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  2003年初，三建公司在复兴镇五里村筹建茶艺休闲娱乐运动中心。 2003年4月28日，梅州市发展计划局批复同意兴建上述项目。 2003年10月30日，兴宁市招商引资办公室同意该项目选址为福兴镇五里、锦华村地域。 2003年12月28日，兴宁市建设局亦同意五里香度假村选址在兴宁市福兴镇五里村与锦华村地段，用地规模为110亩。 2004年2月10日，兴宁市建设局颁发《建设用地规划许可证》。 2004年2月12日，兴宁市建设局核发《建设工程规划许可证》。 2004年2月24日，兴宁市建设局核发《建筑工程施工许可证》。 2004年初，三建公司兴建五里香度假村茶艺馆，但是一直未取得国有土地使用权证。 2014年3月15，兴宁市资源局开始对三建公司非法占用土地一案进行立案查处。 2014年5月29日，兴宁市资源局以三建公司在未取得建设用地批准手续情况下占用土地兴建五里香茶艺馆，对三建公司作出兴国土资处罚字〔2014〕第9号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称9号处罚决定）：没收三建公司在非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他设施。 2014年8月25日，三建公司提起行政诉讼。 一审法院认为（摘录）：根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定，申请使用国有土地是任何单位和个人进行建设必备的前提条件。三建公司在2004年初在未取得建设用地批准手续的情况下，占用土地兴建五里香茶艺馆的行为虽符合土地利用总体规划，但这些建筑物均是在没有依法申请使用国有土地的前提下进行的。兴宁市发展计划局的请示、梅州市发展计划局的批复、建设工程规划许可证及兴宁市政府的批复等相关证据材料，均不能证明三建公司在案涉土地上实施的建设行为已经进行了依法申请使用国有土地的事实，三建公司也不能基于上述证据材料就免除其建设行为须依法申请使用国有土地的法定义务，由此可以证明三建公司在案涉土地上进行建设没有申请使用国有土地并获得审批的事实是客观存在的。根据《土地管理法》第七十六条的规定，兴宁市资源局对三建公司作出没收其非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他设施，符合上述法律规定。 一审法院判决：驳回三建公司请求撤销9号处罚决定的诉讼请求。 二审法院判决（市中院）：驳回上诉，维持原判。 再审裁定（省高院）：驳回三建公司的再审申请。 三建公司仍不服，向最高人民法院申诉。 最高院认为（摘录）：本案中，三建公司、兴宁市政府、兴宁市资源局、兴宁市建设局等均明知建设五里香茶艺馆，应当依法申请使用国有土地，兴宁市政府、兴宁市资源局等行政机关与案涉集体土地所有权人也均同意三建公司使用案涉土地，也已经收取相应的费用，并已经就案涉集体土地转为国有建设用地办理相应征收与农用地转用报批手续。但是，在9号处罚决定作出之时，案涉土地仍未全部完成集体土地征收与农用地转用审批手续，也未依法办理国有土地出让手续。因此，三建公司在案涉土地仍为集体农用地的情况下，即先行建设五里香茶艺馆，显然违法。 但是，被诉处罚决定的合法性还取决于是否违反过罚相当原则，处罚决定与非法占地的事实、性质、情节、社会危害程度是否相适应。即9号处罚决定，是否应考虑法定的从轻或者减轻情节，是否存在其他可以消除违法状态的处理方式，没收案涉土地上已建成建筑物和其他设施是否需要保护三建公司对政府行政行为产生的信赖利益。 首先，案涉项目虽然未依法办理征收、农用地转用和出让手续，但已办理了其他一系列建设审批、许可手续，案涉项目违法开工建设系在当地行政机关支持和配合下进行。兴宁市政府及相关职能部门的违法作为，是案涉土地被违法占用的主要原因之一，也是非法占地问题未能及时得以解决并持续十余年的重要原因。 其次，因案涉项目符合当地土地总体规划，原广东省国土资源厅已经同意补办用地手续情况下，兴宁市政府及相关部门长期未及时补办完善审批手续，是造成违法用地状态未及时消除的重要原因。 再次，三建公司占用案涉土地建设已经支付部分土地补偿等费用。 最后，兴宁市资源局对三建公司的处罚应当与其违法事实、主观过错、危害程度相当，做到过罚相当。行政机关对违法行为人适用行政处罚，所科处罚种类和幅度要与违法行为人的违法事实、过错程度、社会危害程度等因素相适应。本案中，三建公司构成非法占地，应当承担相应的法律责任。但是，兴宁市政府及相关职能部门明知三建公司未取得合法用地手续，仍然以招商引资名义支持、协助案涉项目建设，也未按照777号复函的要求补办项目用地手续，还默许三建公司以租代征方式先行建设，也应承担相应的法律责任。三建公司对兴宁市政府及相关职能部门的违法行政行为已经形成足够的信赖，因此形成的信赖利益，也应依法予以保护。 因此，兴宁市资源局在五里香茶艺馆建成使用近十年后，迳行将其没收，并予以拆除，明显与三建公司的过错和社会危害程度不相当，行政处罚显失公正，既浪费社会资源，又影响法治政府与诚信政府建设，还侵犯了三建公司的信赖利益，不应得到支持。一、二审法院分别判决驳回三建公司的诉讼请求和上诉，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。 最高法判决： 一、撤销（2014）梅中法行终字第70号行政判决及（2014）梅兴法行初字第28号行政判决； 二、确认兴国土资处罚字〔2014〕第9号《国土资源行政处罚决定书》违法。 1、向最高院申诉的理由：向最高院申诉的难度虽高，但是对于很多当事人来说，案件能够跳出本省，到达最高院，哪怕有一线希望，也还是要坚持的。可是，案件经过一审、二审、再审，当事人可能觉得理由已经穷尽，申诉书没有什么新的内容可写。在这种情况下，确实是需要在申请书的撰写上下一些功夫的。在笔者参与的再审案件中，发现当事人一旦设定了诉讼的方向，后续很难有新的观点，这种思维定势是可以理解的，但也是危险的。在一些案件中，行政机关提供的证据中，或许恰好有一些材料可以为我方所用；在新发布的案例中，也可能有一些新的观点可以借鉴。因此，在撰写申诉书的时候，需要重新整理材料，拓展思路，坚持原有正确观点的前提下，争取能有新的突破。 2、过罚相当原则：本案中，最高院主要适用了过罚相当原则，而且在论述的过程中，重点强调了行政机关的批复行为，使得三建公司对政府形成了足够的信赖。也就是说，三建公司是基于对政府的信任，才在未获得土地使用权的情况下开展的建设。这种情况在很多的建设项目中或多或少是存在的，比如，开发区内厂房的建设、景区周边民宿的建设、甚至是宅基地内房屋的建设等。因此，最高院在该则案例中的观点，对于司法实践具有很强的指导意义，也提示我们在处理行政处罚类案件中，要考虑到过罚相当原则的适用。 第九十二条 各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。 最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 第五条 行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 案例来源：中国裁判文书网，（2021）最高法行再249号行政判决书。 声明：本文观点仅是作者本人对相关法律的一般解读，不可视为正式法律意见或建议。如需相关法律咨询或就相关议题进一步交流，欢迎与作者联系。 |
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