 没有“大刀阔斧”， 欧盟如何完成华丽蜕变？  作者：Federica Bicchi，伦敦政治经济学院国际关系系、佛罗伦萨大学政治与社会科学系；Heidi Maurer，克雷姆斯继续教育大学电子治理与行政管理系；Kolja Raube，天主教鲁汶大学鲁汶国际与欧洲研究中心。 来源：Federica Bicchi;Heidi Maurer;Kolja Raube"Maturation by practice: shaping the EU's international identity in the absence of formal institutional change," European Security, Vol.33, No.3, pp.364-382. DOI: 10.1080/09662839.2024.2383405 导读 在欧盟外交与安全政策研究领域，如何理解欧盟国际身份的演变一直是学界关注的核心问题。Bicchi、Maurer和Raube在European Security期刊发表的这篇文章提供了一个新颖的分析视角，探讨了欧盟作为国际外交与安全行为体的身份成熟过程与其外交安全架构制度化之间的互动关系。 文章的核心论点是：尽管过去25年间CFSP/CSDP的正式政策与决策模式变化不大，但欧盟的国际身份仍在不断演变，显示出一种“走向成熟”（coming of age）的趋势。更重要的是，自里斯本条约以来，欧盟外交安全身份的相对成熟化并非主要源于正式制度变迁（“通过设计实现成熟”或“设计式成熟”），而是更多地依赖于非正式制度实践的变化以及相应工具的选择和使用（“通过实践实现成熟”或“实践式成熟”） 。这一研究建立在欧盟外交与安全政策30年发展历程的深入观察之上。作者指出，自《马斯特里赫特条约》以来，欧盟在这一领域经历了双重变迁：一方面是政策合作的深化(一体化)与地理范围的扩大(扩大化)，另一方面是从应对20世纪90年代的后冷战冲突到面对21世纪的跨国威胁与地缘政治竞争。在理论层面，文章通过对比“设计式”和“实践式”两种路径，提供了理解欧盟外交安全身份的新视角。前者强调通过条约和战略文件等正式制度调整实现目标导向的变迁，代表传统制度主义研究路径；后者则关注实践调整与政策学习，强调基于情境的问题解决过程，超越或不依赖于正式制度安排。 基于这一理论框架，文章提出三个核心发现：首先，在马斯特里赫特条约后15年，制度建设是欧盟身份建构的关键，而在里斯本条约后，非正式机构间程序调整的重要性日益凸显。其次，欧盟的成熟过程不仅与政策/决策的制度变迁相关，更与实践、功能和行为变化密切相关，特别体现在CFSP/CSDP工具的选择和使用上。第三，“通过实践实现成熟”的动力来自欧盟对环境条件的适应能力、外部因素和外生变化的影响，以及成员国对CFSP/CSDP性质认知的持续社会化过程。 文章的理论贡献主要体现在三个方面：超越了传统的制度主义视角，强调了实践在身份塑造中的作用；提供了理解欧盟外交安全身份演变的新框架，不仅关注正式制度变迁，更强调静态制度结构中涌现的实践安排；丰富了关于国际组织身份演变的理论讨论，强调了非正式实践的重要性，展示了身份成熟的多元路径。这些研究发现对欧盟研究和国际组织研究都具有重要启示。对欧盟研究而言，需要超越正式制度框架，关注日常实践中的政策创新，重视非正式制度变迁的作用。对国际组织研究而言，文章提供了分析组织演变的新视角，强调了实践在身份构建中的核心地位，展示了制度稳定与身份变迁的辩证关系。 总的来说，这篇文章不仅在理论上推进了欧盟外交安全政策研究，也为理解国际组织的演变提供了富有启发性的分析框架。其对实践维度的强调，以及对正式制度与非正式实践互动关系的深入探讨，对未来相关研究具有重要的理论和方法论意义。 成熟化、制度变迁与政策实践的演变 在探讨欧盟外交与安全政策的成熟化进程时，我们需要区分两种相互关联但又有所不同的发展路径：一种是通过正式制度变迁实现的“设计式成熟”（maturation by design），另一种是通过实践演变实现的“实践式成熟”（maturation by practice）。这两种路径反映了欧盟在外交安全领域发展过程中的不同维度。“设计式成熟”强调通过正式制度设计推动政策发展，主要体现在条约修订、组织结构调整等正式变迁中，体现了一种目标导向的发展路径。相比之下，“实践式成熟”则更多地聚焦于政策执行过程中的实践创新，重视非正式规范与程序的渐进调整，反映了一种问题导向的适应性变迁。 在制度变迁方面，我们可以观察到正式与非正式两个维度的变化。正式制度变迁主要体现在条约修订带来的组织架构调整、决策机制的正式改革以及新机构的设立与职能界定等方面。然而，更为重要的是非正式制度层面的变化，包括机构间协调机制的优化、工作程序的灵活调整以及实践经验的积累与内化。政策实践的演变主要受到外部环境变化带来的适应性需求、内部协调效率提升的要求以及危机应对经验积累等因素的推动。这种演变具体表现为政策工具使用方式的创新、机构间合作模式的优化以及决策过程的非正式调整等方面。欧盟外交安全政策的成熟化进程展现出明显的渐进性、多维性和适应性特征。渐进性体现在这是一个持续的、渐进的过程，不同领域的成熟度存在差异，正式与非正式变迁相互交织。多维性表现在制度能力的提升、政策工具的丰富、实践经验的积累以及身份认同的强化等多个方面。适应性则反映在欧盟对外部环境变化的响应能力、对内部需求的调适能力以及对危机的应对能力上。这些发现对制度研究、政策研究和身份研究都具有重要启示。 欧盟国际外交与安全身份的设计式与实践式成熟 欧盟国际外交与安全身份的形成与成熟是一个复杂的演进过程。从马斯特里赫特条约到里斯本条约的这段时期，我们可以观察到两种并行的成熟路径：一种是通过正式制度设计推动的成熟过程，另一种是通过政策实践积累实现的成熟过程。 在正式制度设计方面，马斯特里赫特条约确立了共同外交与安全政策(CFSP)的基本框架，这标志着欧盟开始有意识地构建其作为国际安全行为体的身份。随后的阿姆斯特丹条约和尼斯条约进一步完善了这一制度框架，特别是通过建立高级代表职位、政治与安全委员会等机构，强化了欧盟在外交安全领域的机构能力。里斯本条约的生效则代表了这一制度设计过程的重要里程碑，它通过建立欧洲对外行动署(EEAS)等创新性制度安排，为欧盟外交与安全政策提供了更为完整的制度支撑。 然而，更为重要的是通过政策实践实现的成熟过程。这种实践式成熟主要体现在三个方面：首先是政策工具的创新使用，欧盟在应对各种国际危机的过程中，逐步发展出了综合运用外交、经济和安全工具的能力。其次是决策过程的优化，尽管正式的决策规则变化不大，但各机构之间发展出了更为灵活和高效的协调机制。第三是实践经验的积累与内化，通过参与国际危机管理、维和行动等实践，欧盟积累了丰富的操作经验，这些经验又反过来影响了其政策选择和行为模式。 在这个双重成熟过程中，我们可以观察到一个有趣的现象：正式制度设计虽然为欧盟外交安全政策提供了基本框架，但真正推动欧盟国际身份成熟的往往是日常政策实践中的创新和调适。例如，在应对乌克兰危机的过程中，欧盟展现出了超出其正式制度框架的政策创新能力，这种创新不是源于新的制度设计，而是来自于既有框架下的实践创新。特别值得注意的是，这种实践式成熟过程与成员国的态度和行为密切相关。随着时间推移，成员国对通过欧盟框架处理外交安全事务的接受度不断提高，这种认知的转变不是由正式制度变迁驱动的，而是源于持续的政策实践和互动经验。这反映了一个重要的观点：国际行为体的身份成熟不仅依赖于正式制度的完善，更取决于行为者在实践中对这些制度的理解和运用。从更广泛的理论视角来看，欧盟的经验表明，国际组织的身份成熟是一个多维度的过程。正式制度设计提供了必要的框架和工具，但真正的成熟往往发生在日常实践层面。这种认识对于理解国际组织的演变具有重要启示：我们需要超越传统的制度主义视角，更多地关注实践维度在组织发展中的作用。这种双重成熟路径的分析框架也为评估欧盟作为国际行为体的发展提供了新的视角。它表明，衡量欧盟的“成熟度”不应仅仅关注其正式制度的完善程度，还应该考察其在实践中展现出的政策创新能力、危机应对效率以及与其他国际行为体互动的质量。这种更为全面的评估方法，有助于我们更好地理解欧盟在国际舞台上的角色演变。 总的来说，欧盟国际外交与安全身份的成熟是设计式和实践式两种路径共同作用的结果。这种双重路径的认识不仅有助于我们更好地理解欧盟的发展历程，也为研究其他国际组织的演变提供了有益的分析框架。特别是对实践维度的强调，为我们理解国际组织如何在相对稳定的制度框架下实现创新和适应提供了新的思路。 1. 欧洲理事会：成员国之间更成熟的互动？ 在欧盟外交与安全政策的制度架构中，（欧洲）理事会作为最高决策机构，其运作方式的演变为观察成员国互动成熟度提供了重要窗口。尽管正式的决策规则（特别是一致同意的要求）在过去几十年基本保持不变，但成员国之间的互动模式却发生了显著变化。这种变化主要体现在三个层面：首先是决策过程的非正式协调机制日益成熟。虽然一致同意仍然是最终决策的要求，但成员国已经发展出了更为灵活的预先协商和利益调和机制。这种非正式协调不仅提高了决策效率，也培养了成员国之间的互信和理解。其次是危机应对能力的提升。在面对突发国际事件时，理事会展现出了越来越高的决策效率和政策连贯性。这种进步不是源于正式规则的改变，而是来自于成员国之间互动模式的优化和共同应对危机经验的积累。例如，在乌克兰危机等重大国际事件中，理事会能够相对迅速地达成共识并采取行动，这反映了成员国之间互动的日益成熟。第三是政策协调的深化。随着时间推移，成员国越来越倾向于在理事会框架内协调其外交立场，这种趋势不仅体现在正式决策中，更反映在日常政策协商和信息交流中。这种深化的政策协调既是成员国互动成熟的表现，也进一步推动了互动的深化。特别值得注意的是，这种互动模式的成熟与欧盟外交安全政策的整体发展形成了良性互动。一方面，更成熟的成员国互动为政策创新和实施提供了有利环境；另一方面，政策实践的积累又反过来促进了成员国之间互动的优化。这种双向促进的关系，是理解欧盟外交安全政策发展的重要视角。然而，这种成熟过程并非没有挑战。在某些敏感议题上，成员国之间仍然存在显著分歧，这反映出互动成熟度在不同政策领域存在差异。但即使在这些具有挑战性的领域，我们也可以观察到成员国在处理分歧方面展现出了更为成熟的态度和方法。从更广泛的制度发展角度来看，欧洲理事会的经验表明，国际组织的成熟不仅体现在正式制度的完善上，更重要的是成员之间互动模式的优化。这种认识对于理解国际组织的演变具有重要启示：我们需要更多地关注成员之间的互动质量，而不是仅仅关注正式制度的变迁。总的来说，欧洲理事会层面的观察表明，欧盟外交安全政策的成熟很大程度上是通过成员国之间互动模式的优化实现的。这种基于实践的成熟路径，为我们理解国际组织的发展提供了新的视角，同时也凸显了非正式制度和互动模式在组织发展中的重要作用。 2. 欧洲对外行动署与高级代表：欧盟外交安全身份的成熟支撑与受限发展 欧洲对外行动署（EEAS）与高级代表职位的设立是欧盟通过制度设计推动外交安全身份成熟的重要尝试。然而，这一制度创新的实际发展轨迹展现出了复杂的双重性：一方面确实为欧盟外交安全政策提供了更为成熟的制度支撑，另一方面其发展也面临着明显的限制。 制度支撑的成熟表现。首先，EEAS的建立显著增强了欧盟外交政策的执行能力。作为专门的外交机构，EEAS整合了此前分散在不同机构的外交资源，为欧盟外交政策提供了更为统一和专业的执行平台。特别是在信息收集、政策分析和外交代表等方面，EEAS展现出了越来越成熟的机构能力。其次，高级代表职位的设立强化了欧盟外交政策的连贯性。通过同时担任欧盟委员会副主席和外交与安全政策高级代表，这一职位在制度上实现了外交政策与其他政策领域的更好协调。这种“双帽”设置虽然带来了复杂的协调需求，但也为提升欧盟外交政策的整体性创造了条件。 EEAS与高级代表的发展也面临着明显的限制。首要的限制来自成员国对外交主权的坚持。尽管EEAS在形式上代表整个欧盟，但在实践中往往需要在成员国的外交利益之间寻求平衡，这限制了其独立行动的空间。其次是机构间协调的挑战。EEAS需要与欧盟委员会、理事会秘书处等多个机构保持密切协调，这种复杂的协调需求有时会影响政策执行的效率。特别是在涉及多个政策领域的议题上，机构间的职责界定和协调机制仍需完善。 面对这些限制，EEAS与高级代表展现出了显著的实践创新能力。首先是在既有制度框架下发展出了更为灵活的工作方式，特别是通过非正式协调机制来提高效率。其次是在危机应对中展现出了较强的适应能力，能够根据具体情况调整工作方式和优先次序。特别值得注意的是，EEAS通过日常实践积累了丰富的机构经验，这些经验反过来又推动了其工作方式的优化。例如，在处理与成员国外交部门的关系时，EEAS逐步发展出了更为成熟的协调模式，既尊重成员国的主导地位，又能发挥其作为欧盟层面协调平台的作用。长远来看，EEAS与高级代表职位的发展仍面临着重要挑战。如何在尊重成员国主权的同时提升欧盟外交政策的效率，如何更好地协调不同机构之间的关系，这些都是需要继续探索的问题。但从实践来看，通过持续的政策创新和经验积累，这些机构有望在既有制度框架下实现进一步的成熟。 总的来说，EEAS与高级代表的发展经验表明，欧盟外交安全身份的成熟是一个渐进的过程，需要在正式制度框架和实践创新之间找到平衡。尽管面临着各种限制，但通过持续的实践创新和适应，这些机构正在为欧盟外交安全政策的发展提供越来越成熟的制度支撑。这种“受限但创新”的发展模式，为我们理解国际组织的制度演变提供了重要启示。 3.欧盟委员会：外交政策目标与工具的更成熟交织 欧盟委员会在外交政策领域的角色演变展现出了一个独特的成熟化进程。这一进程的特点在于实现了外交政策目标与各类政策工具的更为紧密和有效的结合，同时也反映出欧盟外交行动的综合性特征。通过其在贸易、发展援助、经济制裁等领域的专属或共享权限，委员会逐步发展出了一套复杂而成熟的外交政策工具体系。这种工具体系的一个显著特点是实现了不同政策领域工具的有机结合。例如，在处理国际危机时，委员会能够同时调动贸易政策、经济援助、技术合作等多种工具，形成政策合力。这种综合性手段的运用体现了欧盟外交政策执行能力的显著提升。同时，委员会还发展出了更为精细的政策调控机制，能够根据具体情况调整政策力度和组合方式，这反映了其政策执行能力的成熟化。 在制度层面，委员会与其他欧盟机构之间的协调也呈现出更为成熟的特征。与EEAS的协作更为紧密，特别是在政策规划和执行层面实现了更好的衔接。在涉及外交政策的决策过程中，与理事会的互动更为顺畅，形成了更为有效的政策协调机制。这种机构间协调的深化为欧盟外交政策的统一性和连贯性提供了重要保障。委员会在外交政策工具的创新方面表现出显著的适应能力。一方面，它不断开发新型政策工具，特别是在应对新兴全球挑战时展现出创新能力；另一方面，它持续优化既有工具的使用方式，提高政策执行的效率和效果。更重要的是，委员会加强了政策工具之间的协同效应，使不同领域的政策干预能够相互支持和强化。然而，委员会在协调和运用外交政策工具时仍面临一些挑战。首要的是权限界定问题，在某些领域，委员会与成员国以及其他欧盟机构之间的职责划分仍需进一步明确。这种权限的不确定性有时会影响政策执行的效率。其次是政策工具使用的时效性问题，某些政策工具（如经济制裁）的启动和调整往往需要复杂的决策程序，这可能影响政策响应的及时性。委员会在外交政策领域的成熟度主要体现在三个方面：①政策工具的整合能力显著提升，能够更好地将不同领域的政策手段组合使用；②机构间协调机制更为完善，特别是在涉及多个机构的政策行动中展现出更高的效率；③政策执行的灵活性增强，能够根据具体情况调整政策组合和实施策略。未来，委员会在外交政策领域的发展可能进一步加强政策工具的整合，特别是在应对新型全球挑战方面；深化与其他欧盟机构的协调，建立更为高效的政策执行机制；继续创新政策工具和实施方式，提升欧盟外交政策的整体效能。 总的来说，欧盟委员会在外交政策领域展现出的成熟化进程，反映了欧盟作为国际行为体能力的整体提升。这种成熟化不仅体现在政策工具的综合运用上，更体现在机构协调和政策创新的能力提升上。这一发展经验为理解国际组织如何通过政策工具的创新和整合来提升其国际影响力提供了重要参考。同时，它也说明了在复杂的国际环境中，政策工具的多样性和灵活性对于提升外交政策效能的重要性。 结论思考 欧盟外交与安全政策身份的成熟过程为我们理解国际组织的演进提供了丰富的启示。通过对制度设计和实践发展的双重考察，我们可以得出几个重要的结论性观察。首先，成熟过程的双轨特征值得特别关注。一方面是通过正式制度设计推动的“设计式成熟”，如里斯本条约带来的制度创新；另一方面是通过日常实践积累实现的“实践式成熟”，如各机构在危机应对中展现的创新能力。这两种路径并非相互独立，而是形成了相互促进的关系。正式制度为实践创新提供了框架和空间，而实践经验又推动了制度的优化和调整。其次，机构间互动的质量提升构成了成熟过程的核心要素。无论是理事会层面的成员国协调，还是委员会与EEAS之间的政策配合，都呈现出更为成熟的互动模式。这种互动质量的提升不仅提高了决策和执行效率，也增强了欧盟外交政策的连贯性和可预测性。第三，政策工具的综合运用能力显著增强。特别是在委员会的实践中，我们可以观察到不同政策领域工具的有机结合，以及更为精细的政策调控机制。这种能力的提升反映了欧盟作为国际行为体的整体成熟度。 然而，这种成熟过程也面临着持续的挑战。首要的是成员国主权与欧盟层面行动力之间的张力，这种张力虽然通过实践得到了一定程度的缓解，但仍然构成制约因素。其次是机构间协调的复杂性，尽管协调机制不断完善，但在某些领域仍存在效率损失。从更广泛的理论视角来看，欧盟的经验为我们理解国际组织的成熟过程提供了新的思路。它表明，组织的成熟不仅依赖于正式制度的完善，更需要通过持续的实践积累来实现。这种认识对于研究其他国际组织的发展具有重要的启发意义。特别值得注意的是，欧盟的经验强调了适应性和创新能力在组织成熟过程中的重要性。面对复杂多变的国际环境，欧盟各机构展现出了显著的政策创新能力，这种能力很大程度上来自于日常实践中的经验积累和制度学习。这一发展经验不仅有助于我们理解欧盟的发展轨迹，也为其他国际组织的制度建设提供了重要参考。 附录 本特刊其它已编译文章： ①尚未成熟？解析欧盟在安全与防务领域追求战略自主 | 国政学人 词汇积累 interwovenness (of foreign policy) 外交政策的交织性/融合性 institutional maturity 制度成熟度 dual-track maturation process 双轨成熟过程 design-driven maturation 设计式成熟 practice-driven maturation 实践式成熟 policy coherence 政策连贯性 institutional coordination mechanism 机构协调机制 policy instrument synergy 政策工具协同效应 institutional adaptation 制度适应性 sovereignty-supranationality tension 主权-超国家权力张力 译者：丁伟航，国政学人编译员，上海理工大学讲师。 校对 | 秦子宁 审核 | 秦子宁 排版 | 刘洹彤 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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