如此规定，另一方面，城镇居民继承农房使用宅基地，本是立法上不得不从人伦、财产权保护等角度做出的妥协性安排，实际上与宅基地属于社员权的性质相悖。苟能通过出售恢复宅基地的社员权性质，并有利于促进宅基地的盘活利用，保障本村集体成员的居住权益，符合宅基地管理的规范和目的，有何乐而不为，何以胶柱鼓瑟，置群众利益而不顾。 有的地方村民愿意将宅基地退给村委会等集体经济组织，也未尝不可。村集体作为宅基地的所有权人，可以收回注销宅基地使用权，并登记为农房所有权和集体土地所有权。 |
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