集体土地征收程序中被征收主体不签署征收补偿安置协议后的强制征收问题探讨

程序是法治与恣意的分水岭。依法行政不仅要求实体公正，而且要求程序公正，违反法定程序作出的行政行为即便结果正确也可能被判决撤销或者确认违法。

行政征收的法律效果是剥夺和处分行政相对人的私人财产权，而公民的私有财产权是受《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》保护的基本权利，因此行政征收是一项必须由法律明确设定的法律制度。^[1]行政征收基于公共利益启动，过程中应当严格遵循正当程序和公平补偿的基本原则。但在行政征收实践中，因重大工程往往工期较紧，为确保工程建设进程，易出现行政机关不按法定程序开展征地拆迁工作的情形。

本文作者以集体土地征收过程中被征收主体不签署征收补偿安置协议后的强制征收相关问题作为切入点进行探讨，以期为征地拆迁实务工作开展提供有益借鉴。 

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集体土地征收程序的“倒装式变革”

在《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）之前，我们国家的集体土地征收程序是先提交征收土地申请，申请经省、自治区、直辖市人民政府批准后，再由市、县以上人民政府或其授权部门进行征收补偿安置方案公告、办理补偿登记、签订补偿安置协议等征收补偿程序。但该种程序的制度设计，一方面无法保障被征收主体的知情权、参与权、监督权，另一方面甚至因征收补偿工作无法在征收土地申请阶段得到征收土地批准机关的有效审查监管，往往导致直接剥夺或间接侵蚀被征收主体取得公平补偿的权利，易引发矛盾和纠纷。^[2]2019年《中华人民共和国土地管理法》修正之后，集体土地征收程序出现了程序上的“倒装式变革”，也即呈现出需征收补偿等前期征收土地工作完成后，才能申请征收土地报批，从而开展后续征收工作。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第二十九条^[3]、第三十条^[4]的规定，这种程序上的“倒装式变革”，能够使得征收土地审批单位在征收土地报批阶段，摸清征收补偿工作的推进情况，从而对于一些不必要的矛盾和纠纷提前做出妥善安排。 

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02

被征收主体不签署征收补偿安置协议后的强制征收程序

一般情况下，待征收补偿安置协议签订完毕，保证和落实征地安置补偿费用、申请征收土地报批、发布征收土地公告、拨付并足额支付征地补偿费用后，被征收主体应当在规定的期限内及时交出土地，县级以上人民政府才能开展后续清表、拆除房屋、土地平整及后续的开发利用。但此种情形往往是理想状态，实践中往往存在个别被征收主体因不满意征收标准，而不签署征收补偿安置协议且拒不交出土地的情形，导致征收工作受阻。虽前文所述集体土地征收程序的“倒装式变革”，在一定程度上对于部分矛盾和纠纷起到了前期监管和预防的效果，但对于上述问题仍不能有效解决。为确保征收工作有序开展，保障重大项目工程的按期建设，此时强制征收程序的作用则显得尤为关键。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第三十一条^[5]、第六十二条^[6]，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条^[7]、第五十四条^[5]的规定，在征收土地申请获得批准后，对于个别未达成征地拆迁补偿安置协议的被征收主体，县级以上人民政府在发布征收土地公告公布征收范围、征收时间后，可对其作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

如个别未达成征地拆迁补偿安置协议的被征收主体在征收补偿安置决定确定的法定期限内不提起行政复议和行政诉讼、拒不领取安置补偿款、拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府责令交出土地；拒不交出的，因县级以上人民政府没有相应的行政强制执行权，县级以上人民政府可以自期限届满之日起三个月内，依据《中华人民共和国行政强制法》第五章的规定向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行，但申请人民法院强制执行前，应当履行相应的催告程序。

从上述规定也可看出，行政征收具有强制性^[9]这一法律特征。但应当注意的是，强制征收并不等同于政府自行强制，而应是政府在履行完毕相应程序后向人民法院申请强制执行。

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03

强制征收程序是否违反行政征收“先补偿，后搬迁”的原则

我国的行政征收程序遵循“先补偿、后搬迁”的原则。根据《中华人民共和国民法典》第二百二十九条^[10]（《中华人民共和国物权法》（已失效）第二十六条）的规定，自人民政府的征收决定作出并生效之日，被征收范围内的土地、房屋等财产的物权（此处的物权应包含所有权及用益物权）即已发生了变动，但同时《中华人民共和国民法典》第二百四十三条^[11]（《中华人民共和国物权法》（已失效）第四十二条）规定，征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付被征收农民相应的补偿费用，并安排被征收农民的社会保障费用，维护被征收农民的合法权益。

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第四十八条^[12]亦规定征收土地应当依法及时足额支付补偿费用，其中农村村民住宅应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。上述法律规定均是行政征收“先补偿，后搬迁”原则的具体体现。

那么在个别被征收主体因不满意补偿标准或其他原因不签署征收补偿安置协议后，县级以上人民政府对其作出征收补偿安置决定，后续在其拒不交出土地时责令交出土地，向人民法院申请强制执行的强制征收程序是否违反“先补偿，后搬迁”原则。

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首先，对“先补偿，后搬迁”原则不应机械地理解为必须满足每个被征收主体的补偿意愿，由被征收主体自愿搬离。而是应当根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第三十二条第四款^[13]的规定，理解为相关补偿费用不足额到位、专户存储、专款专用不能批转征收。

其次，对“先补偿，后搬迁”原则中“补偿”的理解应当是“公平合理的补偿”，其既不是补偿权利人眼中的公平合理，亦非补偿义务人眼中的公平合理，而应当是社会能够普遍接受的公平合理。具体到集体土地征收程序中，应当是按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第一款、第三款^[14]规定的省、自治区、直辖市制定公布的区片综合地价，确定的各种补偿费用标准及社会保障费用。

最后，行政征收过程中，在县级以上人民政府严格按照法定程序开展征收工作，确定了公平合理的补偿标准的前提下，国家公权力剥夺公民私人财产造成的损害已经得到了对等的补偿。

此时自公共利益角度出发，在满足正当程序，且依据无明显不当的安置补偿方案作出了补偿决定、复议决定，将补偿安置费用进行了提存后，被征收主体无正当理由拒绝接受安置补偿且拒不交出土地，已经影响到征收工作正常进行的情形下，强制征收程序并不违反行政征收“先补偿，后搬迁”的原则。

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04

强制征收程序中的强制清表、强制拆除等工作应当依法进行

“法无授权不可为”，现行法律并未授予县级以上人民政府在集体土地征收程序中强制清表或强制拆除的权力，因此在被征收主体不签署征收补偿安置协议，无正当理由拒绝接受安置补偿且拒不交出土地，阻挠征地工作正常推进时，县级以上人民政府也只能根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条^[15]、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条^[16]的规定，责令其交出土地，拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。待人民法院依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十一条^[17]、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》的规定第十四条^[18]的规定，审查完毕并作出准予执行的裁定后，方能开展具体的强制执行工作。

实践中存在集体土地征收过程中，集体土地征收机关工作人员过分追求征收工作效率，采用暴力、威胁或者违反规定中断供水、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收主体搬离，更有甚者直接违法强行清表、强制拆除的情形，造成了严重的不良后果。

上述行为，一方面会使得集体土地征收工作存在因程序违法而被人民法院确认违法、撤销行政行为的风险，更无法达到提高征收工作效率的目的；另一方面，根据《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国刑法》的相关规定，实施违法强制征收行为的相关人员及有责机关，也将面临行政处分、行政赔偿，甚至承担刑事责任的法律后果。

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集体土地征收工作基于公共利益启动，过程中应当坚持正当程序、公平补偿原则，在确保公共利益得以顺利实现的同时，也应切实保障被征收主体原有生活水平不降低、长远生计有保障。只有集体土地征收机关严格依法征收，方能使得征收工作中频发的矛盾和纠纷得到有效化解，达到行政征收应有效果。

本文仅是作者对于集体土地征收程序中被征收主体不签署征收补偿安置协议后的强制征收问题的刍荛之见。集体土地征收涉及的问题往往纷繁复杂，因个人能力所限，不当或遗漏之处敬请批评指正，期待在思想碰撞中学习提升。 

 法条引用  

[1] 《行政法与行政诉讼法学》编写组编：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社，2018年版，第154-155页。

[2] 全国行政执法人员培训示范教材编辑委员会编：《行政征收征用制度教程》，中国法制出版社，2023年版，第42-43页。

[3] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第二十九条：;县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。

对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。

[4] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第三十条：县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。

有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。

[5] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第三十一条：征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

[6] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第六十二条：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。

[7] 《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

[8] 《中华人民共和国行政强制法》第五十四条：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

[9] 李金华、徐骏：《土地征收法律问题研究》，山东人民出版社，2011年版，第18页。征收权源自国家主权，是国家主权的具体行使，因此具有强制力。行政机关为市县公共利益目的而实施征收行为，就是凭借国家强制力转移他人财产所有权。在国家征收行为中，被征收人必须服从国家的征收权，例如土地征收法律关系不是基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征收人的同意。

[10] 《中华人民共和国民法典》第二百二十九条：因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。

[11] 《中华人民共和国民法典》第二百四十三条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

[12] 《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第四十八条：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。

征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

[13] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第三十二条第四款：申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。

[14] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第一款、第三款：省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。

社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。

[15] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。

[16] 《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

[17] 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十一条：人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。

人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

[18] 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》的规定第十四条：县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：

（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；

（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；

（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；

（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

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