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破除县级教育督导瓶颈 助推县级教育督导运行 ——关于县级教育督导机制体制建设的思考 邹金生 桑植县教育局督导室 邹 玉 桑植县白石学校 2020年2月19日中办和国办联合下发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，国务院教育督导委员会印发的《教育督导问责办法》2021年9月1日正式施行，为基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制提供了政策法律支撑。相对来说，国家、省、市（地）级教育督导运行相较于县级层面要顺畅，效果要好。按说县级教育督导是整个教育督导体制机制的基石，是教育督导体系的基层，其能否正常运行、运行效果如何、有何效力等，直接关系着教育督导能否落地等，影响教育督导助力教育科学可持续发展目标的达成。在实际运行中，县级教育督导一般处于尴尬状态，教育督导效力不明显，督导结果应用不力等，这已经成为了县级教育督导体制机制的瓶颈，只有打破这个瓶颈，县级教育督导才会真正发挥应有的效力。 一、督导瓶颈 县级教育督导机构自建立以来，一直在为县域内教育的发展承担着一系列繁杂的工作，做着不懈地努力，如“两督” 、县域义务教育均衡发展、义务教育学校教师工资待遇专项督导等，为县域内教育的健康发展起了积极的促进作用。伴随着教育督导体制机制改革的深化和教育督导工作的强化，县级教育督导处于为难境地的瓶颈也越来越明显，其主要表现有三点。 （一）设置不科学，工作被动 县政府教育督导室只是教育局门口挂的一块牌子，其设在教育局的常设机构督导室是县教育局的内设股室，从这种设置可以判断，督学是其本职，也是其主要职能，其工作开展基本上处于顺畅状态。但是该教育局内设的督导室又要承担省市级督导部门安排的一系列政府教育履职督导工作，而这类工作绝大多数都是与县委县政府及很多的县直部门有关联，这些部门都是正科级以上的政府部门，督导室只是一个没有级别的股室，可想而知其工作难度有多大，其处境要多尴尬有多尴尬的。有教育督导机构工作人员自我解嘲：县级教育督导机构如同鸡肋，上面自认为好大，实际上教育局其他股室嫌弃，总认为督导室给其找麻烦；县里不待见，教育督导添堵，不仅带不来政绩，相反还净是麻烦，督政进行难；下面学校校长不欢迎，认为督学是狗拿耗子。 （二）主业不明晰，替人受过 笔者所接触的县级教育督导机构一般把主要精力与主要工作放在应对省市的各类评估验收上，而其主业即督学、督政、评估监测则成其副业。省市的评估考核，一般由教育督导机构牵头统筹协调的时候多，遇到评估考核结果不理想时，教育督导机构往往成为了第一个被责怪的对象。政府及其教育行政部门有时不去反思平时的教育工作，往往把问题集中归结到迎检这个环节上。 （三）结果不应用，效力欠佳 教育督导的结果应用的领域是极其有限的，无论是教育领域还是行政领域，人事干部的选聘任免、资金的划拨、评优评先等既不与督导结果挂钩，亦不征询教育督导机构的意见，而这些又恰恰是效力显现的关键点和着力点。 二、原因浅析 县级教育督导产生瓶颈的原因是多方面的因素综合造成的，主要的因素有三点。 （一）身份职责不明不清 现行的县级教育督导的执行机构是教育局督导室，按说该机构的这种身份其职责定位应该是执行教育局党组的工作安排，履行督导学校的职能。但按照教育督导体制机制的设计规则来讲，县级教育督导室应该属于教育的第三方评估监测机构，属于县政府组成部门，其职能除督导学校教育外，还要承担督政职能即督导与教育有关的县直部门和乡镇党委政府的教育工作履职，但现在的教育局督导室是难以顺畅地完成督政职能的。这种设置决定了县级教育督导机构没有足够的独立性，在人、财、物、职责分工、考核、奖惩等方面都依附教育行政部门，既无人、财、物支配权，也无行政的处罚权，即使有了建议权，而这建议权也没有一点刚性的制约力，相关职能部门可以采纳，也可以置之不理，其督导职能难以展现。因此，事实上教育督导室是谁都不管，谁都可以管的地方。 （二）督导结果没有权威 由于人事干部的选聘任免、提拔重用、资金的划拨、评优评先等既不与督导结果挂钩，亦不征询教育督导机构的意见，于是导致教育督导的重要性明显不够，其效力大大降低，督导结果没有权威性。笔者几乎很少看到有因为教育工作履职不力而出现被问责的案例见诸报端，同时实际工作中也没有出现过此类案例。 （三）督查机制运行欠佳 一是上级教育督导机构对县级的督导督查往往是只查问题而不指导解决问题的思维或办法等，现实中有部分实际且关键性问题的解决确实需要得到上级有关职能部门的指导与支持才能有效解决的。二是上级教育督导机构对于督查中发现的问题整改只看下级上报结果，很少采取有效方式查看上报结果的实际情况。三是有部分涉及政府履职的督导工作，上级督导部门往往将文件发至县级教育督导机构，要求督导机构按照文件要求主动去找县级领导汇报争取支持并且还必须将相关督导工作事项予以解决落实，这是县级教育督导机构最尴尬最难为的地方。可以想象一下，端着人家的碗，还要说人家的短，会是一种什么结局？ 三、解决思路 （一）用体制机制强化督导履职 科学的教育管理体制机制，按说政府是决策系统，教育行政部门是执行系统，教育督导部门是监督系统，三者缺一不可，三者独立存在、互相联系、互相作用、互相制约。很有必要保证教育督导机构在队伍建设、督政和督学过程中的独立性和权威性，避免一些不必要的“掣肘”行为，提高教育督导的实效性，实现教育督导行政监督和专业指导的紧密结合。因此，很有必要完善县级政府教育督导机构的体制机制，用体制机制强化督导履职。职责要明确，经费、人员管理、奖惩要规范，督导结果要有力且能有效应用，最好是做到全省有个比较统一的基本规范。 （二）对县级教育督导出台具有操作性的机制 县级教育督导机构是教育督导系统的基层，处于最底层，与实地紧密衔接，可以说是教育督导发力的着力点、落力点，其运行事关教育督导的成败。现行的教育督导体制机制的设计基本上着力于国家、省、市（地）级层面的可操作性，相对于县级层面来说，其操作性存在很大的难度。因此很有必要出台县级教育督导体制机制，其内容至少要解决教育督导结果的效力、职责、机构设置、运行规则、经费保障、奖惩问责等，要有硬性规定，不能模糊不清。 建立教育督导会签机制。凡是涉及到领导干部提拔重用（含学校校长、县直部门、乡镇党委政府）、评先评优、职务晋升晋级等，要实行教育督导会签，即查看教育履职督导结论和征询教育督导主管部门意见，并根据教育督导结论和意见执行或否决相关事宜。 教育履职纳入绩效考核。赋予乡镇党委政府和县直部门教育职责，年底将教育履职情况纳入考核评估，其结果与年度绩效挂钩。中途对各单位教育履职工作进行不定期督查，其督查结果记入年度考核。 必须强化签字背书制度。要把签字背书制度做为硬性纪律规定，涉及教育职能的部门需结合政策法规和上级工作安排对职责范围内的工作主动作为，职能部门主要负责人要对上报教育督导部门的书面材料审核把关并签字认可。 必须强化问责追责机制。“十次宣传，不如一次问责”，主要是对督导结果不应用、督导部门不严格履职、影响或制约督导部门依法依规履职的人员、调整督导队伍存疑后不能说明清楚的有关决策人员等进行问责追责。 对督学实行考评促督导。督学要不断提高督导的综合素质，必须自主开展学习，学习教育政策法规、督导业务与理论，更要增强责任履职担当意识。强化对督学的综合考评，用考评结果衡量其绩效发放以及年度考核结果、评优评先，明确否决及解聘条件。 （三）督导队伍管理上提（实行垂管） 从现行的体制设计来看，教育督导室是教育的内设股室。但为了督导工作顺利有效地开展，可以将其定为人民政府的一级机构，在行政隶属关系上，最好实行管理上提即市级垂管，受上级教育督导部门领导与管理，与教育行政部门并列，从而县级教育行政部门以实施执行为主，而同级教育督导部门以评价、监督为主，两者并行不悖，这样可以确保“督政”与“督学”任务的完成。 参考文献： 本文借鉴了部分网上文稿。 |
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