【实务精要】第十章 行政赔偿类案审判指引

第十章    行政赔偿类案审判指引

　　第一节   起诉条件的审查

　　[审查事项】

　　原告提起的行政诉讼是否属于行政赔偿的受案范围?是否符合法定起诉期限?

　　原告是否具备主体资格?被告是否适格?

　　[法律适用]

　　《行政诉讼法》第45条至第48条,《行政诉讼法解释》第64条至第66条,《国家赔偿法》第2章,《行政赔偿解释》第1条至第10条、第14条至第17条。

　　[常见问题解答]

　　1,当事人对哪些行为提起诉讼属于行政赔偿案件受案范围?

　　《行政赔偿解释》第3条规定:“赔偿请求人不服赔偿义务机关下列行为的,可以依法提起行政赔偿诉讼:(一)确定赔偿方式、项目、数额的行政赔偿决定;(二)不予赔偿决定;(三)逾期不作出赔偿决定;(四)其他有关行政赔偿的行为。”

　　行政赔偿诉讼包括两种类型:第一,公民,法人或者其他组织认为行政机关实施的行政行为违法,损害其合法权益的,就该违法行政行为造成的损失向人民法院提起的行政赔偿诉讼,要求确认行政机关实施的行政行为违法并判令行政机关予以赔偿。第二,公民,法人或者其他组织向行政机关提出行政赔偿申请,行政机关作出不予赔偿决定或者逾期未作出赔偿决定,公民、法人或者其他组织对该不予赔偿决定或者行政机关逾期未作出赔偿决定提起的行政诉讼;或行政机关作出了行政赔偿决定,公民,法人或者其他组织认为该赔偿决定仍然无法弥补其所受损失,从而向人民法院提起行政诉讼要求判决撤销该行政赔偿决定等。【最高人民法院行政审判庭编著:(最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第53页】

　　2.对行政赔偿案件受案范围的排除性规定如何理解?

　　《行政赔偿解释》第5条规定:'公民、法人或者其他组织认为国防,外交等国家行为或者行政机关制定发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令侵犯其合法权益造成损害,向人民法院提起行政赔偿诉讼的,不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围。”本条是关于行政赔偿案件受案范围的排除性规定,在行政审判实践中,对国家行为和制定规则行为不宜作扩大解释,以免损害相对人合法权益的有效救济。

　　附:　典型案例　徐某等三人诉南通市通州区交通运输局交通行政管理及行政赔偿案　　(2020)苏06行终139号

　　[截判要旨]行政诉讼法意义上的行政行为,通常是指行政主体根据法律所赋予的职权,作出的能够对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的行为。原则上,行政行为都属于行政诉讼的受裳范围,除非法律明确规定应当排除的情形。交通信号灯是道路交通安全管理的基础设施,在道路上设置交通信号灯,既是行政机关为保障道路交通安全与秩序所提供的一种公共服务,也是道路交通管理的手段之一,是行政机关行使道路交通管理职权的行为。交通信号灯一旦设立,与所在道路一并投入使用，在特定的时间、空间内就可以对道路通行者的通行行为产生法律效果,影响到道路通行者的权利义务,符合可诉行政行为的特征。因此,设置道路交通信号灯的行为属于人民法院行政诉讼的受案范围……依法行政的原则是最大程度保障相对人的诉权,随着行政管理时间和行政诉讼理论的发展,可诉的行政行为范围不断扩大。允许当事人在因不当设置交通信号灯而遭受或可能遭受侵犯的情形下,启动行政诉讼程序,获得有效的救济,不仅符合行政诉讼制度设计的初衷,也有利促使行政机关在作出此类行为时严格遵守法律规定和技术规范。【参见江苏省南通市中级人民法院裁判文书(2020)苏6行終139号】

　　3.行政赔偿案件中，原告的赔偿诉讼请求是否应当明确?

　　《行政诉讼法》第49条第3项规定,提起行政诉讼,应当有具体的诉讼请求和事实根据。《行政诉讼法解释》第68条第2款、第3款规定,当事人单独或一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的损失内容和赔偿数额。当事人向法院起诉时,笼统请求予以行政赔偿时,人民法院应当要求当事人明确诉讼请求,当事人拒绝明确的,属于诉讼请求不明确,赔偿请求缺乏相应的事实根据。

　　附:典型案例　　黄某诉郭某豪行政赔偿案(2019)最高法行赔中315号

　　[截判要旨]原告单独提起行政赔偿诉讼,并未明确具体的损失内容和赔偿数额，属于诉讼请求不明确的情形,一审法院应当向当事人释明,要求其列明具体损失内容、提出具体的赔偿数额。至于将来人民法院支持的数额,确需通过司法评估程序确定的,由人民法院自主决定,而不是由当事人在起诉时主张在诉讼中通过司法评估程序确定其赔偿请求的数额。一审未予释明不妥,予以指正。【参见最高人民法院裁判文书(2019)最高法行赔中315号】

　　4.行政赔偿案件中，当事人的合法权益未受到行政机关侵害的，如何审查?

　　根据《国家赔偿法》第2条第1款的规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”当事人的合法权益受到行政机关的违法行为侵害是提起行政赔偿的前提条件,若被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害,或者原告的请求没有事实根据或法律根据,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

　　附:  典型案例一李某诉广西壮族自治区北海市银海区人民政府赔偿案

　　(2018)最高法行赔中186号

　　[裁判要旨]《国家赔偿法》第2条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民,法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原《行政赔偿解释》第33条规定,被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。行政赔偿是在公民,法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下,行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿;行政行为违法,但未给当事人合法权益造成损害的,不予行政赔偿。【参见最高人民法院栽判文书(2018)最高法行赂中186号,(2019)最高法行赂申315号】

　　5.行政赔偿案件中，对赔偿诉讼请求如何审查?

　　行政赔偿请求是启动行政案件审理程序的起点,与案件情况紧密相连。人民法院审理行政赔偿案件时须结合案件事实对公民、法人或者其他组织提出的行政赔偿请求进行全面审查。大多数情况下,行政赔偿诉讼都是在行政机关作出的行政行为被确认违法的前提下进行的,审查的重点就在于,公民,法人或者其他组织提出的行政赔偿请求是否合法合理。公民、法人或者其他组织所提的行政赔偿请求一般包括赔偿方式，具体项目以及金额等内容,人民法院也主要是针对行政赔偿方式等具体内容进行审理。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第61页】

　　6.单独提起行政赔偿诉讼的，是否需要以赔偿义务机关先行处理为起诉条件?

　　最高人民法院行政法官专业会议纪要【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用),人民法院出版社2022年版,第213页】指出,此种情况,表明赔偿请求人选择由人民法院解决其赔偿问题,如果要求赔偿请求人再向行政机关提出赔偿请求方可提起赔偿诉讼,实际上剥夺了当事人在赔偿程序上的选择权。因此,对于已通过行政诉讼程序确认强拆行为违法,后续提起的行政赔偿案件,可以视为被拆迁人提起行政诉讼时一并提起了赔偿诉讼,无须赔偿义务机关先行处理。除去一并提起和视为一并提起赔偿诉讼的情形,其他情形一般均可认为是单独提起赔偿诉讼。对于被拆迁人单独提起赔偿诉讼的,不仅需要其先行向赔偿义务机关提出申请,还需要有证据证明强拆行为已经被确认违法。

　　7.一并提起行政赔偿诉讼中，行政诉讼的适格被告和行政赔偿诉讼的适格被告不一致如何处理?

　　若在立案受理阶段发现行政诉讼的适格被告和行政赔偿诉讼的适格被告不一致，则一般应予释明,告知公民,法人或者其他组织先行提起行政诉讼,在行政行为的违法性得到确认之后再行提起行政赔偿诉讼。

　　若行政诉讼的适格被告和行政赔偿诉讼的适格被告不一致,在立案受理阶段已经作为一并提起的行政赔偿诉讼予以立案受理,则在审判庭审理阶段需区分情形分别处理:(1)若对行政诉讼案件的处理是裁定驳回起诉,则对一并提起的行政赔偿诉讼亦裁定驳回起诉。(2)若对行政诉讼案件的处理是进入实体审理,且可能对行政行为的违法性作出确认,例如,判决撤销被诉行政行为,确认被诉行政行为违法,则不宜对一并提起的行政赔偿诉讼裁定驳回起诉。可结合《行政诉讼法》第29条第1款的规定,告知行政赔偿义务机关,由其作为第三人申请参加行政诉讼,或者由人民法院通知其参加行政诉讼。这种诉讼程序上的处理可使行政赔偿义务机关在行政诉讼中对行政侵权事实予以了解,为行政赔偿争议的实质解决奠定基础。(3)若对行政诉讼案件的处理是进入实体审理,但可能对原告的诉讼请求予以判决驳回,则行政赔偿义务机关不必作为第三人参加诉讼。在行政诉讼中对原告的诉讼请求判决驳回的,对一并提起的行政赔偿诉讼亦应裁定驳回起诉。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用),人民法院出版社2022年版,第4页】

　　8.经行政复议案件，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼时，如何确定适格被告?

　　赔偿请求人单独提起行政赔偿之诉的情形一般包括:(1)赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求,赔偿义务机关作出赔偿决定,但赔偿请求人对于赔偿的项目.数额、方式等有异议,向人民法院提起赔偿之诉。(2)经复议后再行提起赔偿之诉的,分为两种情形;第一种情形,申请人向复议机关申请复议,请求撤销某个行政行为的同时提出赔偿请求。复议机关作出撤销,变更或确认被申请的行政行为违法的复议决定时,同时决定由被申请人赔偿损失,或者复议机关决定不予赔偿。复议申请人不服,可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二种情形,复议申请人申请复议时,仅请求撤销某个行政行为,但没有提出赔偿请求。根据《行政复议法》第72条第2款的规定:'申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的,行政复议机关在依法决定撤销或者部分撤销、变更罚款,撤销或者部分撤销违法集资、没收财物、征收征用,摊派费用以及对财产的查封,扣押、冻结等行政行为时,应当同时责令被申请人返还财产,解除对财产的查封,扣押,冻结措施,或者赔偿相应的价款。”若复议机关依职权决定被申请人赔偿申请人的损失,申请人不服该赔偿部分的内容,可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。在单独提起赔偿诉讼的情况下,适格被告应当是最初造成侵权行为的行政机关。因为,从行政赔偿诉讼的构成要件看,被诉行政行为的违法性已经法定程序得到确认,赔偿请求人与被诉行政机关之间的争议在于,是否存在损害后果及损害后果与违法行为之间的因果关系。换言之,双方之间的争议焦点是应否赔偿以及如何赔偿的问题。在单独提起行政赔偿诉讼情况下,最初造成损害的行政机关为被告,复议机关仅在加重损害时成为共同被告。【最高人民法院行政审判庭编者:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第151页】

　　9.经行政复议案件，赔偿请求人一并提起行政赔偿诉讼时，如何确定适格被告?

　　一并提起行政赔偿诉讼是指原告请求撤销或确认行政行为违法时一并提出赔偿请求。此种情况下,由于行政行为的违法性未经法定程序确认或自认,原告认为行政行为违法并给其造成了损害,便向人民法院提起行政诉讼附带赔偿诉讼。此时的诉讼实为两个诉,即行为之诉与赔偿之诉并存。在一并提出赔偿请求的情形下,复议决定维持原行政行为(含视为维持的情形)的,应依照《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》的相关规定,将复议机关列为共同被告。若原告仅起诉其中一个机关且不同意追加另一个机关为被告的,人民法院应当依职权追加另一个机关为共同被告。换言之,在一并提出赔偿请求的情况下,应当依照上述规定列明被告,复议决定维持原行政行为的，复议机关应当作为共同被告。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第152页】

　　10.两个以上行政机关共同实施侵权行为造成损害的情形是否可一井提起行政赔偿诉讼?

　　对两个以上行政机关共同作出的行政行为不服提起诉讼,被告为共同作出行政行为的两个以上的行政机关,形成的诉讼为必要共同诉讼。《行政诉讼法》第26条第4款规定:“两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”《行政诉讼法解释》第26条第2款规定:“应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼,但行政复议机关作共同被告的除外。'《国家赔偿法》第7条第2款规定;“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民,法人和其他组织的权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。'《行政赔偿解释》第8条规定:'两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的,共同侵权行政机关为共同被告。赔偿请求人坚持对其中一个或者几个侵权机关提起行政赔偿诉讼,以被起诉的机关为被告,未被起诉的机关追加为第三人。”

　　依照上述规定,在行政诉讼中,即使对于必要共同诉讼,人民法院也尊重原告对被告的选择权,即可以选择其中的一个或者几个行政机关为被告,其他的行政机关列为第三人。若将共同作出行政行为的行政机关均列为行政诉讼的被告,同时将这些行政机关均列为行政赔偿诉讼的被告,或者是将共同作出行政行为的一个或者几个行政机关列为行政诉讼的被告,同时将这一个或者几个行政机关列为行政赔偿诉讼的被告,则完全符合上述第8条规定,可一并提起行政赔偿诉讼。但是,若将共同作出行政行为的行政机关均列为行政诉讼的被告,但只将共同作出行政行为的一个或者几个行政机关列为行政赔偿诉讼的被告,或者将共同作出行政行为的一个或者几个行政机关列为行政诉讼的被告,却将其他的一个或者几个行政机关列为行政赔偿诉讼的被告,则将导致行政诉讼和行政赔偿诉讼的适格被告不一致。此时,可结合《行政诉讼法》第29条第1款和《民事诉讼法》第59条第2款的规定,告知未被列为被告的其他行政机关,由其作为第三人申请参加诉讼,或由人民法院通知其参加诉讼,不影响对行政赔偿诉讼的一并提起。”【最高人民法院行政审判庭编著:《最商人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适册),人民法院出版社2022年版,第97页】

　　11.经上级机关批准的行政行为引发行政赔偿诉讼的，是否成立共同被告?

　　关于批准机关与被批准机关的诉讼地位问题,《行政诉讼法解释》作出了明确规定。该司法解释第19条规定:'当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”该司法解释明确了在涉及上下级行政机关关系的适格被告问题上,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告的判断标准。据此,经上级行政机关批准的行政行为引发行政赔偿诉讼时,可根据该条规定确定适格被告。如果下级行政机关经请示上级行政机关,得到上级行政机关批准后作出某行政行为,该行政行为是以下级行政机关的名义作出的,则不能认定该行政行为系上级行政机关和下级行政机关共同实施,赔偿请求人如认为该经批准的行政行为侵犯其合法权益提起行政赔偿诉讼,只能以在对外发生法律效力的文书上署名的机关,即下级行政机关作为被告。如果下级行政机关请示上级行政机关后,双方共同署名作出某行政行为,由此引发行政赔偿诉讼时,则上下级行政机关为共同赔偿义务机关,是共同被告【最高人民法院行政审判底编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第131页】　　

　　12.单独提起行政赔偿诉讼的，起诉期限如何审查?

　　赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿的期限,单独提出赔偿请求的,必须经过赔偿义务机关的先行处理,这是提起行政赔偿诉讼的前提条件。根据《国家赔偿法》的规定,当事人提出赔偿请求的时效为2年,从侵害行为被确认为违法之日起计算。《国家赔偿法》第14条第2款规定:'赔偿请求人对赔偿的方式,项目,数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。”《国家赔偿法》第14条第1款规定:“赔偿义务机关在规定期限未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。”《行政赔偿解释》第15条规定:”公民,法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的,公民,法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼。”

　　单独提起的行政赔偿诉讼实质上仍属于行政诉讼,所谓'依照行政诉讼法的规定',即指赔偿请求人提起的行政赔偿诉讼必须符合《行政诉讼法》所规定的起诉条件，其中必然包括对起诉期限规定的适用。《行政诉讼法》第47条第1款规定:'公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权,财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民,法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律,法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。”《行政诉讼法解释》第66条规定:'公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”据此,当事人针对行政机关不履行法定职责提起的行政诉讼,起诉期限为履责期限届满之日起6个月。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用),人民法院出版社2022年版,第245页】

　　13.一并提出行政赔偿诉讼的，起诉期限如何审查?

　　《国家赔偿法》第39条第1款规定,赔偿请求人在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,适用《行政复议法》《行政诉讼法》有关时效的规定。《行政赔偿解释》第16条规定:“公民,法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的,适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。”

　　公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求的,行政行为诉讼系主诉,人民法院应当主动审查主诉是否超过法定起诉期限,鉴于一并提起的行政赔偿之诉的起诉期限与行政行为诉讼的起诉期限应当一致,对行为之诉超过起诉期限,不符合法定起诉条件,一并提起的赔偿之诉亦超过起诉期限,不符合法定起诉条件,应当一并裁定不予立案,已经立案的,应一并裁定驳回起诉。

　　附:　典型案例　　某房地产开发有限公司分公司诉某市人民政府限价销售行政行为违法及赔偿案

　　(2020)最高法行申12613号

　　[截判要旨]本案的争议焦点为某公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限,本案属于提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的情形、根据原《行政赔偿解释》第23条第1款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行'之规定,赔偿诉讼起诉期限应当相应地与确认某市政府对德卡城市花园小区建设项目实行限价销售行为违法诉讼的起诉期限一致。《行政诉讼法》规定起诉期限之立法目的,是促使行政诉讼当事人尽快行使诉权,借以通过司法审查获得救济,维护自身合法权益;同时,有助于行政机关及时发现和纠正问题,提高行政效率,实现公共利益,保障社会公共秩序和法律关系的稳定性,使公平正义及时获得实现。对于行政机关作出行政行为时未告知公民,法人或者其他组织诉权或者起诉期限的情形,当时有效的原《若干解释》第41条第1款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,某公司要求确认某市政府对德卡城市花园小区建设项目实行限价销售行为违法,其自2010年向某市政府反映限价问题,某市政府于2015年8月10日出具答复意见,而某公司于2019年1月10日才向一审法院提起本案诉讼,明显超过法定起诉期限,一并提起的本案行政赔偿诉讼亦已超过起诉期限。

　　14.一并提起行政赔偿诉讼超过起诉期限，是丧失诉权还是丧失获得行政赔偿的实体权利?

　　公民,法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼超过起诉期限的,其所丧失的仅是进入实体审理的程序权利,而非实体上的权利。意即赔偿请求人的实体权利依然存在,法律只是拟制其失去了请求人民法院判令赔偿义务机关予以赔偿的权利。根据《国家赔偿法》第9条第2款之规定,赔偿请求人要求赔偿可以选择三条不同路径,一并提起行政赔偿诉讼仅是路径之一。一并提起行政赔偿诉讼超过起诉期限,并不代表申请行政复议时一并提出赔偿请求一定超过申请复议期限。此外,对于赔偿请求人而言,一并提起行政赔偿诉讼超过起诉期限的,其虽不能再通过诉讼途径请求确认行政行为无效、违法或撤销、废止行政行为,却可以请求行政机关重开行政程序。对于赔偿义务人而言,行政行为一旦作出,即具有确定力及执行力,行政机关虽然受行政行为的约束,但对于违法或者不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关亦具有自我纠错的职权和职责,在特定条件下可以自行纠错,在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为,进而予以赔偿。基于上述分析,鉴于赔偿请求人的实体权利并未丧失,在一并提起行政赔偿诉讼超过起诉期限被裁定不予立案或者驳回起诉之后,其仍可向赔偿义务机关要求赔偿,赔偿义务机关主动履行赔偿义务的，其有权领受。如果赔偿义务机关以时效期限已经届满为由要求赔偿请求人返还赔偿金,人民法院应不予支持。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第267,268页】　　

　　第二节   举证责任的审查

　　[审查事项]

　　如何审查行政赔偿案件相关的举证责任?

　　[法律适用]

　　《行政诉讼法》第38条,《行政诉讼法解释》第47条,《国家赔偿法》第15条,《行政赔偿解释》第11条,第12条。

　　[常见问题解答]

　　1.行政赔偿案件中，原告承担哪些举证责任?

　　《国家赔偿法》第15条第1款规定:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”《行政诉讼法》第38条第2款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”

　　在原告提起的赔偿诉讼中,原告不但是提出主张,要求赔偿义务机关依法赔偿的主体,也是最了解自身损失,最清楚人身和财产损害情况的一方。因此,行政赔偿案件中,原告一般情况下应当对行政行为造成的损害提供证据,如果被告的行为导致本应承担证明责任的原告处于危险境地,或者被告实施了毁灭证据等证明妨碍行为,且该行为导致原告举证不能,则出于对证明妨碍行为施加惩罚的目的,证明责任应当发生转移的效果,由实施证明妨碍行为的行政机关就原告的损害情况承担证明责任。

　　2,原告是否应当对行政行为与损害事实之间存在因果关系承担举证责任?

　　行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼,人民法院审查的是原告也即赔偿请求人的诉讼请求能否成立,而不是被诉行政行为,若原告提供不出证据或者提供的证据不能证明自身所受损害与行政行为存在因果关系,则其提出的赔偿请求因缺乏事实根据可能无法得到支持。立法之所以作出上述规定,一是按照《国家赔偿法》第15条第1款关于'人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据'的规定,原告就其所主张的因果关系之存在负有举证责任本是题中应有之义,无须再行强调;二是出于时代背景和政策考量,突出强调赔偿义务机关的举证责任,以充分发挥行政赔偿制度的效果,切实维护受害人的合法权益,促使国家机关工作人员依法行使职权;三是给司法实务留有一定余地,因为现实中,除了《国家赔偿法》第15条第2款所规定的受害人在被赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间死亡或丧失行为能力与赔偿义务机关的违法行为之间的因果关系外,还有些情形,赔偿请求人也是没有能力证明因果关系的,如受害人的伤害程度虽然没有达到丧失行为能力或死亡,但因人身自由被限制,也没有能力证明因果关系。立法不可能覆盖所有情形,实践中,法官要结合具体情况来酌定。例如,根据《行政赔偿解释》第12条的规定,在行政赔偿诉讼中,原告主张限制人身自由期间受到身体伤害,被告否认负有行政赔偿责任的,对于原告损害与行政行为之间是否存在因果关系由被告提供相应的证据证明。换一种情形,原告主张行政机关工作人员在实施拆除行为的过程中对其身体进行了伤害,行政机关主张拆除时原告并不在场,也未对原告人身自由进行限制,此时原告则须对拆除行为与其人身损害之间存在因果关系作出合理说明。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第187页】

　　3.在赔偿案件中，被告已就原告损失提供相应证据但未能充分证明的，如何审查?

　　在行政赔偿案件中,应坚持“谁主张,谁举证'的举证规则,即原告应当对行为造成损害的事实提供证据。例外的是,因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。这主要是考虑到被告要为自身过错和违法情形付出代价,不宜将举证责任完全施加于原告。具体而言,行为是否造成损害及损害大小的举证责任,原则上由原告承担,被诉行政机关则有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据,在各方均无法举证或举证不充分,相关损失难以鉴定的情况下,人民法院仍应结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,生活常识等,酌情确定损失赔偿数额。　　

　　附: 典型案例　　沙某等四人诉安徽省某区人民政府房屋拆迁行政赔偿案　

(2016)最高法行申791号【最高人民法院第三逼回法庭编著:《最高人民法院典型行政案件裁判现点与文书指导》,中国法制出版社2019年版,第494页】

　　[裁判要旨]房屋已被依法征收的,相关房屋毁损、装潢和租金损失等,已经通过征收补偿程序解决的,一般不属于行政赔偿的范围;但对因组织强制拆除房屋导致屋内物品损失的,属于行政赔偿的范围。根据《行政诉讼法》第38条第2款的规定,在行政赔偿,补偿的案件中,因被告原因导致原告对物品受损情况无法举证证明的,应当由被告就损失是否存在,具体损失程度等承担举证责任。在被告也未能充分举证的情况下,可以参照合理的市场价,按照“就高不就低”的原则,对原告合理的室内物品赔偿请求予以支持。

　　4.因被告原因导致原告无法举证的，是否完全免除原告的举证责任?

　　被告在行政程序中实施了妨碍证明的行为,在相应的赔偿诉讼中,并不意味均应由其就损失大小承担证明责任,在行政机关实施证明妨碍行为的情况下,要具体分析该妨碍行为的过错程度,以及对证明行为的影响力,从而决定是降低证明标准还是转换证明责任。对因被告原因导致原告无法举证的,并不能完全免除原告初步证明存在损失及损失范围的举证义务,原告对损失举证不符合常理的,可以结合审理查明的事实依法酌定赔偿金额。　　

　　附:　典型案例　王某诉江苏省某区人民政府行政强制及行政赔偿案

　　(2017)最高法行中26号【最高人民法院第三逼回法庭编著:《最高人民法院典型行政案件裁判现点与文书指导》,中国法制出版社 2019年版,第519页】

　　[裁判要旨]根据原《行政诉讼法》第101条,原《民事诉讼法解释》第90条第1款规定,当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实,应当提供证据加以证明。在行政赔偿案件中,原则上应当由原告就损害事实承担举证证明责任,因被告原因导致原告无法举证的,不当然免除原告初步证明其存在损失及损失范围的举证义务。

　　根据《行政诉讼证据规定》第56条、第63条的规定,法庭应当根据案件具体情况,从证据形成原因,发现证据时的客观环境,提供证据的人或者证人与当事人是否有利害关系等方面审查证据的真实性;对证明同一事实的数个证据,原始证据优于传来证据。同时,根据原《行政诉讼法》第101条,原《民事诉讼法解释》第108条第1款的规定,对负有举证证明责任的当事人提供的证据,人民法院经审查并结合相关事实,确信待证事实的存在具有高度可能性的,应当认定该事实存在。在已有原始证据直接证明被征收人或者利害关系人相关财产损失、能够形成内心确信的情况下,人民法院应当据此确认赔偿义务机关的赔偿范围。

　　5.行政赔偿诉讼中，原、被告举证时限如何审查?

　　在行政诉讼中,当事人履行举证责任不仅要遵循举证责任分配规则,还应受到举证责任履行规则的限制,如应当在法定时间内完成举证责任,否则将承担举证不能的法律后果。根据被告作出行政行为时必须有事实和法律依据的原则,《行政诉讼法》在举证时限上专门规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”,对于原告的举证时限则没有作出规定。

　　从当事人诉讼地位平等原则考虑,《行政诉讼证据规定》第7条对原告的举证时限作了明确规定,《行政诉讼法解释》对此予以吸收,在第35条第1款规定:'原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,人民法院应当责令其说明理由;拒不说明理由或者理由不成立的,视为放弃举证权利。”在行政赔偿诉讼中,考虑到原、被告的举证责任分配,为充分保障原告的合法权益,对原告的举证期限仍可适用《行政诉讼法解释》的规定,即在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据,对被告关于'赔偿数额”的证据材料,则可以不受《行政诉讼法》关于被告举证时限规定的限制,但仍应在一审法庭庭审结束前提供。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用),人民法院出版社2022年版,第189页】

　　第三节   赔偿标准的审查

　　[审查事项】

　　直接损失应当如何审查认定?违法强制拆除中赔偿标准应当如何把握?精神抚慰金、交通费,误工费、律师费等损失赔偿应当如何考量?

　　[法律适用]

　　《国家赔偿法》第36条第8项,《行政赔偿解释》第27条、第29条。

　　[常见问题解答]

　　1.什么是直接损失?

　　直接损失是指因不法侵害而致财产遭受的直接减少或灭失,主要是指既得利益的损失或者利益的损失。赔偿直接损失,指赔偿已经发生的、确定的损失,而不是对权利人应得到的或者能够得到的利益赔偿。【江必新,梁风云,梁清:《国家赔偿法理论与实务》,中国科学出版社2020年版,第870页】

　　2.对利息的损失，如何审查?

　　法院在审理行政赔偿案件中,对于选择存款利息或是贷款利息作为标准,主要考虑以下因素:(1)根据法定原则,即法律和司法解释明确了何种情况下为存款利息、何种情况下为货款利息,按照法律规定执行。(2)根据约定的情况,当涉案财产系需要返还的现金,而现金系银行定期存款时,则根据存款约定的利息进行计算。(3)结合实际情况酌定,对于财产损失的利息,法院在审查过程中需要结合案件的实际情况以及涉案财产资金来源等因素,综合考量利息标准。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第495~496页】

　　3.对机动车停运期间的营运损失，如何审查?

　　当行政机关对从事经营性活动的机动车实施行政强制或者行政处罚,后被确认为违法行政行为并涉及赔偿问题时,必然会涉及营运损失赔偿问题。对机动车停运期间的营运损失仅限于营运车辆,法院需要审查其是否具有合法营运资质,在合法营运的前提下,确认合理的停运期间,来计算具体赔偿数额。对该项损失如何计算,在实践中有两种方法:一是委托价格评估公司对营运损失进行鉴定。二是参照道路运输业在岗职工平均工资计算。【最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2022年版,第497页】

　　4.行政机关因违法强拆产生的行政赔偿责任，其赔偿标准如何确定?

　　如果在依法给予被拆迁人补偿之前,房屋被行政机关违法强拆,原本需要给予被拆迁人补偿的房屋及相关财产的价值转化为违法强拆行为造成的财产损失。此时,为确保被拆迁人得到公平合理的赔偿,最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济被拆迁人合法权益方面的功能与作用,被拆迁人因违法强拆造成的房屋等财产损失获得的行政赔偿,不应低于行政机关合法征收拆除房屋给予被拆迁人的行政补偿。由于赔偿与补偿指向的客体基本相同,故此,赔偿范围的确定,可以参照补偿范围执行。比如，在国有土地房屋征收过程中,应当根据(国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条之规定,按照补偿范围确定赔偿范围。可见,对于《国家赔偿法》第36条中关于损失赔偿范围之“直接损失”的理解,不仅包括被拆迁人因违法强拆行为遭受的房屋及室内动产等直接财产损失,还应包括其可能享有的全部拆迁安置补偿权益,如产权调换安置房、装修装饰费、临时安置费、停产停业损失、搬家费、奖励费等,不仅包括既得财产利益的损失,还应包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失。总之,赔偿范围至少为被拆迁人按照拆迁安置补偿程序本可获得的全部补偿,如此才符合《国家赔偿法》的立法精神。【最高人民法院第一邀回法庭编著:《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要》(第1卷),中国法制出服社2020年版,第221页】

　　5.被拆除房屋损失赔偿，如何审查?

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条中规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。对于被拆除房屋的损失赔偿,应以该房屋的价值为底线,目的在于保障被征收房屋价值的补偿不低于同期类似房地产的价格,被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构,面积等相接近的房屋,被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。在违法强制拆除房屋的情形下,被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格,否则,因违法强拆房屋行为,行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收支付的补偿数额,其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除。

　　6.对无产权房屋是否应当赔偿，如何审查?

　　在房屋征迁过程中,对无产权房屋是否赔偿或者如何赔偿,应当本着实事求是原则,综合考虑违法建设情节,房屋形成的历史背景,当地相关补偿政策,行政机关过错程度等因素加以确定。　　

　　附:　典型案例　　蒋某诉河南省某县人民政府强制拆除房屋及行政赔偿案

　　(2016)最高法行申43号【最高人民法院第三巡回法庭编著:《最高人民法院典型行政案件裁判现点与文书指导》,中国法制出版社 2019年版,第612页】

　　[裁判要旨](1)违反法定程序对未取得建筑规划许可的房屋进行拆除的,应确认拆除行为违法,原告提出恢复房屋原状等赔偿请求的,不予支持。但强拆造成屋内合法财产损失的,应予以赔偿。(2)在征地拆迁补偿过程中,对于无产权房屋有时不宜简单地以违法建设为由一律不赔。应当本着实事求是原则,综合考虑违法建设情节,房屋形成的历史背景、当地相关补偿政策、行政机关过错程度等因素加以确定,如无产权房屋占地面积是否符合当地住宅用地面积限额,无产权房屋用地后是否退回原宅基地、原宅基地上的房屋是否已经得到拆迁补偿安置,行政机关组织强制拆除是否给当事人留出必要的自行搬迁时间等因素,酌情考虑是否赔偿或者合理确定赔偿范围、标准。

　　7.对室内物品损失赔偿，如何审查?

　　因行政机关违反正当程序,不依法公证或者制作物品清单,致使被拆迁人难以履行举证责任,行政机关也无法举证证明实际损失金额的,人民法院可在被拆迁人就损失赔偿数额提供证据初步证明的情况下,根据其提供的现场照片,物品损失清单,结合日常生活经验,考虑物品折旧等因素,对被拆迁人的赔偿数额进行酌定处理。根据《行政赔偿解释》第11条第2款的规定:“人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失,应当予以支持;对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品,现金损失,可以结合案件相关证据予以认定。”关于非日常生活用品的大额财物损失,机械设备损失等,被拆迁人应当提供有说服力的证据,以证明这些财物在拆除现场客观存在以及各自的具体价值,否则人民法院缺乏酌定的基础依据。

　　8.对装修装饰费、搬迁费、过渡费损失的赔偿，如何审查?

　　在房屋已经灭失的情况下,装修装饰费可参照房屋勘估表,评估调查表以及其他类似房屋的装修费用予以确定。过渡费是对被拆迁人于产权调换房屋或者安置房屋交付前的特定过渡期限内,因另寻住房搬迁所产生的损失或者增加费用的补偿。即便被拆迁人不存在产权调换房屋或者安置房屋的问题,但行政机关违法强拆房屋,必然导致被拆迁人在接受赔偿之前,临时另寻住房,并承担相关搬迁及临时安置费用。对于装修装饰费,搬迁费、过渡费的赔偿,征收补偿方案通常都会对补偿标准予以明确，赔偿可以参照执行。但如果补偿方案规定的标准低于当地统一标准,应当按照“就高不就低'的原则,对被拆迁人依法依规确定赔偿数额。

　　9.对租金损失的赔偿，如何审查?

　　房屋租金损失属于“期待利益”,一般不予赔偿。但也有例外,对于因征收导致租房合同被解除而产生的租金损失,是被拆迁人通过依法签订租房合同及合同实际履行完全可以取得的确定的、客观的利益。由于征迁导致房屋长期处于待拆除的状态而无法正常使用,此种情形不同于房屋空置的情况下主张房屋出租后获得收益的“期待利益”的情形。人民法院可根据法律规定和案件实际情况,确定租金损失的赔偿数额,在此要注意区分相关停产停业损失中是否已包含该租金损失。

　　10.对精神抚慰金、交通费、误工费、律师费等损失的赔偿，如何审查?

　　因违法行政行为应当支付相应精神损害抚慰金的前提是致人精神损害并造成严重后果。在目前的国家赔偿制度中,精神损害赔偿限于行政机关及其工作人员实施了《国家赔偿法》第3条,第17条列举的行为,而违法强拆行为通常不属于该列举范围。对于交通费、误工费、律师费等损失,因不属于强拆行为造成的直接损失,被拆除人一般难以获得相应赔偿。