经典案例No.87 民事裁判对行政案件的既判力问题浅析

文/袁先宏 律师

前言

在行政执法、行政复议和行政诉讼中，经常碰到案件相关事项已进入民事诉讼程序，或者已经有民事判决。江苏益同盛律师事务所的袁先宏律师最近代理的一个案件，就遇到这种情形：

基本案情

某开发商将楼盘委托中介公司销售，中介公司在销售过程中自称开发商销售人员，虚构原价，并让购房人签订空白的服务协议，在合同价外收取高额的优惠款。因购房合同、收据等当场并未给购房人，购房人在售楼处通过POS机付款时对方抬头显示是楼盘简称，购房人在购房时不知道中介公司的存在，后来才发现。于是向市场监督管理局举报开发商和中介公司违反明码标价和实行价格欺诈。举报受理后有业主以不当得利纠纷向法院提起民事诉讼，市场监管部门即以此实际中止案件的调查处理，等法院判决，后法院判决认为服务协议有效，驳回业主诉请，于是市场监管部门即作出处理决定，认为开发商和中介公司没有违法行为。市场监管部门做法是否正确？有无法律依据？

律师分析

这个案件实际涉及民事裁判对行政案件有没有法律效力、效力有多大的问题。关于这个问题，相关司法解释条文是：

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》{法释〔2000〕8号}第四十四条第一款第(十)项：有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：

(十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》{法释〔2015〕9号}第三条第一款第（九）项:有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

根据该条文，判断民事裁判对行政案件的影响，需厘清以下问题：

1、“生效裁判”是否包括民事裁判？

2、如何判定“诉讼标的已为生效裁判所羁束”？

1、“生效裁判”是否包括民事裁判？

■辽宁省高级人民法院李蕊《“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”的理解》：

行政诉讼法明确规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件。人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。据此，人民法院在审理民行交叉及刑行交叉案件的过程中，民事审判庭和刑事审判庭对案件涉及到的行政行为只能从证据的角度进行形式审查，无权对该行政行为进行实质审查即合法性审查，也无权对该行政行为的效力作出司法认定（无效行政行为除外）。民事审判庭和刑事审判庭如果认为案件涉及到的行政行为符合证据要求，则可以将该行政行为作为证据采信；反之，则不予采信。而行政行为被生效民事、刑事裁判确认的事实固定下来的情况，是指生效的民事、刑事裁判中对行政机关作出涉案行政行为的客观事实予以确认，并非对该涉案行政行为的合法性进行了实体上的处理或者对该涉案行政行为的可诉性进行了程序上的处理。因此，行政行为被生效民事、刑事裁判作为证据采信或者作为案件事实予以认定均不属于对该行政行为作出实体上或者程序上的处理，即不属于《若干解释》第四十四条第一款第（十）项规定的“羁束”的情形。通过对“羁束”的分析界定，可以得出“生效裁判”只能是生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿调解书，即被诉行政行为不存在被生效民事、刑事裁判羁束的情形。

■另一种观点：

“生效裁判”应包括民事裁判。理由是：1、“生效裁判”并未限定为行政裁判，应理解为包括法院的民事裁判；2、生效判决具有对世的法律效力，不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有拘束力；3、如果行政判决否定了民事判决已经明确认定为合法有效的认定，就是生效判决的冲突，当事人将会持有对同一诉讼标的不同认定的两份判决书而无所适从，将极大地损害司法裁判的公信力和权威性。

江必新、梁凤云《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》（2015年）：根据本项的规定，如果被诉的行政行为合法与否在其他生效的行政、民事、刑事判决中已被确认，起诉人的起诉就不符合法定条件，法院应当裁定驳回起诉。

最高人民法院（2017）最高法行申354号：“生效裁判”既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。

2、如何判定“诉讼标的已为生效裁判所羁束”？

根据对最高法院相关案例的检索分析，发现最高法院不同的法官对此也有不同的观点。

■首先，关于“诉讼标的”的理解，有以下不同的观点。

▲一种观点认为，行政诉讼案件的诉讼标的，就是被诉行政行为。

如最高人民法院（2020）最高法行申9673号行政裁定书认为：行政诉讼案件的诉讼标的，就是被诉行政行为。所谓“诉讼标的已为生效裁判所羁束”，是指起诉人提起行政诉讼时，被诉行政行为已经为他人另案起诉的生效行政判决效力所拘束，立案后人民法院将无法对被诉行政行为的合法性再行审理和判决的情形。

▲另外一种观点则认为，不能将“行政行为”等同于“诉讼标的”。

如最高人民法院（2017）最高法行申411号行政裁定书认为：一审法院是将“行政行为”等同于“诉讼标的”。这种观点也是长期流行的主流观点，并且比较适应行政诉讼以审查行政行为的合法性为主要任务的特点。但是，审查行政行为的合法性，更突出地表现为撤销诉讼的主要任务，修改后的行政诉讼法在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型，而在这些类型的诉讼中，常常并没有一个行政行为存在，因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中，行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象，而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象，就不能揭示诉讼的本质，不会着眼于案件的全部事实。因此，撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。本案中，后诉与前诉起诉的虽然是同一个行政行为，但因原告不同，权利损害的主张亦有可能不同，因此不能简单地认定“后诉与前诉的诉讼标的相同”。

如最高人民法院（2017）最高法行申5524号行政裁定书认为：“诉讼标的为生效判决羁束”是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被生效的人民法院判决所确认。此种情形中，起诉人并非一定是生效判决的起诉人，包括生效判决案件的诉讼当事人，也包括其他相关联的案外人。

▲还有一种观点认为，既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的，但在有些情况下，前后两诉的诉讼标的不同，也会产生既判力问题。

如最高人民法院（2017）最高法行申354号认为：生效裁判对于后诉的这种羁束效力，源于生效裁判的既判力。虽然一般认为，既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的，但在有些情况下，判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即，尽管前后两诉的诉讼标的不同，但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件，或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时，就是如此。

■其次，关于前诉裁判羁束内容的范围，也有不同的观点。

▲一种观点认为，生效裁判的既判力，应仅限于生效裁判的判项。

如最高人民法院（2019）最高法行申384号民事判决认为：人民法院的生效裁判具有既判力，但该效力仅限于生效裁判的判项，对于“本院认为”部分的认定，如有证据可以推翻的，在后裁判不受在先裁判的影响，人民法院可以根据当事人举证情况做出独立认定。

▲另一种观点认为，裁判主文对被诉行政行为合法性的评价构成该裁判既判力的客观范围；前诉裁判所依据的主要事实和列为争议焦点经质证辩论后认定的事实，一般也具有既判力。

如最高人民法院（2017）最高法行申265号行政裁定认为：一般认为，已经生效的前诉裁判具有既判力，后诉不得作出与前诉相反的判断；已经前诉裁判羁束的内容，当事人不得再次诉请裁判；当事人坚持起诉的，法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。显然，并不是前诉裁判文书记载的所有内容均具有既判力，也不意味着当事人均不得另行起诉或者均要受到羁束。从现行裁判文书制作样式来看，裁判文书中记载的当事人诉辩主张、事实陈述和请求，不具有既判力；前诉裁判在审理查明部分所认定的一般性事实，或者说次要事实的认定，一般也不具有既判力。而前诉裁判中的诉讼标的，则当然具有既判力，生效裁判作出后各方当事人均不得另行提起诉讼。而对前诉裁判所依据的主要事实和列为争议焦点经质证辩论后认定的事实，一般也认为具有既判力。

通常情况下，前诉生效裁判的既判力，仅限于裁判主文确定的范围，裁判主文对被诉行政行为合法性的评价构成该裁判既判力的客观范围；后诉判断同一行政行为的合法性，要受前诉生效裁判的羁束。而前诉的裁判理由，是建立在对主要法律事实和争议焦点问题判断的基础之上的，后者是前者的理由和根据，承认裁判主文的既判力，必然也要赋予裁判理由中对案件争议焦点和主要法律事实的判断以一定程度的既判力。据此，前诉裁判所列争议焦点在经过当事人充分辩论后，前诉对争议焦点所作的实质性判断即具有既判力，特别是前诉将案件的主要事实列为争议焦点时，更应如此。只要前诉已将权利发生、变更或消灭之法律效果中直接且必要的主要事实列为案件的争议焦点，并在经过当事人质证、辩论后作出了认定，那么，该直接且必要的主要事实，即发生争点效，形成既判力。该裁判的当事人及相关权利、义务的承担人不得在后诉中对前诉裁判已经查明和认定的主要法律事实和法律关系提出争议；即使前诉裁判认定有误，也只能通过再审程序改判，而不能直接作出相反的判断。

最高人民法院（2018）最高法行再56号行政裁定也认为：一般认为，已经前诉生效裁判羁束的内容，当事人不得再次诉请裁判，即所谓的“既判力”，生效裁判的羁束内容，原则上限于裁判主文确定的范围，特殊情况下可以扩大到前诉中被双方当事人作为主要争议焦点争执且经法院审理并做出明确判断的内容，也就是所谓的“争点效”。

几点认识

1

对“诉讼标的为生效判决羁束”应严格限于对司法解释条文的含义，不得任意扩大，尤其当前诉裁判为民事裁判时更应如此。

其“诉讼标”一般是被诉行政行为，不包括被诉行政行为所指向或涉及的对象即诉讼标的物。“诉讼标的为生效判决羁束”是指诉讼标的已被民事裁判所确认，诉讼标的已经不具有可争议性。

如民事裁判中只是对具体行政行为的真实性进行审查，或者只是对具体行政行为进行形式上审查，未对具体行政行为的合法性进行实质审查的，不具有既判力。比如，民事判决中对于房产证作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的发证行为作出确认合法的判决，故发证行为并未受到生效民事判决的羁束。

2

民事裁判对行政案件具有既判力，但该效力应仅限于生效裁判的判项，特殊情况下，可以扩大到前诉中被双方当事人作为主要争议焦点争执且经法院审理并做出明确判断的内容，也就是所谓的“争点效”。

3

民事诉讼中，如果当事人对与之相关的具体行政行为产生争议，法院应当告知其向有管辖权的法院提起行政诉讼，中止民事诉讼审理，待行政案件审结后进行民事案件审理。

4

行政诉讼中，如果发现被诉具体行政行为已为其它已生效的裁判所认定的，则不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。但应及时告知当事人对生效判决提出申诉，或者启动审判监督程序对生效判决进行审查，如发现具体行政行为确有错误，即可裁定中止原判决的执行，进入再审。再审期间可告知当事人提起行政诉讼，专门审查被诉具体行政行为的合法性。同时，相应地中止再审程序，待行政诉讼案件审结后，依据行政案件的裁判结果继续原案件的再审程序。

再看一开始说的案例，市场监督管理局的做法是不正确的。

首先，进入民事诉讼程序，法院未作出判决前，尚不存在既判力问题，这时行政机关办案不应受到影响，更不应中止案件调查处理；相反应该及时进行调查处理，行政机关的调查处理结果有助于民事案件查明事实，形成正确的判决，防止民行冲突。

其次，即使民事裁判认定合同有效，也不能证明无违法行为。法律、行政法规的强制性规定分为“效力性强制性规定”和“管理性强制性规定”，违反“管理性强制性规定”的合同和违反规章的合同，一般不影响合同效力。因此，民事裁判认定服务协议有效，对行政机关查处开发商和中介公司违反明码标价和实行价格欺诈的违法行为，没有既判力，更不能因民事裁判认定合同有效，就认为没有违法行为。

案件后续

这个案件后经过行政复议，市场监管部门主动撤销其决定，重新进行调查处理。

end

袁先宏 律师

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