国学常识：历代官职沿革史（二）

公元前221年，秦统一了六国，结束了诸侯割据称雄的时代。为了巩固国家的大统一，秦王政采取了一系列重大措施，来健全和巩固新建的政权，加强地主阶级专政。

战国时各国最高统治者都自尊号为王。秦王政（即秦始皇）统一六国后，立即召开群臣，重议尊号，群臣盛赞秦王政的功业是自“上古以来未尝有，五帝所不及”，建议选用古代最尊贵的称号“泰皇”，称“命”曰“制”，“令”曰“诏”，自称为“联”。秦王去“泰”著“皇”，采用上古帝号，称“皇帝”，并废除帝王的谥号。自称“始皇帝”，后继者沿称二世皇帝、三世皇帝……以至万世。从此，在中国历史上有了“皇帝”的称号。

秦始皇又召集群臣讨论制定政治制度。丞相王绾主张在齐、楚、燕故地，实行分封制，立诸子为王。这个意见得到多数大臣的支持，只有廷尉李斯力排众议。他总结了西周以来政治斗争的历史经验，驳斥了王绾的主张，指出实行分封制必然破坏统一，导致分裂，他建议在全国实行郡县制，以巩固中央集权，秦始皇完全赞成李斯的意见，决定在全国范围内推行以郡县制为基础的中央集权制。

秦世皇为了维护封建秩序，令大臣在秦国原有刑法的基础上，加以修订、扩充，并吸取其他各国的有关条文，制定了一套更严密的刑法制度，这套刑法制度的施行条例有《田律》、《厩苑律》、《仓律》、《金布律》、《二律》、《徭律》、《军爵律》、《置吏律》、《除吏律》、《效》等近三十种，包括政治、经济、军事各个方面。这些施行条例多属地方官及有关官吏职责范围与失职惩罚等各项规定。反映了地主阶级及其国家对农民阶级与奴隶的残酷奴役。在案例及疑案问答中，有六十余条是有关治“盗”的。其中规定：五人共同为“盗”，被“盗”的东西在一钱以上的，就要斩左趾，黥面，罚作城旦。秦律就是用这样严酷的刑罚来保障地主阶级私有制。

秦朝实行普遍的征兵制。秦的兵役又兼有徭役的性质。凡年满17岁到60岁的男子都要服兵役。守边一年称为“戍卒”；守京都一年称为“正卒”；到县听差，称为“更卒”。另外，中央还有常备禁卫军，称作“卫卒”，郡的常备兵称为“材官”。除步兵外还有水军、骑兵以及经过特种训练的武士。

为了防止相当数量的原六国旧贵族称霸一方，秦始皇把他们和各地豪富十二万户迁居到京城咸阳附近，置于中央政府的直接监视和控制下。与此同时，又下令收缴民间所存的武器，运到咸阳加以销毁。当时持有武器最多的是六国权贵和豪富之家，收缴他们的兵器有利于国家的巩固和统一。

秦始皇统一六国以前，秦国就有专门管理田地的“田令”。统一后，于公元前216年下令“使黔首自实田”，意思是命令占有土地的人向政府自报占有土地的数额，国家以法律的形式承认土地私有，这是为征收赋税提供根据。这项命令对封建土地私有制的发展起了推动作用。同时，还把以前“重农抑末”政策改为“上农抑末”，对商人进行残酷的打击。例如始皇三十三年（前214年）迁往岭南的五十万罪人中，有很大一部分是“贾人”和商人的后代。

此外，秦统一后，还制定了统一的度量衡和货币的制度。秦始皇下令沿用商鞅所制的量器和尺子，只是衡器略有变革。统一度量衡和货币，克服了过去因标准不同而换算困难的混乱情况，便利了经济交往，也便利了封建赋税的征收。与此同时，秦始皇又命令李斯负责整理出一种笔划较战国时期简便、写法一致的文字，推行全国，称为小篆，废除了其他异体字。后来程邈又根据民间流行的简化字整理出一种新字体，称为隶书。秦始皇的统一和简化文字，对汉族文化的发展起了重要的作用。

为了加强对全国的控制，秦始皇从统一的第二年起，就以京师咸阳为中心，陆续修筑了三条驰道。一条往东通到现在的河北、山东的海边；一条往南，通到现在的湖北、湖南、江苏等地；一条往北通到内蒙古一带。驰道宽五十步，路面经过夯实，路旁每隔三丈种树一棵，还统一了全国车轨轨距。大大便利了从京城到各地的交通，有利于加强中央对地方的控制。

在这些改革的同时，秦朝对职官队伍，也作了相应的变革，以利加强中央集权制的统治。

第二节秦代的中枢官制

秦代的官制，部分在战国时期就已形成。但是，秦统一六国后，由于权力的高度集中，中央与地方间的关系，政务与事务间的关系，君主与臣下间的关系等等，都不可避免地有所更张，出现了一套严密的新制度。

秦代中枢政权的最大特征是皇权的至高无上。战国时期，七雄并峙，都抱有统一中国的雄心壮志，但是中国最终为西方的戎族——秦所统一。秦统一中国的原因很多，其中最直接的原因就是强化君权，抑制宗室贵族特权。这个制度是在世卿世禄制度被破坏后，地主经济得到发展的过程中而逐渐发展起来的。

为了行使权力，秦始皇确立了以丞相为首的中央政府组织。这个机构除丞相（或称相国、相邦、中丞相）外，还有国尉、御史大夫及九卿等，以掌管全国的政治和军事。

丞相是承天子之命，督率百官、执行政务，事实上相当于幕僚长的地位。《通典·职官二》云：“秦省司徒，置丞相”。这是说秦的丞相，相当于战国时的司徒。《汉书·百官公卿表》云：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”丞相之名，始于战国。《战国策·魏策二》记载苏代说梁王：“莫如太子之自相，是三人皆以太子为非固相也，皆将务以其国事魏，而欲置丞相之玺。”秦国官制多仿三晋，惠王十年始有张仪相秦，武王二年设左、右丞相，才有丞相的名称。昭王三十二年，以穰侯为相国，始皇为秦王时，称丞相吕不韦为相邦，号称仲父，同时有丞相昌平君。统一六国后，李斯由廷尉升为丞相，二世诛李斯后，拜赵高为中丞相（因为他是宦官，故称中丞相），事无大小皆由其裁决。战国时期，各国丞相均封侯，秦国也是如此，如昭王时，封魏冉为穰侯，范雎为应侯，蔡泽为刚成君。庄襄王时，封吕不韦为文信侯，秦始王也曾封李斯为通侯，秦二世封赵高为安武侯。

国尉是武官之首，掌管武官的任命黜涉。《汉书·百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”《通考·职官考一》云“主五兵”。《史记·秦始皇本纪》说，十年以尉缭为秦国尉。国尉也是六国时官，《史记·廉颇蔺相如列传》云：“赵惠文王赐奢号为马信君，以许历为国尉。”又《新序·杂事篇》云：“晋大夫祁奚老，晋君问曰：‘孰可以为国尉？’祁奚对曰：‘午也可’。”也有称国尉为元尉的，《国语·晋语》载：“公知祁奚之果而不淫，使为元尉。”秦时的国尉、元尉相当于汉时的太尉。但汉时太尉是三公，而秦的国尉、元尉不是三公。白起于昭王三十四年自左更升为国尉，十五年又升大良造。大良造是十六等爵，国尉还在大良造之下，由此可见，秦代的国尉不如汉代太尉地位之尊崇。

御史大夫，掌监察百官，为丞相之佐贰。这个官称秦始设置。《通典·职官典二》云：“秦无司空，置御史大夫以贰于相。”《汉书·百官公卿表上》云“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”御史官称始创于战国，但其职能与秦的御史大夫不同。战国的御史是记事之职，秦的御史大夫是管纠察的。始皇时有御史大夫冯劫，二世时有御史大夫德。在御史大夫之下有二丞，一个叫御史丞，是御史大夫的助理，一叫御史中丞，《汉书·百官公卿表》云：“御史大夫……有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”可见御史中丞掌握了相当重要的权力，御史大夫之所以能成为最高的监察官，就是因为御史中丞在其属下。

在丞相以下的中央高级官吏是卿。卿分掌国家一部分事务，从其职务的性质上可分为两类：一类是专为皇帝服务的，如管祭祀礼仪的“奉常”，管守卫宫殿门户的“郎中令”，管宫外警卫的“卫尉”，管车马的“太仆”，管皇帝私产的“少府”。此外，还有一些侍从官或宫官；一类是管理国家事务的，如掌管财政的“治粟内史”，掌管司法的“廷尉”，掌管京师治安的“中尉”，掌管宫室陵寝建筑的“将作少府”，掌管爵禄升降的“主爵中尉”，掌管少数部族的有“典属国”。

奉常，《通典·职官七》云：“奉常，周为春官宗伯，掌邦礼，秦改奉常。”《汉书·百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。”从这些记载得知，奉常职掌宗庙祭祀礼仪。其属官有太乐，掌乐舞；太祝，主持祠庙，掌祭祀；太宰，掌撰具；太医，掌巫医；太史，掌天时星象，兼司记事；太卜，掌卜筮。这些属官都设有令、丞。此外，还有秘祝、占梦、望气等职。古代氏族社会，以血缘关系为纽带，一切政治运动均集中于宗宙，所以巫者居很重要的地位，所谓朝廷也就是庙廷。乐、祝、医、史、卜以及巫觋（X0音习）等，均掌守宗庙，以充当神权政治的各种角色。后来国家机构不断改革，朝廷与庙廷逐渐分离，但奉常的属官仍然掌管祭祀的各种礼仪。

郎中令，《汉书·百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宫殿掖门户，有丞。”《秦会要》引《通典·职官七》云：“及主诸郎之在殿中侍卫，故曰郎中令。”战国时六国均设置郎中。《战国策·韩策三》云：

段产谓新城君曰：“夫宵行者能无为奸，而不能令狗无吠已。今臣处郎中，能无议君于王，而不能令人毋议臣于君。”

《战国策·楚策四》记载朱英对春申君说：“君先仕臣为郎中，君王崩，李园先入，臣请为君■其胸杀之。”又《赵策三》载赵王谓魏牟曰：“郎中不知为冠。”又《韩非子·外储说左上篇》：“齐桓公弗衣紫，郎中莫衣紫”。这些记载都说明郎中不是秦专置的官称。秦二世元年，赵高为郎中令。郎中令的属官有大夫、郎、谒者等。另外，期门、羽林等都在郎中令属下。

大夫，《汉书·百官公卿表》说：“大夫掌议论，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”《初学记》十二引《齐职仪》：“秦置谏议大夫，掌议论，无常员，多至数十人，属郎中令。”①中大夫在六国时就已经有了，《吕氏春秋·知度篇》有赵襄子以胆胥已为中大夫的记载，《韩非子·外储说下》也有“齐中大夫有夷射者，王诛杀之”的记载。秦在始皇时有中大夫令，为中大夫主官。

郎，《汉书·百官公卿表》云：“郎掌守门户，出充车骑有议郎、中郎、侍郎、郎中，皆无员，多至千人。议郎，中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左右三将，秩皆比二千石。郎中有车、户、骑三将，秩皆比千石。”《初学记》十一载：“秦初置郎中令，其属官有三署，署中有郎中、侍郎，无员，多至千人，分隶三署，主持戟，侍宫殿，出则充车。”《始皇本纪》有二世“以罪过连逮少近官三郎”的记载，所谓“三郎”就是指三署郎。

谒者，《汉书·百官公卿表》云：“谒者掌宾赞受事，员七十人，秩比六百石。有仆射，秩比千石。《史记·范雎列传》载：“秦昭王使谒者王稽于魏。”又说：“（穰侯）又谓王稽曰：‘谒君得无与诸侯客子俱来乎？’”除秦外，六国也有谒者，《吕氏春秋·爱士篇》云：“赵简子之臣胥渠，有疾，医教之曰：‘得白骡之肝，病则止，不得则死’，谒者入通。”这说明赵有谒者。《战国策·齐策一》云：“靖郭君将城薛，客多以谏。靖郭君谓谒者元为客通。”这说明齐也有谒者。《战国策·楚策四》云：“有献不死之药于荆王者，谒者操以入。”这说明楚国亦有谒者。又《韩策一》云：“颜率见公仲，公仲不见，颜率谓公仲之谒者。”说明韩国同样有谒者。

仆射（y8音夜），《汉书·百官公卿表》说：“仆射，秦官，自待中、尚书、博士、郎皆有。古者重武官，有主射以督课之，军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有，取其领事之号。”《初学记》十一云：“秩比六百石。”《御览》卷201引《齐职议》：“秦汉之世，委政公卿，尚书之职，掌封奏，令赞文书，仆射主开闭，令不在，则仆射奏下其事。”《秦会要补》引章炳麟语云：“古有仆人射人，为君近臣，秦时谒者、尚书、博士、侍中，皆有仆射以领之，由是二官之名，始合为一。”

卫尉，《汉书·百官公卿表》云：“卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵，有丞。”古代凡兵狱之官，皆名为尉。《通典·职官七》云：“卫尉多以博士议郎为之”。属官有：公车司马令，《通典·职官七》云：“掌殿司马门，秦属卫尉”。凡吏民上章、贡献及征诣公车者，都必须通过公车司马。又有卫令，即卫士令，主宫门卫士，《史记·秦始皇本纪》云：“二世三年，赵高遣阎乐至望夷宫殿门缚卫令。”

太仆，《汉书·百官公卿表》云：“太仆，周官，秦因之，掌舆马，有丞，两人。”其属官可考者有中车府令。据《史记·蒙恬列传》载，秦始皇曾以赵高任此职。

廷尉，《汉书·百官公卿表》云：“廷尉秦置，掌刑辟，有正监，秩皆千石。”颜师古注：“廷，平也，治狱贵平，故以为号。”《秦会要补》云：“周寿昌曰：《韩诗外传》，晋文公使李■为理，《吕氏春秋》，齐宏章为大理，《说苑》，楚廷理，《新序》石奢为大理。”由此可见，战国时各国都名为理，大理或廷理，只有秦国称廷尉。

典客，《汉书·百官公卿表》云：“秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。”《通典·职官七》云：“典客，秦置，掌诸侯及归义蛮夷，有丞。”即掌管诸侯及各部族首领朝觐事并典其仪礼，各地上计诸吏，也由典客接待。其属官有行人，以为临时派遣出使者。

宗正，《汉书·百官公卿表》说：“宗正，秦官，掌亲属，有丞。”《初学记》引《宋百官春秋》说：“周受命，封建宗盟，始选宗中之长而董正之，谓之宗正，成王时，彤伯入为宗正，掌王亲属，是也，秦因之。”关于这个官称的创置时期，两书记载不同。《秦会要》从《初学记》，定为周官，比较可信。下设丞一人，掌君主亲属及登记宗室谱牒、序九族、别嫡庶。如有罪，则除其属籍。

治粟内史，《汉书·百官公卿表》云：“治粟内史，秦官，掌榖货，有两丞。”全国的赋税都得上报治粟内史，据《通典·职官八》记载，属官有太仓令丞，主管谷藏。此外，还有平准令，丞，掌物价，主管染色。

少府，《汉书·百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。”治粟内史掌军国之用；少府供君主私眷。据《史记·秦始皇本纪》载，二世二年，有少府章邯。

少府除掌管皇帝私产外，凡负责供应皇帝生活之需的诸官吏，大都是少府的属官。其事务非常繁杂，机构也非常庞大。其属官有御府令丞，《秦会要》引《始皇本纪》和《通典·职官八》云：“秦有御府令丞，掌供御服，而属少府。”；尚书令丞，《通典·职官四》云：“秦置尚书丞一人，属少府。”又云：“秦时少府遣吏四人，在殿中主发书，谓之尚书。”又《通典·职官八》云：“秦置六尚，谓尚冠，尚衣，尚食，尚沐，尚席，尚书。”太官令丞，主御膳食；宦者令，主管宦官；中书谒者令丞，以宦官充任，掌内廷事务；太医令丞，《通典·职官七》云：“秦有太医令丞，亦主医药，属少府。”都水长丞，《通典·职官九》云：“秦汉又有都水长丞，主陂池灌溉，保守河渠，自太常少府及三辅等，皆有其官。”乐府令丞，主音律乐章；永巷令，掌管宫人。

此外，中央官还有：

客卿，这个官称战国时六国皆有设置。秦设客卿以招徕策士贤人，位在丞相之下，入秦为客卿者，往往擢升为丞相。如秦惠王以张仪为客卿，后至相位。秦昭王以寿烛为客卿，继为丞相。范雎、蔡泽皆先为客卿后任丞相。秦始皇时，李斯也曾任过客卿。

中尉，秦官，掌京师治安、防备水火盗贼之事。其属官据《秦会要》云：“有两丞、侯、司马、千人。”又有武库令丞，掌军器；有静室令，为乘舆前驱，以清道路。《秦会要补》引王先谦云：“《华阳国志》有秦中尉田真黄，又赵烈候官荀欣为中尉。则是官不独秦有也。”

将作少府，《汉书·百官公卿表》云：“将作少府，秦官掌治宫室，有两丞，左右中侯。”其属官有石室，东园主章以及左右、前后中校七令丞。东园主章，掌大材，以供东园大匠。中校署掌舟车杂兵仗厩牧。此外又有主章长丞，掌大木。

典属国，《汉书·百官公卿表》云：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”其属官有九泽令，典客丞。

主爵中尉，原于周时宰爵，郑玄注《周官》云：“宰，主也。”掌诸侯封赠及宾客祭祀飨食牺牲之牢数。其属官有掌畜令丞。

中常侍，秦置，银珰左貂，给事殿省。《后汉书·宦者列传序》云：“汉兴，仍袭秦制，置中常侍官。然亦引用士人，以参其选，皆银珰左貂，给事殿省。”《通典·职官三》云：“秦置散骑，又置中常侍散骑，并乘舆，后中常侍得入禁中，皆无员。”散骑跟随皇帝车后，献可否、备顾问。中常侍可出入宫禁，常侍皇帝左右。至魏文帝时，始合为一官，称散骑常侍。

给事中，《汉书·百官公卿表》云：“给事中亦加官，所加或大夫，博士，仪郎，掌顾问应对，位次中常侍。黄门有给事黄门，位从将大夫。皆秦制。”给事中每日上朝，平议尚书奏事，因为在殿内供职，故称给事中。

宫官有如下几种：

詹事，《汉书·百官公卿表》云：“秦置，掌皇后太子家，有丞，秩二千石。”其属官有：太子家令；太子率更令，掌知漏刻；卫率，中庶子，《通典·职官十二》云：“古者天子有庶子之官，秦因之，置中庶子，庶子员。”据《战国策·燕策三》载：“荆轲使秦，因中庶子蒙嘉而见始皇。”可见当时确实有这种官。《战国策·韩策二》载：“韩公叔与幾瑟争国，中庶子谓太子……”《新序·辨物篇》载：“赵太子暴疾而死，扁鹊造宫门，中庶子之好方者应之。”又《史记·商君列传》载：“卫鞅事魏相公叔痤为中庶子。”可见这种官不是秦国仅有。太子舍人，《通典·职官十二》云：“秦官”；太子门大夫，《通典·职官十二》云：“秦置”；洗马，本作先马，勾践曾为夫差先马。太子洗马，太子出行则先驱；少庶子，秦官。六国也有设置，《韩非子·内储说》云：“晋平公觞客，少庶子进炙而发绕之。”同书还记载了宋太宰使少庶子之市，魏济阳君有少庶子，卜皮使少庶子佯爱其妾等事。太子仆，秦置，掌车马。

将行，秦置，皇后之卿。又有皇后卫尉、皇后少府、皇后少仆等。

以上为中央官僚机构的文职官。下面再介绍武职官：

护军都尉，执掌军政，统领诸将。《汉书·百官公卿表》云：“护军都尉，秦官”。属官有中护军，领军史，皆掌禁兵，典选武将，胡亥以李斯等人为护军，监视蒙恬军队。

将军，《汉书·百官公卿表》云：“前后左右将军，皆周末官，秦因之，位上卿，金印紫绶。”秦昭王时，才设将军以为统兵将帅。如以魏冉为将军，保卫咸阳。以■戎为将军，领兵攻楚。但又往往以其他官职统兵出征，如《史记·蒙恬列传》云：“始皇二十六年（前221年），蒙恬因家世得为秦将，攻齐，大破之，拜为内史。秦已并天下，乃使恬将三十万众北逐戎狄，收河南。”可见蒙恬以内史身分统兵出征，将军之上有上将军，如秦昭王四十七年（前260年）以武安君白起为上将军。始皇时，任过秦将军的有王翦、王贲、蒙骜、王贲、麃公、冯劫等人。将军之下有裨将军。如秦昭王四十七年，以王龁为尉裨将。始皇二十三年（前224年），以蒙武为裨将军。又以王离为蒙恬裨将。裨将就是偏将，为将军之副职。

周时的所谓前后左右将军，秦皆因袭其号，都是镇抚边境的将领，地位很高。他们都是常设的将军，其下均置长史，如《项羽本纪》载：“章邯使长史欣”；还设中下级武职官，如骑长，《史记·傅靳蒯成列传》载靳歙“又战蓝田北，斩车司马二人，骑长一人。”集解引张晏注：“骑之长。”又有校，如《白起列传》载：“王陵攻赵邯郸，亡五校。”《陈陟世家》载：“黥布击秦左右校。”尉，《国策·秦策二》云：“秦之右将有尉。”又《白起列传》载，长平之战，王龁为尉。司马，《曹相国世家》云：“虏秦司马及御史各一人”。“车司马，主管官车，《傅靳蒯成列传》载靳歙定陇西六县，所将卒斩车司马，侯各四人。”

第三节地方官制

自战国以来，各国相继设置郡县。秦孝公十二年（前350

年），商鞅合并了全国的乡村聚落，分设为县，置县令。惠文王十年（前328年），魏国割交上郡，后十三年（前315年），秦又置汉中郡。从此以后，郡县制逐渐在秦境内推行起来。始皇二十六年，分天下为三十六郡，后增设至四十多郡。

京师是国都所在地，它的机构设置与列郡有所不同，不设郡守，而设内史为京师长官，《汉书·百官公卿表》云：“内史，周官，秦因之，掌治京师。”内史可以参与朝议，位同列卿，所以往往被作为中央官看待。内史的人选多从优秀郡守中遴任。内史属官可参用他郡人士，秩禄高于列郡。属吏有都水长、丞，铁官长，丞。廪牺令、丞，主管谷仓和饲养牲畜，以供祭祀。

郡设监御史，郡守，郡尉，分管一郡之政治、军事。

监御史，又叫郡监，《汉书·百官公卿表》云：“监御史，秦置，掌监郡。”《史记·萧相国世家》载：“秦御史监郡者与从事，掌辨之。”集解引苏林注：“秦时无刺史，以御史监郡。”监御史隶属于御史中丞，是中央监临地方之官。

郡守，为一郡之长，六国均有此官，《汉书·百官公卿表》云：“郡守，秦置，掌治其郡，秩二千石，有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。”郡守握有很大权力，除各县令长由中央任命外，一郡属吏都由郡守从本郡人士中辟举。其治郡方略，得以发挥个人才干，朝廷不加干预。

郡丞，协助郡守处理事务。边疆的郡，另有长史①，掌管兵马，郡守有缺，丞或长史代行其职，属吏有卒史、主簿、牧师令。

卒史，萧何、周昌与其从兄均当过泗水郡卒史。

主簿，主管郡守府中簿书，《水经注·江水注》引《风俗通》云：“李冰为蜀守，主簿刺杀江神。”

牧师令，《通典·职官七》云：“秦汉边郡，置六牧师令。”

郡尉，《汉书·百官公卿表》云：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。”《后汉书·桓帝纪》注引《汉官仪》云：“秦郡有尉一人，典兵禁，捕盗贼。”可见尉的职掌有二：一是辅佐郡守管理甲兵；二是主管逮捕盗贼。如秦二世时，任嚣曾任南海郡尉。尉下有丞，内陆各郡设1人，大郡2人。边塞郡，百里一尉，尉下设士史、尉史各2人，负有保卫边塞的责任。郡尉直接受命于朝廷，独立开府者与郡守相等，不受郡守管辖。所以，在一郡之中，监御史、郡守、郡尉之间，虽然职务相联，但却不互相隶属。在关塞要地还设关都尉。又据《通典》引《汉官旧仪》云：“汉承秦制，郡置太守治民，断狱都尉治狱，都尉治盗贼甲卒兵马。”从这记载看来，好象秦时一郡有两尉。所以《通典》又说：“始皇并天下，郡置一守、一丞、两尉以典之。”这样，典兵断狱本来是有分职的。

郡以下设县，少数部族地区则设道，其体制与县相当。

县设令、长，《汉书·百官公卿表》载：“县令长，皆秦置，掌治其县，万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞，尉，秩四百石至三百石，是为长吏。百石以下有斗食，佐史之秩，是为少吏。”其实，县令、长是袭用六国的官称，非秦创置。县令、长均由朝廷任命。丞助令长办事，尉统一县甲兵，捕盗。丞尉是一县之长吏，斗食、佐史称为少吏。其属吏还有：

主吏，也称功曹，主管选用县之少吏和考绩。萧何曾任过沛县主吏，所以《史记·萧相国世家》称：“何于秦时为刀笔之吏”，就是说他主管考课之事。

令史，主管文书，荀悦《汉纪》一云：“陈婴故东阳令吏”，又《史记·项羽本纪》云：“陈婴故东阳令吏”。集解引晋灼注：“汉仪注曰：令吏曰令史，是令吏即令史也。”

狱掾，主管监狱，曹参曾为沛狱掾。曹咎曾为蕲狱掾，司马欣曾为栎阳狱掾。

文无害，《史记·萧相国世家》云：“萧相国何者，沛丰人也，以文无害为沛主吏掾。”《续汉书·百官志》说：“秋冬遣无害吏案审诸囚。”《史记》集解引《汉书音义》说：“文无害，以文无所枉害也。律有无害都吏，如今言公平吏。”《秦会要》引黄侃语云：“犹今人言笔下不错。”

厩驺，掌管一县之车马事宜，又叫厩司御。夏侯婴曾任沛县厩驺。

仓吏，主管仓储，《史记·货殖列传》云：“任氏为秦督道仓吏。”韦昭注：“督道，秦时边县名。”

狱吏，又叫治狱吏，监狱差役。任敖少年时曾当过狱吏。

县以下的组织是乡，乡以下是亭，亭以下是里。《汉书·百官公卿表》云：“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老，有秩，啬夫，游徼。”

三老，掌一乡之教化，凡有忠孝节义可以为民表率者，皆旌表其门，以为倡导。《墨子·备城门篇》云：“召三老在葆宫中者。”《管子·水地篇》云：“与三老里有司伍长行里。”《史记·滑稽列传》也有三老之称。

有秩，啬夫，大乡达到五千户的，郡给指派有秩。小乡不到五千户的，县给指派啬夫，二者不同时设置，但职责相同，主调解纠纷，平断曲直，收赋税，征徭役。

游徼，掌巡察盗贼。

亭长，《史记·高祖本纪》正义云：“亭长，主亭之吏……民有讼诤，吏留平辨，得成其政。”亭长之下设亭父、求盗两卒。《史记·高祖本纪》集解引应劭注：“旧时亭有两卒，一为亭父，掌开闭扫除，一为求盗，掌逐捕盗贼。”

县尉、游徼、亭长，都要经常习练刀枪弓弩，带剑佩刀，持盾披甲以防盗贼。

民户聚居之处叫做里，犹如现在的“居民点”。孔子说：“里仁为美。”就是指邻里的里而言。一里居民多少不等。里设里正（秦讳“正”，改称里典），掌一里百家事，官名源于战国。《韩非子·外储说右篇》云：“訾其里正与伍老”可证。又设里监门，掌一里之监卫；《史记·张耳陈余列传》云：“张耳陈余乃变姓名，俱之陈，为里监门以自食。”集解引张晏注：“监门，里正卫也。”荀悦《汉纪》也说：“陈余张耳，俱隐身为里监门。”侯嬴也当过大梁夷门监门。《战国策·齐策四》云：“左右皆曰：‘……今夫士之高者，乃称匹夫，徒步而处农亩，下则鄙野、监门、闾里，士之贱也。”可见监门之官战国已有。里之下有什，主十家，伍主五家。伍有伍老，以相检查。

第五章西汉   第一节  西汉的政治概况

公元前202年，刘邦打败了项籍，做了皇帝，立国为汉，建都长安（今陕西西安市西北）。

刘邦做皇帝的时候，汉朝廷直接控制的领土仅十五个郡，其余领土都分封给诸侯王，几乎恢复了战国时期的割据局面。分封在当时是政治的需要，不这样做，就不能取得这些人的协力相助，共同打败项籍，也不能换得这些人对皇帝名义的承认，自然也就不能取得和平和统一。

刘邦成帝业后，在位七年间，为巩固其地主阶级政权，首先建立起一系列的制度，分别诏令萧何定律令，韩信定军法，张苍定历法及度量衡程式，叔孙通定礼仪。汉朝的各种制度很快建立起来。萧何为相，提倡节俭，处理政事，完全按照律令。民间歌颂他说：“萧何为法，较若画一。”秦汉大乱之后，人民饱受战祸，穷苦已极，能在一定律令下过安定生活，自然高兴。

其次，广招贤士为官。刘邦做皇帝后，便下诏征召天下“贤士大夫”到京师，分派大小官职，给与田宅。士人有官做，既充实了官僚机构，也免得失意为乱。汉初的经济条件很差，《汉书·食货志》说：“自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”这种简陋的生活，一般得官得田宅的士人，也心满意足，不敢为非作歹，也就有利于人民的休息。

再次，刘邦采取了压抑商贾的政策。秦时因徭役繁重，商贾乘人之危，重利盘剥，夺取田宅子女。战乱期间，商贾操纵物价，任意踊腾，米价暴涨，人相食，饿死无数。商贾之祸不比战祸轻。刘邦即帝位后，令商贾不得着丝织衣服，不得携带兵器，不得乘车骑马，不得做官吏，这些措施使得商贾大受限制，同时也有利于人民的休息。

在采取上述措施的同时，刘邦又致力于战争的善后工作，使得社会秩序稳定下来，西汉政权也就逐渐巩固起来。

西汉以皇帝为首的统治阶级，包括了贵族，文武官吏和大地主，大商贾四种人。这四种人各自均有割据性，只有在皇帝和他的朝廷坚强有力的时候，他们才拥护统一，成为中央集权的支持者，如果皇帝和他的朝廷力量衰弱了，他们便扩大自己的势力，与朝廷抗争。作为统治阶级首领的皇帝，一方面要满足他们的要求，以换取他们对朝廷的支持，一方面又要限制他们的过度活动，以减轻他们对朝廷的损害。例如分封制，汉高帝在消灭割据的异姓王之后，而又代之以半割据的同姓王。这些同姓王的官制仿照汉朝廷，汉朝廷只派遣太傅、丞相两个大官，其余官吏都由国王自己任用。当时国王多是幼童，国内军政用人大权，实际掌握在丞相手中。汉文帝时，国王都长大了，开始驱逐汉官，图谋叛变。至汉景帝时，才平定七国之乱，改革王国制度，国王权力全部被剥夺。

汉武帝为了进一步加强封建的中央集权，继续实行景帝的削藩政策。元朔二年（前127年），武帝采纳了主父偃的建议，颁布“推恩令”，规定诸侯王除嫡长子继承王位外，其他子弟可在王国中封侯。这样，就从王国中分出几个侯国，王国的直属领地大大缩小，王国的实力日益削弱。元鼎五年（前112年），武帝又以祭宗庙时王侯贡献的“酧（酬）金”少或成色不好为理由夺去了106个贵族的爵位。又颁布《左官律》，所谓“左官”，即指诸侯王国的官吏。《左官律》规定这些官吏不得在朝内任职，防止诸侯王插手中央。此后，又用法律手段废除了大批王国和侯国。

汉武帝为了加强帝权，选用了一批精明的官吏作为自己的左右手。这些人直接对皇帝负责，并参与朝政，皇帝通过他们来裁决各项政事。这些人统称为“内朝官”，以与行政系统的“外朝官”相对。这样朝政由皇帝直接行使。

为了加强对地方官吏的考课，汉武帝分全国为十三部（州），每部由皇帝直接指派一名刺史，并对他们规定了“六条问事”的职权，对地方官吏实行监督。“六条问事”的内容是：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，訞祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石连公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”①。“六条问事”除第一条是裁抑豪强外，其他五条都以二千石官吏（中央九卿、中郎、地方郡守、尉等官吏，年俸约为二千石左右）为对象。这种考察的目的，一方面是限制地方官吏的权力，加强对他们的约束，以利中央集权；另一方面，也加强了对豪强大族的控制。当时各地出现了一批官僚豪强大族，他们肆意侵吞土地，刻剥农民，勾结权贵，结党营私，在地方上横行霸道，使政令不能推行。武帝任用了许多执法严厉的“酷吏”，担任地方长吏，诛灭了一批豪强大地主，减少了地方上的阻力。

汉武帝由于长年用兵，军费大增，加上浩繁的宫廷开支，财政极其困难。在张汤、桑弘羊的协助下，实行了国家垄断铸钱，盐铁官营、平准、均输、告缗等一系列措施，把地方控制的财权以及工商业者攫取的一部分利益集中于中央。这些措施打击了一部分豪强和大商人，增加了国家的收入。但这些措施并没有给农民带来什么好处，反而增加了农民的负担。至汉武帝统治的中后期，阶级矛盾日趋尖锐，不断爆发农民起义。武帝晚年，只好宣布改变以往政策，实行与民“休息”。继武帝之后的昭帝、宣帝大体遵照这一政策，社会一时趋于稳定。

第二节中央官制

西汉官僚机构的设置，基本上沿袭秦制而有所更新。中央政府的官员分为三个部分：

第一，外朝官。包括自丞相以下至六百石官，在丞相府中有个百官朝会殿，皇帝有时也亲临朝会殿与丞相商议国事，或由丞相主持廷议，然后领衔上奏。

第二，内朝官。或称中朝官。包括大司马和左、右、前、后将军，以及侍中、散骑、诸吏、诸郎、博士等。所谓内朝官或中朝官就是由皇帝直接差遣，而不专任行政职务的，与行政性质的正规官称的外朝官相对而言的。

第三，宫廷官。包括詹事、内侍等。宫廷官依其职守是专门处理皇帝家庭事务的，但在皇权专制时期，这些官员实际上已介入了政治活动，掌握了部分权力，所以应该包括在中央政府的官僚机构中。

由此可见，西汉官制的重要特征之一是：行政性质的与宫廷服务性质的两套并立，而其间又有互相交叉互相关联。关于这个问题，可以作如下的说明：

第一，中央最高政务机构掌握在丞相（相国）、太尉、御史大夫三人手中。丞相是最高行政长官，丞相有所请求，皇帝无不应允。由于丞相权位太重，威协了皇权，皇帝很不放心，所以自武帝以后，章奏的拆读与审议，转归尚书。丞相若有过失，反由尚书问状劾奏。从此，丞相的权力逐渐缩小，但是还保留着领衔上奏的形式。例如霍光以大将军领尚书事，总揽朝政，但在廷议废昌邑王时，还是以丞相杨敞领衔上奏。其后只有领尚书事才是掌握实权，不领尚书事，虽位至三公，也无实权。这是西汉政治重心转移的一种趋势。太尉是最高的军事长官。御史大夫一方面为丞相之副贰，一方面供内廷的差遣，同时又握有监察行政官吏的权力。丞相、太尉、御史大夫虽然都是政权实际的负责人，但三者品秩并不相同。丞相、太尉秩万石，月俸六万钱，率以列侯为之。御史大夫秩中二千石，月俸四万钱。御史大夫秩级在三者之中为最低。武帝元狩四年，（前120年），罢太尉，置大司马。成帝绥和元年（前8年），更名御史大夫为大司空，其官俸提到与丞相同等。哀帝元寿二年（前1年），更名丞相为大司徒。这时外戚王氏（皇后王政君诸弟）以大司马秉政，地位反在大司徒之上。

第二，中央行政机关本身兼有业务。例如大司农是国家财政总汇，所管的有仓储、水利、货运及官卖的各种事业，甚至管治安的中尉（执金吾）也管造船，管祭祀的太常也管医药。这种相互交叉的关系在当时是怎样调节，就不清楚了。

第三，汉代有一种无职务、无官署、无员额的官名，不在正规编制之内，而直接与皇帝接近，能起相当的政治作用。这些人都属于郎的一类。郎是殿廷侍从的意思，其任务是护卫，陪从，随时建议，备皇帝顾问及差遣。有议郎、中郎、侍郎、郎中之别。中郎、郎中的首脑称将。中郎分别属于五官中郎将，左中郎将，右中郎将，统谓之三署。郎中则有车、户、骑三将。在此以上又有大中大夫、中大夫（光禄大夫），谏大夫等，则纯以议论政事为职。又有博士，为学术顾问官性质，也有参加政事讨论的义务，这些都可以作为中朝官或内朝官的成员。

这些都说明西汉官制是有系统的，但也是不很明确的，在西汉二百余年间（前206——公元8年），官制是不断变革的，其中重大改革大约有四次：

第一次，在西汉建立之初，刘邦在萧何、叔孙通等的辅佐下，制定了新官制，大体沿用秦制，但有所增减。这次改革是开国的草创阶段，机构简单，官员不多。

第二次，在汉景帝时，更改一些官名，如改“奉常”为“太常”；改“卫尉”为“中大夫令”；改“廷尉”为“大理”；改“典客”为“大行令”；改“治粟内史”为“太农令”等。更重要的改革是在平定吴楚七国叛乱之后，《汉书·百官公卿表》载：“景帝中五年令诸侯不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官、大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。”这是一次加强中央集权，削弱诸侯势力的重大改革。

第三次是在武帝时，这次改革的要点有：

（一）对一些官名作了更改，如改“中尉”为“执金吾”，改“大行令”为“大鸿胪”，改“郎中令”为“光禄勋”等。

（二）增设一些官员，《汉书·百官公卿表》云：“元狩四年，初置大司马，以冠将军之号。”设立十三部州刺史；设立大批的郎官；设立掌管水利（“水衡都尉”），山林、铁官等掌管生产部门之官；设五经博士等。

（三）加强京城的军事防卫力量，设司隶校尉和城门校尉，又设京城八校尉（中垒、屯骑、步兵、越骑、长水、胡骑、射声、虎贲等八校尉），这些校尉品秩都很高（皆为二千石）掌握驻京武装力量。

（四）设立管理边疆地区及少数民族之官（如在“典属国”之后，设都尉、丞、侯、千人、九泽令等）。

这次的改革面比较广，加强了朝廷对州郡的控制，也注意到生产部门。但有些官吏的设置较滥，改变也较频繁。

第四次，在成帝、哀帝时，改革了一些官名。如哀帝时改“丞相”为“大司徒”；成帝时改“御史大夫”为“大司空”，改州“刺史”（秩六百石）为州“牧”（秩二千石），这时各地人民起义渐多，故提高州官品秩、加强州官之权，以镇压起义的群众。

汉代机构的名称，除丞相府、御史大夫府外，一般只以其官署所在称为“寺”，不象后代先有一个机构名称，然后设一个主官。所以往往官名即是机构之名。大概每一主官都有一个事务长，如丞相则有长史，御史大夫及其他则有丞。至于内部的属官则不立专名，由长官自行征辟任用，一般统称掾属。

汉代高级军职多以校尉称呼。如城门校尉、屯骑校尉等，各有所统之兵，皆隶于中央，而地方则无正式常设之兵。因此也就没有地方之军职。最高级的统帅称将军。将军有两种，一是常设将军，如车骑将军、卫将军、前后左右将军等，于掌军之外兼参预政事。一为临时派遣出征之将军，多在其上特加名号，如伏波将军，度辽将军之类，战争结束，名号随之撤销。

校尉中比较特别的是司隶校尉，本来也是一种督察官，职在察举官吏的不法行为，后来逐渐变成了京畿地区的高级行政督察官。

西汉官制不断改革的原因有二：第一，由于商人地主与贵族地主的矛盾不断加深，西汉政府为了加强贵族地主的实力，所以不断改革，增设某些官称，变动官员机构的职权，以巩固中央集权。尤其是武帝时，为了重用外戚贵族，便废弃太尉而以大司马，大将军的名义为事实上的执政，丞相府就逐渐变成了只能奉行既定政策的机关。从此以后，外戚之权日重，而商人地主的实权日受侵夺；第二，西汉政府为了镇压农民的反抗，就多次调整军事设施，增强武装力量。所以，西汉官职改革的一个重要特征之一，就是加强武官和州官的实权，如以大将军执政，改州刺史为州牧，秩由六百石提高到二千石。

汉代官员是以俸禄多少来表明其职位之尊卑，所以官称往往叫若干“石”（音d4n）《汉书·百官公卿表》颜师古注：

汉制三公称“万石”，其俸月各三百五十斛谷。其称中二千石者月各百八十斛，二千石者百二十斛，比二千石者百斛，千石者九十斛，比千石者八十斛，六百石者七十斛，比六百石者六十斛，四百石者五十斛，比四百石者四十五斛，三百石者四十斛，比三百石者三十七斛，二百石者三十斛，比二百石者二十七斛，一百石者十六斛。所谓“谷”是指原粮，每石重约一百二十斤，如果以数量言，一石相当于一斛，一斛有十斗，一斗相当于现在的二千毫升。汉以石数为官秩名，应是根据秦制而来的。一般说来，九卿是中二千石，郡守次一等，是二千石，其他再次一等的是比二千石。

西汉的中央政府，组织甚为庞大，皇帝之下，内分三公、九卿、列卿、宫官四大部门。其中三公地位最高，九卿次之，列卿又次之，宫官为皇帝御用的家奴。中央政府本为最高的行政机关，但在汉初，因为前有异姓诸侯王，后有同姓诸侯王的割据，中央政府的权力并不甚大。直至武帝时，由于集权政治的建立，才成为最高的权力机关。

所谓三公，就是指总理庶政的丞相（又称大司徒），总理军政的太尉（又称大司马），主司纠察弹劾的御史大夫（又称大司空）。

丞相，又称相国，秦官，为天子之丞，助理万机。《汉书·百官公卿表》云：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。秦有左右。高帝即位，置一丞相，十一年更名相国，绿绶。孝惠高后置左右丞相，文帝二年，复置一丞相。有两长史，秩千石。哀帝元寿二年更名大司徒。”汉王元年（前206年），以萧何为丞相，二年（前205年）以曹参为假左丞相，屯兵关中。刘邦即帝位后，任命樊哙以相国名义出击卢绾。《史记·萧相国世家》载：汉十一年（前196年），“上已闻淮阴侯诛，使使拜丞相何为相国，益封五千户，令率五百人一都尉为相国卫”。惠帝二年（前193年），萧何死，以曹参为相国。五年（前190年）曹参死，此后置左、右丞相，以右丞相为首。文帝二年（前178年），再改丞相为一人。武帝征和二年（前91年）。以刘屈氂为左丞相，分丞相长史为两府，意欲重择一右丞相，但最终未能实现。

汉本以列侯为丞相，而公孙弘以布衣为御史大夫，后擢升为丞相，武帝特封之为平津侯。此后，便有先为丞相后再封侯的惯例。凡丞相必为列侯，故称丞相为君侯。因武帝封公孙弘为列侯，食邑为高成县平津乡，此乡范围很小，仅六百五十户，从此有丞相封侯不过千户的惯例。

皇帝对丞相礼遇隆重。凡拜相，天子临朝，六百石以上的官员皆得朝会。凡丞相进见，皇帝得离坐；丞相病重，皇帝得亲临问疾，并遣使送药；丞相死后，移归私第，皇帝车驾往吊，并赐棺，赐葬地，赐冥器等。由此可见丞相地位之尊崇了。

丞相掌握选举、任官、黜陟刑赏之权。如武帝时，田蚡为相。他入朝奏事，皇帝言听计从。文帝时，申屠嘉为相，入朝，见邓通在文帝旁边礼节怠慢，他返回相府，立即写檄文召通。邓通至相府，免冠赤足，顿首谢罪。但申屠嘉还是不放过，说他戏弄殿廷，准备杀他，后来还是皇帝出面说情，邓通才免于一死，可见丞相权力之大。

丞相对皇帝诏命若有不同意见，可拒绝执行或面折廷争。《汉书·王陵传》记载汉惠帝死后，吕后欲诸吕为王，问右丞相王陵。陵曰：“高皇帝刑白马而盟曰：‘非刘氏而王者，天下共击之’。今王吕氏，非约也。”当面抵制了吕后的违法主张。景帝欲封后兄王信为侯，因丞相周亚夫的反对而作罢。哀帝想要加封董贤食邑二千户，丞相王嘉封还诏书，拒不执行。这些都说明丞相权力之大。后来，政权逐渐移归尚书。大臣有罪，由尚书劾奏；选任御史大夫，由尚书品定高下；官吏有功迁升，上报尚书；州郡官吏入朝奏事，则面见尚书。这样，丞相的行政权力便大大削弱。

丞相之佐官有长史，司直，诸曹掾属等。

长史，《汉书·百官公卿表》云：“文帝二年，复置一丞相，有两长史，秩千石。”长史为相府诸吏之长，职无不揽。丞相有事，则召长史付诸施行。

司直，武帝元狩五年（前118年），初置司直，秩比二千石，掌佐丞相举不法，职在监察官吏，位在司隶校尉之上。

诸曹掾属，由丞相直接委任，任职期间若成绩优异，丞相可荐举于朝廷。据《汉书·翟方进传》载，丞相掾多达三百余人。掾是各曹的主官。属，位居掾之下，《翟方进传》注引《汉仪注》云：“东西曹掾比四百石，余掾比三百石，属比二百石。正曰掾，副曰属。”三公开府，分阁下与诸曹，三公治事之处为黄阁。设有主簿、省录众事，负责检点收录；阁下令史，负责威仪诸事（即仪仗执事之类）；记事令史，负责奏报文书；门令史，负责府门。其余令史，分别典管各曹文书。

诸曹，为分曹办事之所。各置掾属，而以长史总置诸曹事。西曹主相府诸吏之任用，萧何曾为丞相西曹掾；东曹主二千石长吏之任用，严延年父曾为丞相东曹掾；奏曹主奏章，陆赐曾居奏曹；议曹主参谋议，李寻曾为议曹掾；侍曹主宾客；集曹主廷议记事。大车属，主管车马，郑崇曾任其职。其他诸如辞讼、决狱、钱谷、盗贼、罪法诸务，也各有所主。有丞相徵事，《汉书·功臣表五》云：“弋阳节侯任宫，以故丞相徵事，手捕反者左将军桀。”《汉仪注》：“徵事，比六百石。”丞相史，尹咸、孙禁任其职，据《汉旧仪注》，秩四百石。丞相少史，王山寿、王禁曾任其职，《汉仪注》：“武帝又置丞相少史，秩四百石。”计相，《西汉会要·职官一》云：“张苍为计相一月，更以列侯为主计四岁。萧何为相，令苍以列侯居相府领郡国上计者。”其后，相府的主计（即计相）也有以列侯充任。宰士，《汉书·翟方进传》师古注：“谓丞相掾史为宰士者，言其宰相之属官，而位为士也。”

太尉，《汉书·百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”《汉书·爰盎传》云：“太尉本兵柄。”不常置，如果罢太尉，则以其职归丞相。《史记·将相名臣年表》云：“高帝二年（前205年），太尉长安侯卢绾。”始以卢绾为太尉。五年（前202年）罢太尉官，十一年（前196年）又以周勃为太尉，以后便取消太尉官称。直至惠帝六年（前189年）再以周勃为太尉。文帝三年（前177年），又罢太尉，权归丞相。其后或置或废。或以大司马大将军掌军政大权。武帝元狩四年（前119年）以大将军卫青功多，特加大司马称号，以表尊崇。后元二年（前87年）以霍光为大司马大将军，领尚书事。宣帝地节三年（前67年），置大司马，不冠将军，也无印绶官属。成帝绥和元年（前8年）始赐大司马金印紫绶，置官属，禄比丞相，去将军号。哀帝建平二年（前5年）再除去大司马印绶，官属依旧加将军称号。元寿二年（前1年）再赐大司马印绶，置官属，去将军号，位在司徒之上，有长史秩千石。西汉末年，王氏相继为大司马领尚书事，至王莽则借此地位而篡汉夺权。

太尉职掌军政，对武官的功过，至年终则课其殿最而行以赏罚。太尉的属官除长史外，其他就极少见了，有时就根本不置属官。太尉没有调兵遣将主权。假如没有皇帝的兵符，也不能统率军队。这从诸吕之乱太尉周勃所处的地位就可看出：当吕后死后，吕禄为上将军，居北军；吕产为相国，居南军。周勃想要进北军而不得入。后纪通持符节伪称帝命，始纳周勃入北军。勃又使郦寄诡称帝命要吕禄交出兵权，周勃才统率北军。从这段史实便可看出太尉不能调兵，也不能统率军队，这个大权掌握在皇帝手里。西汉太尉属吏不多，但若大司马领尚书事，则应设置管理行政的属吏，若不领尚书事，则不开府置官属；而冠将军之号，则应有部曲（即军队的编制：大将军营有五部，每部设校尉一人，部下有曲，曲设军侯一人）。其属吏有：

长史一人，《汉书·百官公卿表》云：“太尉有长史，秩千石。”大司马司直一人，《西汉会要·职官一》云：“平帝召金钦为大司马司直。”《汉旧仪》云：大司马司直于“武帝元狩五年初置”。大司马史，张戎曾任。功曹，《西汉会要》载：大将军王凤除萧育功曹。议曹史，《西汉会要》云：“大司马史高辟匡衡为议曹史。”门下史，《西汉会要》云：“大司马车骑将军召扬雄以为门下史。”主簿，《西汉会要》云：“大司马商除杜邺为主簿。”

御史大夫，《汉书·百官公卿表》云：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”成帝绥和元年（前8年），更名大司空，禄比丞相，哀帝建平二年（前5年），復为御史大夫。元寿二年（前1年）再改为大司空。秩中二千石，《汉书·朱博传》云：“故事，选郡守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫。”丞相位缺，往往以御史大夫继其任。故俗称丞相、御史大夫为二府。张汤为御史大夫，每奏事，直至日晚，天子忘食，而丞相则徒有虚名，天下事皆决于汤。甚至连皇帝的诏令也都由御史大夫下达，例如高帝十一年（前196年）下求贤诏：“御史大夫（周）昌下相国，相国酂侯下诸侯王，御史中执法下郡守。”文帝十三年（前167年）诏：“制诏御史，其除肉刑。”御史大夫又是最高的法官和监察官，例如有人盗发文帝陵园埋葬的钱，帝命御史大夫张汤治其事。又郡国所上的计簿不符实际，宣帝命御史复核对簿籍。

御史大夫有两丞，一个是御史丞，是御史大夫之助理。一个是御史中丞，《汉书·百官公卿表》云：“中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”中丞又叫中执法，《汉书·薛宣传》云：“成帝初即位，宣为中丞，执法殿中，外总部刺史。”对刺史和郡国守相所贬退和举荐，泾渭分明，豪无徇私。御史大夫之所以是最高的执法官，就是其所属的御史中丞的职掌所决定的。成帝绥和元年（前8年），改御史大夫为大司空，金印紫绶，禄比丞相。哀帝建平二年（前5年），又恢复御史大夫的官称。元寿二年（前1年），再改为大司空，并改御史中丞为御史长史，御史长史为御史台之主官，而大司空就不是最高的执法官吏了。

御史大夫所领的侍御史15人，皇帝有时可派以特殊任务，如惠帝三年（前192年）派遣御史监三辅，称为监御史。也有特派监军的，称为监军御史。武帝时，曾派遣绣衣直指御史书讨奸猾，治大狱。又有治书御史（皇帝斋戒时，命御史持书）、符玺御史，皆有印绶。这类御史官称，随事而设，废置不定。

御史大夫的属吏还有御史掾，西曹掾、主簿、少史、御史属、柱下令等。

九卿

汉承秦制，在中枢机构设列卿，分别主管一部分事务。《西汉会要·职官一》引刘熙释云：“汉置十二卿：一曰太常，二曰太仆，三曰卫尉，四曰光禄勋，五曰宗正，六曰执金吾，七曰大司农，八曰少府，九曰大鸿胪，十曰廷尉，十一曰大长秋，十二曰将作大匠。”刘熙认为汉有十二卿，但据《汉书·百官公卿表》所列，自太常至执金吾计十卿，秩皆中二千石，丞皆千石。又《汉书·何武传》及《朱博传》都有九卿的说法。对于这个问题，韦昭辨云：“汉正卿九：一曰太常，二曰光禄，三曰卫尉，四曰太仆，五曰廷尉，六曰鸿胪，七曰宗正，八曰司农，九曰少府，是为九卿。执金吾为本故中尉，掌徼巡宫外，司执奸邪，至武帝更执金吾为外卿，不在九卿之列。大匠，次金吾。长秋，自皇后宫，非天子卿员。”自韦昭辨析之后，便有正卿、外卿的提法。九卿之说，源于周代，但汉代的所谓九卿，既不是从职掌上区分，也不是从禄秩上区分，只是沿袭古称而已，并无实际意义。

汉代的九卿，属于行政性质的实在只有管刑狱的廷尉，管招待外宾的大鸿胪，管国家财务的大司农。其他都以皇室的礼乐、车马、宗族、侍卫为主要职务。所以宫廷服务的性质在汉代的官制中是非常突出的。九卿职掌如下：

一、太常，《汉书·百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。景帝中六年（前144年）更名太常。”颜师古说：“太常，王者旌旗也。王有大事则建以行，礼官主奉持之，故曰奉常也。后改曰太常，尊大之义也。”据《汉书·叔孙通传》载，汉七年（前200年）高帝命叔孙通制定朝仪礼乐。叔孙通受命召集了30人共同编排了一个十分隆重的朝礼仪式，并在长乐宫做了一次相当成功的彩排。高祖看了，觉得这样才能正君臣之礼，十分高兴，便拜叔孙通为奉常，赐金五百斤。可见太常在汉代即是掌宗庙祭祀与礼仪。王莽时曾改为秩宗。其属官据《百官表》载有“太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞，又均官、都水两长丞，又诸庙寝园食官令长丞，有廱太宰，太祝令丞，五畴各一尉。”太丞令、丞，掌伎乐，国家有祭祀，请奏乐。太祝令丞，掌读祝文及迎送神。太宰令丞，掌宰牲及馔具。太史令丞，掌天时星历。太卜令丞，掌卜筮。太医令丞，掌巫医。令秩皆六百石。景帝中六年（前144年）更名太祝为祠祀，武帝太初元年（前104年）改称庙祀，初置太卜。

太常机构庞杂，其属吏掾史有：太常掾、太常掌故、太史掌故、史书令史、待诏、大典星、治历、望气、望气佐、高庙仆射、庙郎、寝郎、园郎、礼官大夫、曲台署长、写书官等，吏员多至二千人。

博士也隶属太常，《汉书·百官公卿表》云：“博土，秦官，掌通古今，秩比六百石，员多至数十人。”又据《史记·循吏列传》载，公仪休为鲁博士。《汉书·贾山传》载，贾山祖父祛，曾任魏王博士弟子。可见博士这一官称六国时就已经有了。初期的博士掌望气迎神和卜筮诸事。至武帝建元五年（前186年）立五经博士，专以讲授经学，宣帝黄龙元年（前49年）员额增至12人。博士的考试也归太常主持。武帝元光五年（前130年），诏征贤良文学，菑川推荐公孙弘。太常奏弘第居下，武帝擢弘为第一。

二、光禄勋，《汉书·百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宫殿掖门户，有丞。武帝太初元年（前104年）更名光禄勋。”王莽改名司中。秩中二千石。有丞一人，秩千石。高帝时，审食其当过郎中令，其属官有大夫、郎、谒者，皆沿秦制。此外，还有期门、羽林，都是光禄勋的属官。

大夫，《汉书·百官公卿表》云：“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”这些都是属于参谋顾问之官，初由武士任职，后才改用文学之臣。谏大夫原为秦官，汉初废，至武帝元狩五年复置，秩比八百石。太初元年更名中大夫为光禄大夫，秩比二千石。太中大夫秩比千石如故。当时朝政多下公卿、大夫、博士议论，法令政策也多由此作出。贾谊、晁错、董仲舒、主父偃都曾任过大夫。

郎，《汉书·百官公卿表》云：“郎掌守门户，出充车骑，有议郎、中郎、侍郎、郎中，皆无员，多至千人。议郎、中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左、右三将，秩皆比二千石。郎中有车、户、骑三将，秩皆比千石。”除议郎外，皆主执戟宿卫。中郎三将分统三署诸郎。又有虎贲中郎将，羽林中郎将、分统虎贲、羽林诸郎。羽林有令、丞。

郎的属官还有：外郎，也称散郎或郎署长，冯唐曾任其职。车郎，主管车辆。辇郎、户卫、骑郎将、郎中骑千人等。所以郎官的数量相当多。凡在殿中为郎，常递补长吏。《汉书·董仲舒传》说：“长吏多出于郎中、中郎。”所以郎为士人作官为宦的一个阶梯。

谒者，《汉书·百官公卿表》云：“谒者掌宾讚受事，员七十人，秩比六百石，有仆射，秩比千石。”《汉书·周勃传》云：“（滕公）乃奉天子法驾，迎皇帝代邸，报曰：‘宫谨除。’皇帝入未央宫，有谒者十人持戟卫端门。曰：‘天子在也，足下何为者？’不得入。太尉往喻，乃引兵去，皇帝遂入。”可见谒者除掌传达，接待宾客外，还是宫廷的守卫。有时还受临时差遣，《汉书·朱博传》载，哀帝诏“假谒者节召丞相诣廷尉诏狱。”

期门，掌执兵送从，武帝建元三年（前138年）初置，多至千人，有仆射，秩比千石。平帝元始元年（公元1年），更名虎贲郎，置中郎将，秩比二千石。属官有给事期门。

羽林，也掌送从，位仅次期门，武帝太初元年（前104年）初置，名为建章营骑，后改名羽林骑。又把从军死事者的子孙养在羽林，进行训练，号称羽林孤儿。羽林有令丞。宣帝令中郎将、骑都尉监督羽林，秩比二千石。属官有羽林黄头郎。

仆射，秦官，侍中、尚书、博士、郎皆有设置。《汉书·百官公卿表》云：“古者重武官，有主射以督课之，军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有，取其领事之号。”孟康注：“皆有仆射，随所领之事以为号也。若军屯吏则曰军屯仆射，永巷则曰永巷仆射。”

三、卫尉，《汉书·百官公卿表》云：“卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵，有丞。景帝初更名大夫令，后元元年（前143年）复为卫尉。”卫尉秩中二千石；设丞一人，秩千石。武帝时李广为未央卫尉，程不识为长乐卫尉。宣帝时范明友为未央卫尉，邓广汉为长乐卫尉。西汉只有未央宫常设卫尉，其他如长乐、建章、甘泉等宫则不常置。故《百官公卿表》所列仅未央宫之卫尉，其他宫则缺。属官有公车司马令、丞，掌守司马门，凡天下奏事，四方贡献和征召均总领之。卫士令丞，掌守卫护从。旅贲令丞，专供奔走之役。令秩六百石。又诸屯卫侯，司马二十二官员皆在其属下。

四、太仆，《汉书·百官公卿表》云：“太仆，秦官，掌舆马，有两丞。”王莽改名太御。秩中二千石。高帝时，夏侯婴当过太仆。丞秩千石，掌乘舆并主马政，有牧师诸苑三十六所，分置北边、西边，分养马三十万头。景帝与武帝时为伐匈奴，大量饲养马匹，天下马匹往来长安者，经常数以万计。

中太仆，掌皇太后舆马，不常置。

农官，据《汉书·食货志》记载，武帝时水衡少府，太仆，大农各置农官，专司耕种官田。

此外，还有骏马监、平乐监、栘中监、厩司御和家车吏（掌汉王之家车，非军国所用。）

五、廷尉，《汉书·百官公卿表》云：“廷尉，秦官，掌刑辟，有正、左、右监，秩皆千石。景帝中元六年（前144年）更名大理，武帝建元四年（前137年）復为廷尉。宣帝地节三年初置左右平，秩皆六百石。哀帝元寿二年（前1年）復为大理。王莽改曰作士。”应劭注：“听狱必质诸朝廷，与众共之，兵狱同制，故称廷尉。“秩中二千石，为最高司法官。朝廷每有大狱，皆由廷尉审理，又有“杂治”之法，相当于后代的会审。《汉书·刑法志》载：“高皇帝七年，制诏御史：‘狱之疑者，吏或不敢决，有罪者久而不论，无罪者久系不决。自今以来，县道官狱疑者，各谳所属二千石官，二千石官以其罪名当报之。所不能决者，皆移廷尉，廷尉亦当报之。廷尉所不能决，谨具为奏，傅所当比律令以闻。’上恩如此，吏犹不能奉宣。”这段记载说明了廷尉是审判全国疑难案件的最高机构，除个别特难案件上报皇帝裁决外，有终审裁判权。

属吏有：廷尉史、奏曹掾、奏谳掾、从史、廷尉文学卒史、书佐等。

六、大鸿胪，《汉书·百官公卿表》云：“典客，秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。景帝中六年（前144年）更名大行令，武帝太初元年（前104年）更名大鸿胪。”秩中二千石，丞秩千石。掌诸王列侯与内附部族之封拜、朝聘、宴飨、郊迎之礼仪。又接待地方上计诸吏。属官有行人令、丞，译官令、丞，别火（狱官）令、丞及郡邸长丞。武帝太初元年改行人为大行令，初置别火。王莽改大鸿胪为典乐。最初置郡国邸属少府，继而属中尉，最后属大鸿胪。

典属国，《汉书·百官公卿表》云：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”秩二千石，置都尉、丞、侯、千人。凡边疆各族降服于汉，仍保存其国号者，称为属国。由典属国掌管其事。苏武从匈奴回汉后曾任此职。武帝元狩三年匈奴昆邪王降，设置五个属国以处之。宣帝神爵二年（前51年）为降羌置金城属国，王凤三年（前55年）置西河、北地属国，处理匈奴降者之政事。据《汉书·地理志》载：安定属国都尉治三水；天水属国都尉治勇士；上郡属国都尉治龟兹；西河属国都尉治美稷；五原属国都尉治蒲泽。此外又有张掖属国都尉、居延属国都尉，成帝河平元年（前28年）省典属国，并入大鸿胪。属官有九泽令，主客，大鸿胪文学，大行治礼，大行卒史等。

七、宗正，《汉书·百官公卿表》云：“宗正，秦官，掌亲属，有丞。平帝元始四年（公元4年）更名宗伯……王莽并其官于秩宗。”秩中二千石，丞一人，秩千石。掌序録王国適庶六次，及诸宗室亲属远近，郡国岁因计上宗室名籍。若有犯法当髡者，先上宗正，由宗正上报后执行。属官有都司空令丞、内官长丞。都司空令丞，掌治宗室罪人；内官长丞，《汉书·律历志》云：“主分寸尺丈引，所以度长短也。”诸公主家令、门尉皆属之。最初内官属于少府，继而属于主爵，后来才归宗正。平帝元始五年（公元五年），诏郡国置宗师，掌皇室宗族之散居郡国者，考察不从教令与有冤失职者，上之宗正。吏员有主傅、主府、舍人等。

八、大司农，《汉书·百官公卿表》云：“治粟内史，秦官，掌谷货，有两丞。景帝后元元年（前143年）更名大农令，武帝太初元年（前104年）更名大司农……王莽改大司农曰羲和，后更为纳言。”秩中二千石。两丞秩千石。掌谷货，是主管财政之官。凡各地田祖口赋之收入、盐酒专卖、鼓铸的统制、平准、均输与漕运的管理，以及各地物产的调度，国家的开支等，均由大司农掌管。据《汉书·食货志下》载，武帝元狩中，桑弘羊曾任大司农中丞，管会计之事。在桑弘羊任职期间，提请置大司农部丞数十人，分部主郡国，均输盐酒事。平帝元年（公元1年）置大司农部丞13人，各主一州，劝课农桑。王莽时置部丞6人，分掌州农桑事。属官有太仓，均输、平准、都内，籍田五令、丞，斡官、铁市两长丞，又郡国诸仓农监、都水共65名官长，丞都为其属下。騪粟都尉，武帝时掌军中财政，不常置。其他吏员有大司农史，大司农斗食属、治粟都尉（《食货志》载，桑弘羊为治粟都尉、领大司农，尽斡天下盐铁），农官（《食货志》载，武帝水衡少府、太农、太仆，各置农官。）稻田使者，榷酤官（昭帝始元六年罢）等。

九、少府，《汉书·百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海地泽之税，以给供养，有六丞……王莽改少府曰共工。”秩中二千石，丞千石。凡皇帝衣食起居，医药供奉，园林游兴，器物制作，皆归少府所领。其属官甚多，据《百官公卿表》载有“尚书、符节、太医、太官、阳官、导官、乐府、若盧、考工室、左戈、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官令丞、又胞人，都水、均官三长丞，又上林中十池盐，又中书谒者、黄门、鉤盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者八官令丞。诸仆射、署长、中黄门皆属焉。”

尚书令、丞，汉承秦制，置“六尚”，即尚书、尚冠、尚衣、尚沐、尚席、尚食（尚食后并入太官）。尚书掌收受章奏，出宣诏命。秦时少府遣吏四人在殿中主发书，称为尚书。依旧例，诸臣上书，都要分写两份，一份作为副封。尚书受书后先拆看副封，若见文意不佳，便不予上奏。御史大夫魏相请废除副封，以防止尚书从中徇私舞弊，欺蒙呈上。对于颁发的诏令，尚书也留有底稿备查。如窦婴自称曾受景帝诏，说“事有不便，可上书天子”。武帝时，婴上奏其事，武帝令尚书查阅存稿，却不见景帝遗诏。大臣上奏，常使尚书读奏，如大将军霍光联名上奏请废昌邑王，使尚书读奏。大臣有罪，也命尚书问状。如元帝怀疑丞相朱博、御史赵玄受傅太后指使，就召赵玄到尚书问状。武帝游宴后廷，用宦者主尚书，改称中书谒者令，成帝时，罢去宦者，再用士人为尚书，尚书之称如故。据《汉旧仪》载，最初以尚书四人分为四曹，常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；民曹尚书主庶

人上书事；主客尚书主外国事，成帝置五人，设三公曹主断刑狱。

符节令丞，掌虎符竹符。文帝二年（前178年）初与郡守为铜虎符，竹使符。调兵用铜虎符，其余征发用竹使符，各分其半，左与郡守，右在天子。遣使至郡，持半符节勘合以验真伪。符节令丞即司其事。

太医，主皇家医药；太官，主膳食；谒官，主饼饵；导官，主择米；乐府，主宫廷乐律兼采民风；若卢，如谆注：“若卢，官名也。藏兵器”。《品令》载：“若卢郎中二十人，主弩射，《汉仪注》有若卢狱令，主治库兵将相大臣”；考工室，主作器械；右弋，地名；东园匠，主作陵内器物；胞人，即庖人，主掌屠宰诸事；钧盾，主近苑囿；尚方，主作禁器物；御府，主天子衣服。

中书谒者令，宦官。汉初中人有中谒者令。武帝加中谒者令为中书谒者令，置仆射。宣帝时，任中书官弘恭为令，石显为仆射。元帝即位数年，弘恭死，石显代为中书令，专权用事，成帝废其官，从此由宦官专权。《汉书·霍光传》载霍山语：“后上书者益黜，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书，益不信人。”可见中书、尚书是两种官。《司马迁传》云：“迁既被刑之后，为中书令，尊宠任职。”这就是武帝加中谒者令为中书谒者令之徵象。《汉书·萧望之传》云：“望之以为中书政本，宜以贤明之选。”说明中书地位的显要，所以司马迁出狱后任中书令，才称为“尊宠任职”。《佞幸传》云：“尚书百官之本，国家枢机”，尚书即中尚书之略，也就是中书。

黄门令丞，宦者，掌省中宦官。有给事黄门，小黄门，皆以宦官任之。《后汉书·朱晖传》载，朱穆因事进见皇帝，陈述说：“臣闻汉家旧典，置侍中、中常侍各一人，省尚书事。黄门侍郎一人，传发书奏，皆用姓族。”可见西汉黄门侍郎的职掌是传递书奏，并关通禁省内外。给事黄门，黄门侍郎，位在郎将、大夫之下。成帝以孔光子男放为侍郎，给事黄门。哀帝时李寻迁黄门侍郎。

其他吏员还有：尚书郎（西汉原置4人）、尚书御史、给事尚书、尚符玺郎，太医监、侍医、太官献食丞、太官献丞、食监、尚食、尚席、乐府音监、乐府游徼、令史、东织室令史、中书仆射、黄门倡、倡监、马监、黄门驸马（天子驸马在黄门任职者）、狗监、给事狗监、钧盾冗从、尚方待诏、掖庭狱丞、掖庭牛官令、掖庭户卫、少内啬夫、暴室丞、暴室啬夫、农官、中谒者（阉人为之）、中涓（主清洁洒扫之事）、协律都尉、海丞（主海税）、果丞（掌诸果实）等。

执金吾，《汉书·百官公卿表》云：“中尉，秦官。掌徼循京师。有两丞、候、司马、千人。武帝太初元年更名执金吾。”秩中二千石，丞千石。掌京师门内屯兵，为京师巡逻以备盗贼。皇帝出巡则为前导，仪仗威容甚壮。所以刘秀未当皇帝时说：做官当做执金吾。属官有中垒、寺互、武库、都船四令丞。都船、武库有三丞，中垒两尉。都船狱令，掌治水。寺互最初属于少府，继而属主爵，最后属执金吾（中尉）。

将作大匠，《汉书·百官公卿表》云：“将作少府，秦官，掌治宫室，有两丞，左、右中候。景帝中六年更名将作大匠。”秩二千石，丞秩六百石。主治宫室、宗庙、陵园、土木之事、属官有石库、东园主章、左右前后中校七令丞。武帝太初元年（前104年）更名东园主章为木工。成帝阳朔三年（前22年）罢中候及左右前后中校五丞。

水衡都尉，《汉书·百官公卿表》云：“水衡都尉，武帝元鼎二年（前115年）初置，掌上林苑，有五丞。”秩二千石，应劭曰：“古山林之官曰衡，掌诸池苑，故称水衡。”师古注；“衡，平也，主平其税入”。《汉书·食货志》载，自从杨可告缗打击富商大贾，取得大量财物，充溢上林苑以后，就以水衡主管上林苑。此后水衡的职掌甚广，不单是山林之官了。《汉书·龚遂传》说：“水衡典上林禁苑，供张宫馆，为宗庙取牲，官职相近。”属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、锺官、技巧、六厩、辨铜九官令丞。御羞，地名，在长安城南御宿川，其土肥沃，多出可供进贡的御物，故设官主之。羞，与宿字声近，《扬雄传》作“御宿”；辑濯，即揖濯，主行船：锺官，主铸钱；六厩，《汉旧仪》云：“天子六厩，未央、承华、騊■、骑马、辂軨，大厩也，马皆万匹。”别设技巧之徒主六厩。此外又有衡官，水司空，都水，农仓等均属之。上林有八丞十二尉，均输四丞，御羞两丞，都水三丞，禁圃两尉，甘泉上林四丞，属官还有虎圈啬夫，辑濯士（主用辑及濯行船），农官，领护三辅都水。成帝建始二年（前31年），废技巧、六厩官。王莽改水衡都尉为予虞。

宫官

詹事，《汉书·百官公卿表》云：“詹事，秦官，掌皇后、太子家，有丞。”秩二千石。师古注：“皇后、太子家各置詹事，随其所在以名官。”如长信宫詹事称长信詹事。属官有太子率更（掌知漏刻）；家令丞（太子称家，故曰家令。太子家令秩八百石）；仆、中盾（主周卫徼道，秩四百石）、卫率（主门卫，秩千石）、厨厩长丞（掌膳食，厩马诸事）。

皇后之官有中长秋、私府（主财物）、永巷、仓、厩、祠祀、食官令长丞及诸宦官。成帝鸿嘉三年（前18年），除皇后詹事，并属大长秋。

长信詹事，秩中二千石，掌皇太后宫。景帝中六年（前144年）更名长信少府，平帝元始四年（公元4年）更名长乐少府。此后凡有太后，均置少府。诸公主家令隶属宗正。

大长秋，《汉书·百官公卿表》云：“将行，秦官，景帝中六年更名大长秋，或用中人，或用士人。”是皇后宫官，秩二千石。中人，即阉人，就是宦官。因是后宫官员故用阉人，偶用士人。

太子太傅、少傅，《汉书·百官公卿表》云：“太子太傅、少傅，古官”，秩二千石。属官有太子门大夫5人，秩六百石；庶子5人，秩六百石；洗马16人，秩比六百石；舍人、太子中庶子、太子御骖乘、护太子家等。

黄门侍郎，秦官，汉代沿袭，无常员。《初学记》引董巴《汉书》曰：“禁门曰黄闼，中人主之，故号黄门令矣。然则黄门郎给事于黄闼之内，入侍禁中，故号曰黄门侍郎。”刘向《戒子歆书》云：“今若年少得黄门侍郎，要处也。”可见黄门侍郎地位之显要。李寻、董贤并为黄门侍郎。应劭说：“黄门郎每日暮向青琐门拜，谓之夕郎。”又有给事黄门，扬雄、刘向均任过给事黄门。成帝以孔光子男放为侍郎，给事黄门。

领尚书事，中朝官自大将军以下，至于侍中，常侍，散骑以及光禄勋所属，都是侍卫之臣，当时谓之宿卫。高帝死，陈平畏吕须谗言，固请宿卫。宿卫近在君主左右，故可以免受谗言。因丞相权势发展，皇帝收其权于近臣，于是尚书权势日增。但尚书权重而位卑，不能与外朝官抗衡，故常以大将军以下诸将领尚书事，以参决政事。例如张安世以车骑将军领尚书事，掌管机要。他以善于保密著称，每参决大政，作出决定后，就称病移居省外，听说有诏令，佯作不知，派吏人去丞相府问明。所以大臣都不知道他参加议政。

“加官”是武帝时期官制改革的要点之一，《汉书·百官公卿表》说：“侍中，左右曹诸吏，散骑中常侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书，大臣、太官令至郎中。亡员，多至数十人。”

侍中，《初学记》云：“古官也，黄帝时风后为侍中，周时号常伯。”秦取古官置侍中之职，为丞相史。丞相史五人来住殿内奏事，故谓之侍中，汉沿秦制，作为加官。得出入禁中。《续汉志》引蔡质《汉仪》说：“侍中旧与中官俱止禁中，武帝时侍中莽何罗挟刃谋逆，由是侍中出禁外，有事乃入，毕即出。”其职掌据《初学记》引《齐职仪》云：“汉侍中掌乘舆服物，下至亵器虎子之属。”当时侍中品类职守不一，大约有三种不同情况：（一）汉初用旧儒德高者任其职，以备切问近对。武帝时以孔安国为侍中，兼掌皇帝唾壶，朝廷以之为荣。因为侍中兼侍候皇帝起居，是皇帝最为亲近的官员，所以时俗称之为“执虎子”。“虎子”就是亵器；（二）当时权贵子弟及幸臣以侍中为荣，纷纷争任其职。有的还在父母怀抱就授受这种宠位。如贵戚子弟有张辟强年十五，霍光年十八，金日■之子金赏、金建年八、九均受其职，与昭帝略同年，共卧起。洛阳贾人子桑弘羊年十三为侍中，日夕与皇帝嬉戏。高帝时的籍孺、惠帝时的闳孺，文帝时的邓通、哀帝时的董贤都任过侍中，西汉无常员，有多至10人的。

左右曹，《汉官仪》云：“左右曹受尚书事。”沈约《宋书》云：“汉使左右曹诸吏分堂，尚书奏事。”因为尚书是在皇帝左右处理文书的官员，左右曹实际上就是分科办事的尚书。

诸吏则是受特别委任察举不法的官吏，职如御史中丞，武帝初置。孔光为尚书令，周密谨慎，未尝有过，故特加诸吏官。元帝时，太子少傅周堪为诸吏、光禄大夫。

散骑常侍，本二官，皆秦置。《汉官仪》云：“秦置散骑，又置中常侍。”散骑，骑从乘舆车后，献可替否。中常侍得出入禁中，常侍左右。汉因秦制，兼用士人，无常员。元帝时，刘向累迁散骑常侍，与萧固大儒同侍左右。

给事中，《汉官仪》云：“给事中，秦官也，汉代沿袭，无常员，皆为加官。”给事中就是在内廷行走的意思。《初学记》引《汉仪注》云：“上朝谒，平尚书奏事，以有事殿内，故曰给事中。”大夫、博士、议郎兼加之。掌顾问应对，位次中常侍。如孔光迁诸吏、光禄大夫、给事中领尚书事。大臣若加有这些名号，就以一身兼中朝外朝两重身分。

西汉中央主要职官职掌禄秩简表

第三节地方官制

汉代的地方行政区域包括两方面：一是普遍实行郡县制；

二是于郡县之外又有诸侯王国的封建。这种郡县制与分封制同

时并行，犬牙交错，可以起到互相制约作用，史称郡国制。这是西汉地方官制特异于前代之处。

一、郡县制

汉代地方制度沿袭秦之定制，以郡统县。郡的组织与中央相应：郡守相当于丞相，郡尉（都尉）相当于太尉；监御史相当于御史大夫。这些郡官分掌一郡的政、军、监察之权。负责一郡行政的是郡守，郡守也称太守，《汉书·百官公卿表》云：“郡守，秦官……景帝中二年，更名太守。”郡守或太守的任务，《通典·职官典》云：“掌治民、进贤、劝功、决狱、检奸。”以及所治郡内的一切地方行政，在郡守之下设郡丞或长史为助理。

西汉对郡守的人选特别重视，宣帝每拜刺史守相，必亲自召见，听其言，察其行，力戒名实不相符者。他说：“庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心者，其唯良二千石乎。”①对于政绩优异的郡守，必晋级赐金。《汉书·黄霸传》就记载了汉宣帝对黄霸的奖赏：

擢霸为扬州刺史。三岁，宣帝下诏曰：“制诏御史：其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈，别驾、主簿车，缇（丹黄色）油屏泥（在车前有障泥的装饰）于轼前，以章（彰明）有德。黄霸晋升颍川太守后，为政清明，大得吏民之心，三年之内，户口骤增，政绩为天下第一，再次擢为京兆尹，秩二千石。后因获罪，又贬为颍川太守，秩降为八百石，前后八年，郡中大治，赐爵关内侯并黄金百斤，增秩为中二千石。又如朱邑为北海太守，以政绩第一调入中央为大司农，成为九卿之一。

郡守上受天子的委命，剖符为据（虎符，竹使符，各执其半），下行使刑赏及任命官吏之权力。可以自置属吏。所置掾、属仅限于本郡人士（县令、县长得由朝廷任命，太守无权直接任免，但有推荐和建议权）。郡守的属吏分为阁下和诸曹两部分。阁下为郡守治事居息之所，诸曹为郡守府分曹办事之所。共有书佐十人掌文书。郡的掾属有别驾、主簿功曹、议曹、贼曹掾（主刑罚）、决曹掾（《汉旧议》载：“决曹主罪法事”）、贼捕掾、五官掾、门下掾、门下督、郡掾祭酒、郡文学、郡文学史、郡文学卒史、学经师、宗师、舍人、史、从史、诸曹史、右曹掾史、太守卒史、《五经》百石卒史、直符史、狱史、狱小吏、小史、督邮、督邮掾、督邮书掾、都吏、少府（郡掌财之府、以供郡守）、守属、给事太守府、司空（主作役官）等。

都尉，秦名郡尉。《汉书·百官公卿表》云：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石，有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。”内陆郡只有一个都尉。边郡分置部都尉（如东部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉）。大约都是守在边塞上。都尉之下有侯、千人、司马等职，各有治所。在边郡塞上为了抵御外敌之犯，有一系列防备设施，如亭障、烽燧等。《汉书·匈奴传》说：从光禄塞出五原筑城障，列亭至卢朐。又说，雁门尉史巡察边塞，见寇即入守亭障。《汉书·西域传》也说：武帝通大宛诸国，使者相望于道，于是汉列亭障至玉门。这些都说明当时边郡均有防备设施。汉律规定，凡是近塞之地，皆置尉，百里设尉一人，士史、尉史各二人，以巡行边塞，郡都尉与郡守分治军民，开府置吏如郡守府，也分阁下、诸曹。阁下有掾、卒史、属、书佐等，诸曹有功曹等。此外又有关都尉（秦官），在屯田区设农都尉，在殖民地区设属国都尉，均为武帝时设置。还有宜禾都尉，护漕都尉等。

郡之下是县，县分为两级，万户以上的县，其长官称令，万户以下称长。《汉书·百官公卿表》云：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。”秦时全国设县，少数部族地区则置道。汉代列侯所食的县称为国。皇太后、皇后、公主所食之地称为邑，同时保存了秦代的道。平帝时，全国有县、道、国、邑共1，587个。武帝时改列侯所食县的令长为相。王莽改制，县令、长改名县宰。

县令、长有丞一人，管文书，谷仓和监狱。县尉，大县二人，小县一人，掌治安、捕盗贼。都算是县的“长吏”。县的佐吏除县丞、县尉由朝廷任命外，其他诸曹掾、属的设置大致和郡的掾属差不多，皆由令长任命，掾史多少各县不尽相同。

郡县府中的组织都相当庞大，因为汉代的地方人士都须服务于本地方，即充当郡县吏。郡县吏的优秀者由长官向中央推荐而任中央官职务。

县以下的最低级行政机构是乡，《汉书·百官公卿表》载：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”一乡有五千户以上的，由郡派一名有秩，五千户以下的，由县派一名啬夫。民户聚居的地方称为里，各里居住的户口多少各不相同。每里设里正一人，掌一里百家诸事，里有围墙，设监门。里之下，十家为什，五家为伍，相互检查，监督。汉平帝时，全国有乡6，622个。乡是地方行政基层组织，凡是徭役的分担，赋税的缴纳，驿递的差次等等，都是以乡为基层计算单位。

汉高祖二年，令举民年五十以上，有修行，能率众为善者，置为三老，每乡一人。再选择乡三老一人为县三老，县令、丞、尉向其求教，共商政事。这些人可免除徭役。汉代为了倡导忠孝节义的封建道德，特别重视三老制度，东汉时甚至有郡三老及国三老的设置。凡是有益于社会风化，为民法范者，皆旌表其门，所以三老实际负有社会教育的责任。文帝十二年诏曰：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生民之本也。三老，众民之师也……其遣谒者劳赐三老孝悌者帛，人五匹，孝悌力田二匹。”武帝时，还是依例赏赐。如果对地方教化不善，则责三老失职，汉武帝就曾派遣司马相如晓谕巴蜀，责备三老没有尽教诲之责。韩延寿为左冯翊时，有兄弟争讼田产，延寿认为事在教化不行，责在自身，便称病不听事，下属的县令、丞、三老、啬夫，也都自系待罪。

有秩和啬夫的职责相同。掌平讼之曲直，定徭役之轻重以及田租，口赋、市税的多少。所以，政刑的优劣，赋役是否公平合理，就可以看出有秩、啬夫的邪正。如能秉公办事，守正不阿，受到人民拥戴的，往往破格提拔，甚至官至九卿、郡守。例如朱邑，少时为舒桐乡啬夫，治事廉平不阿，深受人民敬重，迁补为太守卒史，后来擢至大司农（九卿）。死后归葬故乡，民为之起冢立祠，四时祭祀。张敞以乡有秩补太守卒史，后官至京兆尹。游徼掌巡察逐捕盗贼。亭长、亭侯，主侦察收捕盗贼。县尉、游徼、亭长皆习武事，带剑佩刀，持盾披甲。

二、诸侯王国

与郡县制同时并行的有王国制（分封制），直属于汉王朝的为郡，封王的地区则为国。西汉初年，有异姓王国七个。刘邦即帝位后，以次翦灭异姓诸王，并与大臣刑白马作誓：“非刘氏而王者，天下共击之。”并规定非功不得侯。乃封同姓子弟为王，有燕、代、齐、赵、梁、楚、吴、淮南、长沙九国。“大者夸州兼郡，连城数十”。他们君国子民，自置官属，招兵买马，截留国赋，甚至“淫荒越法”、“暌孤横逆”，割据一方，依土地之所有而对农民进行剥削，俨然与中央对抗，与周代的诸侯国无异。而当时汉中央仅辖十五个郡。终于造成吴楚七国之乱。诸侯王国的置官与中央相同，《汉书·百官公卿表》云：

诸侯王，高帝初置，金玺绿绶，掌治其国。有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。

《通典·职官典》也说：

凡诸侯王……掌治其国……凡诸侯王官，其傅为太傅，相为丞相。又有御史大夫诸卿，皆秩二千石。百官如汉朝。汉朝唯置丞相，其御史大夫，皆自置之。

但是，这种情况并不长久，孝惠元年变更诸侯相国，自丞相至二千石，多由汉朝任命。到景帝时，由于中央政府权力的增长，诸侯王的行政权被剥夺，诸侯王国的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。《汉书·百官公卿表》云：

景帝中五年，令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。

到了汉武帝时，减其郎中令秩为千石，改太仆为仆，秩也千石。这时，诸侯所属的一切官吏，皆限制不得自置。至成帝绥和元年（前8年），诸侯王的内史也被裁去，而以相治民。所谓相，与太守无异，当时位在太守之上，秩真二千石。元帝时，令诸侯相位在郡守之下。至此，诸侯王遂无君国子民的实权了。只是衣食租税取其封国之内而已。

由此可见，西汉政府对于诸侯王，并不象周代，把土地人民颁赐给诸侯之后就不管了，而是保留了在诸侯王国之内的行政监督权以至直接行使权。故西汉诸侯王国政府，实际不过是中央政府的一个派出机构，但最初分封的用意，则是为了巩固新的行政占领区。自七国之乱以后，中央政府就令列侯皆勿就国，留居京师，这样诸侯王都变成了一个空头的爵位了。

列侯，高帝八年（前199年），天下平定，开始论功定封。至十二年（前195年），被封为列侯的达143人，《汉书·功臣表》云：

时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户。封爵之誓曰：“使黄河如带，泰山若厉，国以永存，爰及苗裔。”于是申以丹书之信，重以白马之盟，又作十八侯之次位。

十八侯之位次，据颜师古注：“谓萧何、曹参、张敖、周勃、樊哙、郦商、奚涓、夏侯婴、灌婴、傅宽、靳歙、王陵、陈武、王吸、薛欧、周昌、丁复、■达，从第一至十八也。”当时侯国居民很少，经文景之世，户口蕃息，大侯至三、四万户，小侯户数也成倍增加。虽然高祖与列侯有“国以永存，爰及苗裔”的盟誓，但因其子弟骄逸，多陷法禁，以至亡国陨身，到了武帝后元时，大多后继无人。汉宣帝录求其子孙，多为人佣工。《汉书·功臣表》云：

功臣子孙，讫于孝武后元之年，靡有孑遗，耗矣。故孝宣皇帝愍而录之。乃开庙藏览旧籍，诏令有司求其子孙，咸出庸保之中，并受复除，或加以金帛，用章中兴之德。降及孝成，复加■问，稍益衰微，不绝如线。

列侯居国，则受郡守、郡尉的监督。列侯役使国人也有一定限制，不得逾越国界，若违律则削爵治罪。例如绛侯周勃罢相，以列侯就国，河东郡守尉每行县至绛，周勃自畏恐诛，常披甲，令家人持兵以见。又如祝阿侯高成坐役使国人过律，免侯。

刺史是西汉重要的地方官称。秦置御史监郡，汉初不设监御史。惠帝三年（前192年），又遣御史出监三辅，察词讼，令其十月奏事，十二月还监。此后在地方再设置监御史。文帝十三年（前167年），以御史不奉法，又遣丞相史刺察诸郡。武帝元封元年（前110年）便停止派遣御史。五年（前106年）初置刺史，以低级的中央官吏（秩六百石）出外巡察，虽其地位远在郡守之下，却有纠劾郡守之权。刺史巡察郡国守相以六条诏书为限（六条内容见本章第一节），六条之外不问。刺史所察的官吏只限于黑绶（比六百石以上官吏），至于黄绶（比二百石以上），则不在刺察范围。刺察事件不得超过六条范围，否则，就是越权。刺史巡察的范围，以所部为限，部相当于州，但不是行政区的名称，因为部没有置行政机构。当时全国分十二部（州），派部刺史12人，另设司隶校尉一人，督察三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河内、河东、河南），共13人。每视察所部，先到学宫见诸生，试其诵读之书，询问得失。然后进入行邸，询问垦田多寡，五谷美恶。然后再接见二千石。

刺史行部巡察，若超过六条规定，或自身骄慢越制的便将受到弹劾。例如鲍宣当刺史，丞相司直郭钦弹劾他：举措烦苛，代二千石（郡守）任命官吏、听讼，所察超过诏书六条。行部乘驿传不按规定排场，轻率地驾一马，舍宿乡亭，有失官体，受到众人的非议。因此，鲍宣被免官。

在地方官中还有三辅的设置。所谓“三辅”，即指京兆、左冯翊、右扶风，秩皆中二千石。

周代在京师置内史，秦因其制，景帝二年分置左右内史。武帝太初元年更名右内史为京兆尹。京师为帝王都城，其地自有皇亲国戚、中贵巨官，他们以势相倾，加以宾客大猾为奸为利，横行市井，欺压百姓，人莫敢问，所以三辅都是选择郡国二千石之中政绩优异者入任，如黄霸、张敞（京兆尹）、尹翁归、陈万年（右扶风）、韩延寿（左冯翊），均以郡守政绩优异入补三辅。但三辅之官难以久任，常常是就任数月至一年，就毁伤名誉，以罪过罢官。西汉唯有赵广汉、张敞得以久任。

三辅可以参议朝政，地位与九卿同等。《汉书·张敞传》记载，敞为京兆尹时，朝廷每有大议他都参预，并且“引古今，处便宜，公卿皆服，天子数从之。”三辅若有优异的政绩，可擢为九卿，甚至有位至三公者，如萧望之以左冯翊入为御史大夫，冯野王以左冯翊迁为大鸿胪。若有过，则贬为郡守，如黄霸有过，由京兆尹贬为颍川太守。

汉初置京辅都尉，武帝元鼎四年（前113年）更置左右二辅都尉，合称三辅都尉。京辅都尉治长安，左辅都尉治左冯翊高陵，右辅都尉治右扶风郿县。三辅都尉与大郡都尉（十二万户为大郡）自元帝建昭三年（前36年）以后皆秩二千石（列郡都尉比二千石）。各置丞一人。三辅丞以及所属掾史皆如列郡。

第四节西汉的爵禄制

刘邦在反秦及楚汉战争中，对有功将士封爵，其名称杂用六国旧制。例如上闻，乃周时爵名，《吕氏春秋》曰：“周天子赏魏文侯以上闻。”而刘邦也赐樊哙上闻爵。执帛，乃楚爵名，而曹参自五大夫封执帛，号建成君；执珪，楚爵名，夏侯婴赐执珪。建国以后，袭用秦爵二十等，以赏有功。《汉书·百官公卿表》云：

爵：一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。

自一级至四级都是士卒。自五级至九级位比大夫，都是军吏，吏民之爵不得过公乘。自十级左庶长至十八级大庶长，位比九卿，都是军将。因其所将皆庶人更卒，故以庶更为名。十九级、二十级均为列侯，关内侯秦名伦侯，彻侯金印紫绶，后因避武帝刘彻讳，改名通侯，吏民得爵有如下途径：

一、赐爵

西汉赐爵较秦为宽，凡国家有喜庆之事，均施恩赐爵。如高帝二年，令民立汉社稷，施恩德，赐民爵；汉惠帝即位，赐民爵一级。凡官至中郎、郎中做满六年的，加爵三级，做满四年的加爵二级。外郎满六岁二级，中郎不满一岁一级。宦官尚食赐爵如郎中。太子御骖乘赐爵五大夫，舍人做满五年者加二级；文帝元年立皇太子，赐民爵一级；景帝三年，立皇子为王，赐民爵一级；景帝后三年，皇太子加冠，赐民爵一级；景帝改元，赦天下，赐民爵一级；武帝元鼎四年（前113年），行幸雍，祠五畴，赐民爵一级；宣帝本始元年，凤凰集膠东、千乘，分别赐予吏二千石，诸侯相，下至中都官，宦吏，六百石爵（爵级自左更至五大夫）并赐天下民爵一级、孝者二级；宣帝本始四年（前70年），尊孝武庙为世宗庙，巡狩所幸之郡国，皆立庙，赐民爵一级；成帝河平四年（前25年），匈奴来朝，赦天下徒，赐孝弟力田爵二级，等等，总观西汉一代赐爵达二十次，仅宣帝一朝就达十余次，可见西汉赐爵范围之广、次数之多了。由于赐爵太滥，反不为人所重视。

二、鬻爵

由于国家财政亏空，开支困难，西汉政府便令民入粟。纳钱或输奴婢以买爵。例如汉惠帝元年，规定民若有罪，可以交纳相当于三十级爵的价钱，以免死罪。《汉书·食货志》记载晁错对汉文帝劝说：

今募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。入粟受爵至五大夫以上，乃復一人耳。

文帝从错之言，民入粟六百石者，加上造之爵，输粟四千石者可以为五大夫，万二千石者为大庶长。爵级高低以纳粟多寡为差。景帝时，因上郡以西旱灾，又再修改卖爵令，减价卖爵以招民纳粟。成帝鸿嘉三年（前18年），令吏民入粟买爵以助国家赈赡，价每级千钱。入粟值百万以上的，付其值，加锡爵第十四级右更，若欲为吏者，补三百石吏。为吏入粟者，升迁二等。入粟值在三十万以上者，加锡爵五大夫，原来巳是官吏者，升迁二等，民补郎官。

鬻爵固然可以解决财政上的暂时困难，但因爵与军功分离，入粟可以买爵，得爵可以为吏，卖爵之风盛行，价格自然低落。武帝时，因连年征战，无钱可以赏功，于是重定新爵，名曰武功爵，高价出卖。《汉书·食货志》臣瓒注引《茂陵中书》说：

有武功爵：一级曰造士，二级曰闲舆卫，三级曰良造，四级曰元戎士，五级曰官首，六级曰秉锋，七级曰千夫，八级曰乐卿，九级曰执戎，十级曰政戾庶长，十一级曰军卫。此武帝所制，以宠军功。

每级标价据《食货志》说：“级十七万，凡直三十余万金。”（一金值万钱，计三十亿钱），凡是买武功爵者，试补吏，得以优先任命，若买七级千夫爵者如同旧爵五大夫，得以免除徭役，若犯罪可减二等量刑。军功爵最高只能买到第八级乐卿。

人民之所以要入粟买爵，是因为拜爵可以享受如下特殊待遇：

第一，可以食封邑或免除赋税徭役。《汉书·高帝纪》载，汉五年（前202年）高帝即皇帝位，大赦天下，下诏曰：

军吏卒会赦，其亡罪而亡爵及不满大夫者，皆赐爵为大夫。故大夫以上赐爵各一级，其七大夫以上，皆令食邑，非七大夫以下，皆复其身及户，勿事。

所谓“复其身及户，勿事”，就是免除其身家的赋税和徭役。但是这个规定并未能全部实现，所以又下诏曰：

七大夫、公乘以上，皆高爵也，诸侯子及从军归者，其多高爵，吾数召吏先与田宅，及所当求于吏者，亟与。

这说明七大夫公乘以上的爵位皆可以得到田宅和相应的待遇。

第二，对有爵者，还有减刑的规定。惠帝即位，诏令五大夫以上应当械系以防逃走，但不送监狱，仅置于吏所。上造以上当处刑的，皆减刑。凡应为城旦（筑城劳役）的，和罚作舂米劳役的，可改为在宗庙为鬼薪（拾薪）和白粲（择米）。

第三，凡试用为吏者，可以优先任命为官吏。公乘以上可以戴刘氏冠。

因此武帝时，民多买爵至五大夫、千夫，以避徭役。但因当时征战频繁，政府所能调发的士卒很少。于是乃命五大夫、千夫为吏，不愿为吏者出马。元朔六年（前123年）克匈奴，有爵的人想要卖爵的，已经无人肯买了。这是因为新爵和旧爵均已成为空衔，无实惠可得了。新颁布的武功爵到武帝之世，也就废弃了。

三、秩禄

汉初因袭秦制，以石数为秩名。石（d4n），表示年俸若干石谷粟，每石为一百二十斤。秦汉官吏无品级，以若干石表示官级的大小。汉的秩禄可分为四大等级：（一）比二千石以上，（二）比六百石以上，（三）比二百石以上，（四）比二百石以下。三公万石（谷月三百五十斛），不在秩级之内，比二千石以上有中二千石，中是满的意思，月谷一百八十斛。每斛十斗，其重量为一石，即一百二十斤。斛是容量的表示，石是一斛的重量。所以石和斛常互用。所不同的是石称秩级，而斛称俸禄之数。其二千石者月谷一百五十斛，二千石者月谷一百二十斛，比二千石者月谷百斛。比六百石以上有千石者月谷九十斛，比千石者月谷八十斛，六百石者，月谷七十斛。比六百石者，月谷六十斛。旧有八百石秩、比八百石秩，成帝阳朔二年（前23年）除去。比二百石以上有四百石者月谷五十斛，比四百石者月谷四十五斛，三百石者月谷四十斛，比三百石者月谷三十七斛，二百石者月谷三十斛，比二百石者月谷二十七斛。旧有五百石，阳朔二年除去。百石者月谷十六斛，不及百石者为斗食，月谷十一斛，佐吏月谷八斛。

西汉官俸虽以斛分秩级，但并不是发给粮食，所谓若干斛是一个虚数，其实是以钱代替谷禄的，而官吏之食粮则取诸公仓，故有廪食（国家供给口粮）太官之称。

西汉的秩级随官员政绩的优劣和迁转而不断改变，如初任命为守官（即试用官），试用一年，不得领全俸。如黄霸守京兆尹，为二千石，一年转为正式官吏，则改为中二千石。当他犯罪被贬为颍川太守时，秩降为八百石，而太守秩为二千石，后因政绩第一，又增秩为中二千石。又如汲黯守南阳，秩二千石，因其为政清明，考绩优异，增秩真二千石。

注：本表据《汉书·百官公卿表》制，“说明”所引内容，据颜师古所注，文字略有变动。

第五节 西汉的选官制

在我国历史上，剥削阶级的国家选拔官吏，是从战国时期开始的，春秋以前，是贵族世卿政治，作卿、大夫的都是世袭的贵族。

战国时，贵族世袭制度逐渐破坏。这个变化是由于社会经济的发展，国家政治机构和行政区域的扩大，也由于贵族们的养尊处优，渐渐失去管理政治的能力，贵族卿大夫的职务逐渐由他们的家臣来担任。封建统治阶级为了调节他们内部的关系，逐渐打破了各级官吏的世袭制度，而采用选拔制度。商鞅在秦国变法，比较彻底地把这个变化巩固下来。从此，中央政府和地方政府的官吏，都任用有才能的人。

西汉选拔官吏，大致可分为文学和吏道两种，《通考·选举考九》云：

今按西都公卿大夫，或出于文学，或出于吏道，亦由上之人，并开二途以取人，未尝自为抑扬，偏有轻重，故下之人随以进身。

汉十一年（前196年），高帝首次下求贤诏：“贤士大夫，有肯从我游者，吾能尊显之。”诏令布告天下，并谕公卿大夫、诸王、郡守秉公荐举，其荐举科目主要有如下几种：

一、明经（通晓经术）

平帝元始五年（公元5年）召天下通知逸经、古记、天文、历算、钟律、小学、史篇、方术、本草及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授的人，所在郡国用专车送到京师。令下之后，全国送上数千人。例如召信臣以明经甲科为郎，平当、孔安国、贡禹、夏侯胜、张禹均以明经为博士；眶弘、翟方进以明经为议郎。

二、明法（通晓法令）

汉初，还来不及制定一套选官制度。十一年，高祖下诏：“其有明法者，御史中执法，下郡守，必身劝勉，遣诣丞相府，署其行、义及年，有其人而不言者，免官。”令下之后，所在都国纷纷荐举，郑崇之父郑宾以明律令被征召为御史，薛宣以明习文法而诏补御史中丞。

三、博士

西汉不少中央官和地方官是通过博士一途选拔任用的。所以博士科，在西汉有相当重要的位置。“博士”一词，首见于战国初期，是指博学通达之人，所以又称为“通士”或“达士”。当时仅是对学者的泛称，尚未置官。到了战国后期，齐、魏、秦等国先后设置博士官，从学派上看，有阴阳家、道家、法家、儒家和杂家，百家并立。秦始皇完成统一之后，需要制定维护皇权尊严的礼议，大量征召儒生充任博士。秦置博士官70人，从学派上看，有名家、神仙家和占居半数以上的儒家，是一个百家并立而以儒家为主的局面，从职官性质上看，是议政官和礼官。汉承秦制，也设置了博士官，但在高帝、孝惠、吕后朝多武官功臣，尚无暇顾及文职，这时期博士很少。文帝即位后，始增设博士官，数目达到七十余人，其中仍然以儒家为主，杂以其他学派，并且增设了专经博士。武帝建元五年（前136年）初置五经博士，当时五经有七家学派，学通了一家，便可以做官。甘露三年（前51年）宣帝于石渠阁召开专门会议，讨论增置博士的问题。经过前后调整，至黄龙元年（前49年），博士齐备，有五经十二家（即《诗》，齐、鲁、韩。《书》，欧阳、大、小夏侯。《易》，施、孟、梁丘。《礼》，后氏，《春秋》，公羊、谷梁）。平帝时，王莽辅政，他为了笼络人心，把有影响的经家学说，都置了博士。他设置的博士是每经5人。

博士官的选用，有两条途径：一是察举推荐，二是他职迁任。地方察举，名目很多，博士多出于明经、秀才、贤良三科，尤以明经为主；大臣推荐，可不拘科目。他职迁任者多出于中央官署的属官，而以郎官为主。除此二途之外，还有特例，如文帝时公孙臣以上书言事，元帝时朱云以博学善辩，均拜为博士。自武帝创试策制之后，选任博士无论通过哪条途径，均须经过试策。各科人才试策后，往往以第一、二名补博士缺。

汉代博士秩卑职尊，升迁要比其他官员顺利。博士是朝中的低级官员，西汉秩比六百石，相当于县令。级别虽低，却享有经学权威的崇高名望，上朝可戴卿大夫级的冠冕。汉代博士一般任职时间不久，不管是否通晓政事，均可升迁，而且往往是超迁，通常一跃就是二千石，即郡太守级。博士升迁的方向有二：一是面向中央，主要任职九卿，太子太傅，诸大夫，侍中；二是面向地方，主要任职郡守、尉、诸侯国相以及刺史、州牧。这种精通经学，出身博士的官员，享有其他官员所不能得到的尊崇，也容易飞黄腾达。例如西汉晁错、薛广德、贡禹、彭宣、师丹、何武等都是博士，后官擢至御史大夫；而公孙弘、蔡义、韦贤、张禹、匡衡、平当、孔光、翟方进都官至丞相。

博士官不同于其他官职，其他官可凭功劳或姻亲关系任命，有战功的人不一定能治国，姻亲更不一定就称职。而博士官却具有自身的特性，这个特性就是反映了它是否有知识，所以西汉博士的选拔都是以才智和学识为先决条件的，即使是东汉后期选拔不严，也没有一个不学无术者。《汉书·儒林传》说：“其不事学若下材，及不能通一艺，辄罢之，而请诸能称者。”说明博士必须是通一经以上才能入选。

四、贤良方正

西汉制度，郡国举士，凡是有文墨才学的人，都可以作为贤良方正的选择对象。每次推举，多达百余人。贤良方正，也有单称贤良，或称为贤良文学，汉文帝二年（前173年）下诏说：“二三执政……举贤良方正能直言极谏者，以匡朕之不逮。”十五年，又诏诸侯王、公卿、郡守举贤良能直言极谏者。被荐举者，文帝均亲自策问。汉武帝也很重视贤良方正的选拔，建元元年（前140年）诏丞相、御史列侯、中二千石、二千石、诸侯相举贤良方正能直言极谏之士。元光元年（前130年）五月，又对所选拔的贤良说：“贤良明于古今王事之体，受策察问，咸以书对，朕亲览焉。”董仲舒、公孙弘等都以书对而入选。昭帝始元元年（前86年）派遣故廷尉王平等五人持节到各郡国，专事贤良方正的选拔。宣帝以后凡有灾异，如地震、陨星、日蚀或彗星出现等，皇帝都自责其过，并下诏选举贤良方正“以匡不逮”。至西汉末年，哀帝之世，未曾废止。

五、孝廉

汉朝以孝治天下，故特制孝廉科。孝廉重品行，所以应选的人很少。

文帝十二年（前166年）下诏说：“孝悌，天下之大顺也，力田，为生民之本也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今万家之县，云无应令，岂实人情！是吏举贤之道未备也。”为了鼓励应选者，文帝特派谒者劳赐孝者每人帛五匹，悌者和力田每人帛二匹。武帝元光元年（前134年）十一月令郡、国举孝廉各一人。令下达六年之久，有的郡连一个也未荐举，武帝认为这是中二千石、礼官以及博士议而不举之故。于是元朔元年（前128年）又明令：“不举孝，不奉诏，当以不敬论。不察廉，不胜任也，当免。”此后，郡县间有察举，平帝以后，官吏多有由孝廉察举者。如赵广汉为平准令，察廉为阳翟令，后官至京兆尹。朱博以太常掾察廉，补安陵丞，累迁左冯翊、御史大夫。萧望之察廉为大行治礼丞，后官至太子太傅。王吉以郡吏举孝廉为郎，后官至谏议大夫。京房以孝廉为郎，后官至魏太守。由此可见，西汉察举孝廉非常慎重。但是，东汉以后，流弊百出，竟有“举孝廉，父别居”的怪现象，所以孝廉就不为时俗所重了。

六、茂才异等

这是在国家需要何种人才时，临时下诏公卿郡国推举，即所谓“特科”，据《汉书·武帝纪》载，元封五年（前106年）武帝下诏：

盖有非常之功，必待非常之人，故马或奔踶而至千里，士或有负俗之累而立功名。夫泛驾之马，跅弛之士，亦在御之而已。其令州郡察吏民有茂才异等，可为将相使绝国者。

元康四年（前62年），宣帝诏遣大中大夫循行天下，举茂才异伦之士。建昭四年（前35年），元帝诏遣谏大夫，博士循行天下，举茂才特立之士。当时对察举茂才异等要求非常严格，若察官吏徇私隐瞒罪情，将会受到严厉的处罚。如元帝时，富平侯张勃举陈汤为茂才。陈汤在待官时，正好他父亲死，而陈汤怕失去做官的机会而不奔丧，这件事受到司隶的参劾，结果张勃坐选举不实罪，削户二百，罚罪之前张勃死去，只好改赐谥缪侯。陈汤下狱论处。

七、孝悌力田

此科意在鼓励农桑，劝民务本。惠帝四年（前191年）正月，令天下察举孝悌力田者，免其徭役。高后元年（前187年），初置孝悌力田二千石者一人。文帝前元十二年（前167年）三月，诏以各乡户口多少为比例，设置三者和孝悌力田，作为地方常员。

以上各科都是通过荐举的途径，自下而上推选出来的。这种荐举法无论是荐举者与被荐举者都是有利可图，虽然法限严格，其中尚诸多舞弊，所以，又兼采考试的办法来选拔贤才。其形式有如下三种：

一、对策

所谓对策，就是皇帝亲自策问应考者以政事经义，以其对政事的见识而观其文辞之高低，以便量才录用。《汉书·文帝纪》云：“十五年（前165年）九月，诏诸侯王、公卿、郡守举贤良能直言极谏者，上亲策之，傅以纳言。”元光元年（前134年）五月，武帝诏贤良云：“贤良明于古今王事之体，受策察问，咸以书对……朕亲览焉。”对策地点都在白虎殿。董仲舒以贤良对策，武帝览其对而异之，再次对他进行策问，反复进行，发现他的确有异才，就任之为江都相。

二、射策

所谓“射策”，据颜师古注：“射策者，谓为问难疑义，书之於策，量其大小，置为甲乙之科，列而置之，不使彰显，有欲射者随其所取而释之，以知优劣。”这种做法，有如今天口试抽签作答。《汉书·儒林传赞》云：“武帝立《五经》博士，谓弟子员，设科射策，劝以官禄。”何武、王嘉、马宫、翟方进皆以射策甲科为郎，房凤以射策乙科为太常掌故，儿宽以射策为掌故，以功次补廷尉文学卒史。

此外，上书言事，叙说政见，一旦被皇帝看中，也有得官的可能。汉武帝初即位，四方之士上书言得失者数千人。《史记·滑稽列传》云：

朔初入长安，至公车，上书凡用三千车牍，公车令二人共持举其书，仅然能胜之，人主从上方读之，止，辄乙其处，读之二月乃尽，诏拜为郎。

《汉书·终军传》记载终军至长安，上书言事，武帝异其文，拜终军为谒者给事中。宣帝时，贤良之士也纷纷上书言事，《汉书·萧望之传》云：

（宣帝）初即位，思进贤良，多上书言便宜，辄下萧望之问状，高者请丞相御史，次者中二千石试事，满岁以状闻，下者报闻，或罢归田里。

第六章 东汉     第一节 东汉的政治概况

刘秀，字文叔，南阳蔡阳人。《后汉书·光武帝纪》说他是高祖的九世孙。公元25年，他获得了农民战争的果实，重新建立起刘汉政权，建都洛阳，史称东汉。刘秀建国之后，鉴于西汉时期权臣当政，外戚篡权，以及地方权重而造成尾大不掉的教训，竭力加强皇权，把专制主义中央集权制度发展到了一个新阶段。他即位以后，采取了一系列的政治措施，以加强中央集权。

首先，刘秀着意防范功臣、宗室诸王及外戚专权，通过各种办法加以控制。在他执政期间，大多数功臣以列侯奉朝请，让他们享受优厚的待遇，而不参与政治。对于朝中诸臣，督责尤严。《后汉书·申屠刚传》说：“时内外群官，多帝自选举，加以法理严察，职事过苦，尚书近臣，至乃捶扑牵曳于前，群臣莫敢正言。”史称“自是大臣难居相任”。刘秀之所以这样刻薄大臣，不设丞相，削弱三公权力，其目的就是为了提高皇帝的专制权力。对宗室诸王，也严加控制，禁止王子、诸王交通宾客，结党营私。建武二十八年（公元52年）他借故搜捕王侯宾客，“坐死者数千人”。明帝时，更是屡兴大狱，株连极广。楚王刘英信奉黄老浮屠，与方士往来，被人告发为谋逆，连累收捕者达数千人。

其次，为加强中央集权，刘秀一方面削弱三公权力，另一方面则扩大尚书台的权力。尚书台原是管理公文发放的机构，所任官吏，年资较浅。尚书令、尚书仅为千石、六百石的中下级官吏，尚书郎则多由令史久任者补之，为一般士大夫所轻视。至西汉武帝时，尚书已被重用，尚书令逐渐掌握了实权。刘秀为了使权力进一步集中到自己手中，又扩大了尚书台的组织，加强尚书台的职权。一切政务不再经三公管理。尚书台成为皇帝发号施令的执行机构，所有权力集中于皇帝一身。

第三，秦汉以来，地方政权机构为郡县二级制，西汉末，共设郡国103个，县邑道侯国1，587个。对众多的郡县，如何加强中央的统一管理，是一个大问题。为了监察地方的政绩，汉武帝时已分州派遣刺史，进行视察。刘秀为了进一步加强对地方的控制，把刺史固定为州一级的地方长官。刺史处理地方政务，不通过三公，可直接上奏给皇帝，使地方郡县也直接置于皇帝的控制之下。

第四，在军事制度上，刘秀也做了重大改革。东汉建立不久，就废除了执掌地方兵权的郡国都尉，以后又罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，实际上取消了地方军队。在和平时期，少量维持地方治安的郡县兵，皆由太守令长兼领，但在某些沿边及民族斗争紧张的地区，则设都尉或属国都尉别领。这种情况的出现，是和豪强地主大田庄的发展分不开的。随着豪强地主势力的膨胀，在田庄内部发展了一种部曲家兵制。这种部曲家兵，承担着镇压农民、维持地方治安的某种职能。正因为有这样一支武装队伍，东汉政府才能裁减、甚至在某些地区取消地方军队。与削弱地方兵权的同时，刘秀还逐步扩大中央军队，在重要的沿边地区，设有边防军，为中央军队的一部分。东汉政府还经常用赦免和减罪的办法，募集犯罪的人戍守边疆。

刘秀削弱地方军队，加强中央军队的措施，不仅使中央集中掌握了镇压人民的武装力量，而且也加强了中央对地方的控制。后来，由于统治集团内部斗争日趋激烈，使得中央控制力量开始削弱，豪强地主的部曲家兵则迅速发展，出现了大大小小的地方军阀势力，终于导致了东汉末年的军阀混战局面。

东汉后期的政治，基本上就是外戚宦官两大集团，附带着一个官僚集团的活动情况。这三个集团在东汉前期先后发展起来，不过，光武帝和明帝还能掌握皇帝的权力，外戚，尤其是宦官，还不敢横行作恶。他们在位的时候，惩治不法官吏比较严，赋税徭役比较轻，对外战争比较少，史称明帝时“天下安平，百姓殷富”。在王莽篡汉之后，出现了这样一个休息时期，是符合社会要求的。汉章帝改变光武帝、汉明帝的“严切”政治，被称为“宽厚长者”。外戚、宦官得到了宽厚的待遇，开始作起恶来。汉章帝死后，东汉政治便进入黑暗时期。和帝继位，窦太后临朝称制，外戚窦宪总揽大权，事实上是窦家作了皇帝。这件事不取得整个统治阶级特别是豪强的默许是会发生困难的。窦太后临朝，首先宣布“罢盐铁之禁，纵（任）民煮铸”。这就是朝廷让出盐铁大利来换取豪强对窦氏集团的支持。从此，豪强势力大增，政治上野心也随之加强。一向被排斥的下层豪强，现在不肯屈服了，他们很自然地要求参预政权，但做官却有困难，例如富人王仲，家有千金，送给贫士公沙穆一百万钱，让公沙穆买个官做，企图间接从官场得些好处。但是公沙穆决心求做孝廉，拒绝了他的买官钱。王仲这类人只好去投靠宦官，这些人自然都成为宦官的拥护者。宦官凭借这个社会基础，也就有了相当的力量和外戚争权。由此可见，盐铁官的废除，标志着中央集权势力的削弱，豪强割据势力的增强，同时也是东汉后期黑暗政治开始的一个信号。

窦宪得政以后，窦家的大批徒党都做了朝官和地方官，最小的也得了个县令。窦家又养了许多刺客，迫害比较正直不肯附从的官僚集团中人。公元92年，汉和帝与宦官郑众密谋，杀死窦宪，窦家党徒全部罢官下狱治罪。郑众因功封侯，宦官从此参预政事。公元105年，汉和帝死。107年汉安帝（十三岁）继位，邓太后临朝。邓骘（音至zh@）辅政，邓太后从窦家失败中取得了一些经验，她并用外戚和宦官，形式上不偏重外戚。她授权河南尹，南阳太守（洛阳、南阳是贵族集中地）等重要地方官严肃管束邓家人和邓家的亲戚宾客，若这些人犯罪，地方有权惩罚他们。她又表扬儒学，尊礼三公，使邓骘荐举名士杨震等多人，从而把官僚集团吸引到外戚这方面来。邓太后这样做，地位算是巩固了。但公元121年，邓太后死，安帝联合一部分宦官起来杀逐邓家人。新得志的宦官引用失意官僚及下层豪强做官，作为自己的徒党。杨震一派鲠直的官僚认为“白黑混淆，清浊同源”，坚决抗议。所谓白清，就是按正途仕进的士人，所谓黑浊，就是无权做官的微贱人。从此，除外戚与宦官的冲突外，又加上清流和浊流的冲突。杨震被迫自杀，更加深了清流与浊流的仇恨。

自安帝以后至汉末近百年间，外戚宦官轮流执政，互相残杀，把东汉朝廷弄得乌烟瘴气。公元189年，汉灵帝死，皇子刘辩继位。何太后临朝听政，何进掌握朝政。出身社会下层（屠户）的何进，企图依靠下层豪强的董卓杀掉宦官，不料宦官首先发动，杀死何进。士族大豪强袁绍起兵杀宦官二千余人，宦官全部被歼灭。董卓引兵到洛阳，赶走袁绍，废少帝刘辩，杀何太后，立汉献帝。长期左右东汉皇室的外戚、宦官一起被消灭，但东汉朝廷实际上也消灭了。豪强们便公开进行着疯狂的武装混战，黑暗的东汉后期转入了社会空前大破坏、大分裂时期。在这个黑暗的时期里，广大的劳动人民遭受了严重的灾难，国境内的少数民族，也受到残酷的欺压，反抗斗争到处发生，但都被豪强势力镇压了下去。

第二节中央官制

东汉的政治组织与西汉基本相同，而稍有损益。光武帝即位后，为紧缩开支而裁减官僚机构，减少官员名额，每年节省俸钱开支以亿万计。

东汉的中央政府，还是以三公九卿组织而成的。但在新皇帝即位之时，则以太傅或太尉录尚书事，总揽政务。光武躬政，以尚书台总领纪纲，职无不统。御史台也合并在少府下面。侍中在西汉本是加官，到东汉设立侍中寺，献帝时给事黄门也并入侍中寺，成为少府下面的一个机构。

西汉时，有太师、太傅、太保，称为上公，而东汉则仅有太傅一人，也称上公。《东汉会要·职官一》云：“太傅，上公一人。原注说：掌以善导，无常职。”光武帝以卓茂为太傅，封褒德侯，食邑二千户，赐几杖车马。此后，每当新皇帝即位，辄置太傅录尚书事，总揽朝政。录尚书事这一官称创始于西汉，武帝曾以张子孺为录尚书事。东汉时赵熹、邓彪、张禹、冯石、冯鲂、桓焉、赵浚等均任录尚书事，死即除其官。汉灵帝时，以陈蕃为太傅录尚书事，被杀后，又以胡广继任，这是例外。东汉末，董卓曾在长安自尊为太师，位在太傅之上，但死后即除其官称。太傅有属吏，据《汉官》记载有长史一人，秩千石，掾属24人，令史、御属22人。

上公之下是三公。东汉以太尉、司徒、司空为三公。光武帝初即位，置大司马，至建武二十七年（公元51年）才改大司马为太尉。《后汉书·百官一》载：“太尉，公一人。原注曰：掌四方兵事功课，岁尽即奏其殿最（最，表示政绩优异，殿，表示政绩下等）而行赏罚。”凡国家有大事，即与司徒、司空共同商议。牟融、徐防均以太尉录尚书事，与太傅参决政事。这说明太尉除主兵政外，也兼管民政。太尉分领太常、卫尉、光录三卿。其属吏有长史一人，秩千石，总管各曹事务。诸曹掾、史、属24人。在诸曹中，西曹主府中官吏的任用；东曹主二千石的迁转和任用；户曹主管民户、祠祀、农桑；奏曹主管奏议；辞曹主管辞讼；法曹主管邮驿日程期限；尉曹主管卒徒转运事；贼曹主管盗贼；决曹主管刑法；兵曹主管兵事；金曹主管货币、盐铁；仓曹主管仓谷。此外，还有黄阁，主簿录省众事，为阁下诸吏之长。又有令史及御属23人，阁下令史掌管仪仗执事；记室令史掌管上章表报书记；门令史主管府门。其余令史掌管各曹文书。

光武即位，初置大司徒，《汉官仪》说：“王莽时，议以汉无司徒官，故定三公之号曰大司马、大司徒、大司空。世祖即位，因而不改。”建武二十七年（公元51年），去“大”，称司徒。《后汉书·百官一》载：“司徒，公一人。本注曰：掌人民事。凡孝民孝悌、逊顺、谦俭、养生送死之事，则议其制，建其度。凡四方民事功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。”若国家有大事，即与太尉、司空共同商议。司徒主人，掌教化，分领太仆、鸿胪、廷尉三卿。属吏有长史一人，秩千石。掾属31人（《汉官目录》作30人，此据《后汉书·百官一》），令史及御属31人。光武帝即位，依武帝故事，置司直，居丞相府，助督录诸州，建武十八年（公元42年）省置。汉献帝建安八年（公元203年），复置司直，但不隶属司徒，掌督中都官，不领诸州事。

司空，公1人。光武即位置大司空，建武二十七年去“大”，为“司空”。《后汉书·百官一》云：“掌水土事。凡营城起邑，浚沟洫、修坟防之事，则议其利，建其功。凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。”国有大事，则与太尉。司徒共商议。司空主地，分领宗正、少府、司农三卿。献帝建安十三年（公元208年），改司空为御史大夫，职如司空，不领侍御史。其属吏有长史1人、掾属29人、令史及御属42人。

东汉初年，征拜三公多是知名经师，当时皇帝勤于政事，好明察，仅以尚书协助自己处理政务，不以实权交给三公。并且对仅有考课任务的三公，还课其殿最，往往以小过而免退之。例如宋弘为大司空，在位五年，因考核上党太守无所依据而坐免官。伏湛行大司徒事，以冬祭高庙，因河南尹与司隶校尉在庙中争论，而湛不举奏，坐免官。赵熹为太尉，明帝永元三年（公元60年），以考核中山相薛修事不实，坐免官。冯鲂为司空，永平四年（公元61年）以考核陇西太守邓融事，听任奸吏所为，坐免官。更有甚者，至于诘责诛斥，例如韩歆为司徒，因好直言，无所隐讳，光武帝不能容忍，把他免官，遣归乡里，并下诏责之。韩歆惶恐不安，与其子婴皆自杀。其后欧阳歙、戴涉为大司徒，皆以罪下狱死。

西汉时，以太常、光禄勋、卫尉、太仆、大鸿胪、宗正、大司农、少府为九卿。光武即位，沿西汉旧制，也置九卿。其所职掌，也与西汉略同，只是机构的裁并，属官的精简，有异于前。此外，东汉的九卿，分别隶属于三公。《通考·职官考》说：

太常、光禄勋、卫尉三卿，並太尉所部；太仆、廷尉、大鸿胪三卿，並司徒所部；宗正、大司农、少府三卿，並司空所部。

东汉九卿之长均加“卿”字，其秩皆中二千石。此外，东汉九卿与西汉不同者还有：

（一）“光禄勋”设中郎将（五官中郎将，左中郎将，右中郎将，虎贲中郎将，羽林中郎将。东汉末还有东、北、西、南中郎将）。

（二）“少府”设尚书令一人（秩千石）、尚书仆射一人（秩六百石）、尚书6人（秩六百石）。“尚书”在西汉成帝时，初分四曹：常侍曹、二千石曹、民曹、主客曹（一说五曹，多一个三公曹），东汉初分为六曹：改常侍曹为吏曹，又把主客曹分为“南主客曹”与“北主客曹”。“尚书”又设左右丞2人（秩四百石），《后汉书·百官三》载：“掌录文书期会，左丞主吏民章报及驺伯史。右丞假署印绶，及纸笔墨诸财用库藏”；侍郎36人，每曹6人（秩四百石），掌作文书起草；令史18人，每曹3人（秩二百石），后增剧曹3人，合为21人。可见尚书组织之庞大。

从表面上看，东汉的中央职权，似乎是三公、九卿在行使，其实并不如此，实际的权力掌握在尚书台手中，所谓“三公”只不过是充当傀儡而已，虽然他们分管了九卿，但都不能发号施令。《后汉书·仲长统传·法诫篇》说：

光武皇帝，愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，政归台阁（即尚书台），自此以来，三公之职，备员而已。

东汉中央官制与西汉官制最突出的区别，就在于尚书台的组织。尚书之官称创始于秦代。不过在秦时，所谓尚书，只是少府的属吏，其任务仅仅主管在朝中传达诏令，当时皆以文人为之，至汉武帝改尚书为中书，以宦官任之。成帝时，再恢复尚书旧名，尚书的由来虽然已久，但至西汉末，在中央政府中并不重要，只不过是宫廷收发而已，地位极低。至东汉光武帝，为了推行绝对的独裁政治，对于自己钦命的三公，也不信任，把国家的大权全部集中到自己手中。为了处理政务，那些侍从左右的尚书，便是他最好的助手。自此以后，尚书的权威日益高涨。《通考·职官考》云：

至后汉，则（尚书）为优重，出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正，斯乃文

昌天府，众务渊薮，内外所折衷，远近所禀仰。非常清楚，所谓尚书台，就是皇帝宫廷的办公厅。这是实现中央集权政治一种必要的政治机构。因而宫廷的办公室就取代了中央政府，而皇帝的侍从也就一跃而居于三公之上。于是，尚书就由事务官变为政务官了。因为尚书事权极重，所以当时称之为“政归台阁”。所谓“台阁”，就是指宫廷办事处的意思。

尚书台的组织系统如下

除三公、九卿、尚书台以外，东汉又有各级将军，也是中央要员，《后汉书·百官志一》云：

比公者四：第一大将军，次骠骑将军，次车骑将军，次卫将军，又有前后左右将军。

大将军位在三公之上，骠骑将军、车骑将军、卫将军在三公之下。前、后、左、右将军，位在上卿之下，不常置，东汉中期以后，太后临朝称制，外戚执政，常假借兵权以自重。于是，大将军便成为中央的主要官员了，并与太傅三公合称为五府。《通考·职官考》云：

自安帝，政理衰缺，始以嫡舅耿宝为大将军，常在帝都。顺帝即位，又以皇后父、兄弟相继为大将军，如三公，汉末犹在三公上。梁冀、窦武、何进皆以大将军录尚书事，专制朝政。将军下设长史、司马各1人，皆千石，从事中郎2人，六百石，职参谋政。此外，又有掾属29人，令史及御属31人，均在府中供职。将军领兵的，都有部曲。大将军营五部，每部校尉1人，比千石，掌领兵，是统率营部或某一兵种的武官。军司马1人，比千石，主兵。部下有曲，曲有军侯1人，比六百石，掌监军。曲下有屯，有屯长1人，比二百石。凡不设置校尉部的，但置军司马1人。又有假司马、假侯，都是副贰之职。所属兵员多少无定额。其余杂号将军，有事则置，因事命号，事已则罢。也有部曲、司马、军侯以领兵，也有掾、史分掌兵器与营务。明帝永平八年（公元65年）复置度辽将军，以护南单于，因其内部时有不稳，遂为常设将军。灵帝时设“西园八校尉”防守京都洛阳，以宦官负主要责任，开宦官统兵之恶例。东汉政府对于少数民族，也设有多种专官，如“使匈奴中郎将”、“护乌桓校尉”、“护羌校尉”等。 

第三节 地方官制

东汉的地方官，仍沿袭西汉旧制，分封王、侯与州、郡、县双轨並置。

一、州（郡）官

东汉划天下为十二州，每州置刺史1人，其首都所属之州，设司隶校尉1人。《后汉书·百官志》云：

外十二州，每州刺史一人，六百石……成帝更为州牧，秩二千石。建武十八年（公元42年），复为刺史，十二人，各主一州，其一州属司隶校尉。

东汉地方官之权力比西汉要大得多，例如司隶校尉，不仅部领三辅、三河、弘农七郡，主察举非法，而且“无所不纠，唯不察三公”。顺帝时，中常侍王甫、曹节弄权，太尉段颎谗附佞幸。当时阳球为司隶校尉，奏请收执王甫和段颎，送洛阳狱，阳球亲自拷问。王甫父子皆死杖下，段颎自杀。李膺当司隶校尉，中常侍张让之弟张朔为野王县令，贪残无道，枉杀孕妇，闻膺到任，藏于张让住宅合柱中，李膺亲率从事破柱取朔，即杀之于洛阳狱。当此之时，诸黄门常侍休沐（假日），不敢擅出宫。桓帝问其故，皆说怕李校尉。司隶校尉能出席中央的“廷议”，並且他的坐位在九卿之上。《后汉书·宣秉传》云：

光武特诏御史中丞（宣秉）与司隶校尉、尚书令会同並专席而坐，故京师号曰“三独坐”。

司隶校尉属吏有从事史12人；都官从事，主察举百官犯法；功曹从事，主州部选署官吏及一应事务；别驾从事，凡校尉巡察州部时，则奉引，并录众事；簿曹从事，主财谷簿书。如有军事，则置兵曹从事，掌兵事。此外，还有郡国从事，每郡国各1人，主督促文书，察举非法。皆由州自行辟除，通为百石。又有假左25人，主簿录阁下事，省文书。门亭长掌州正门。门功曹书佐掌选用。《孝经》师主监试经。《月令》师主时节祠祀。律令师主平法律。簿曹书佐主簿书。每郡国各有典郡书佐1人，各主一郡文书，以郡吏补用，每年换一次。

司隶校尉所部之外的十二州，建武十八年（公元42年）改州牧为刺史。刺史常以每年八月巡察所部郡国，录囚徒，课殿最。西汉的刺史，本是中央派遣的一种视察官，他们的任务是周行郡国，刺探政情，年终回京复奏，原非固定的行政官吏。但到东汉时，刺史已有一定的治所和自己的衙门，每年遣吏向司徒府汇报。西汉旧制，州牧奏二千石长吏不称职者，皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。东汉光武不任三公，权归刺史，有所劾奏，便加黜退，刺史权威愈重。其属吏皆有从事史，假佐，人员与司隶略同，但无都官从事，以功曹从事为治中从事。灵帝中平五年（公元188年），又改刺史为州牧。自此以后，刺史就由中央派遣的视察官，一变而为地方行政官。东汉的地方行政，也由郡县的二级制，一变而为州、郡、县三级制了。

二、郡国官

东汉有郡国105个，除司隶所部七郡外，有王国27个，列郡71个。其中豫州部郡国6，冀州部9，兖州部8，徐州部5，并州部9，幽州部11，青州部6，荆州部7，扬州部6，益州部12，凉州部12，交州部9。

《后汉书·百官五》云：

皇子封王，其郡为国，每置傅一人，相一人，皆二千石……相如太守，有长史，如郡丞。

还有中尉1人，皆二千石，职如郡都尉，主盗贼，郎中令1人，仆1人，皆千石。郎中令是掌王、大夫及郎中等宿卫官，还有仆1人，仆主车及驭。又有治书，六百石，如尚书。谒者，四百石，随王所使。又有礼乐长、卫士长、医工长、永苍长、祠祀长，皆比四百石。《百官志》又云：“列侯所食县为侯国……功大者食县，小者食乡、亭。”侯国置相1人，如县令长，不臣于侯，但须纳租于侯，以户数为限。食封千户以上者，置家丞、庶子各1人，不满千户者，不置家丞。县侯、乡侯、亭侯之封，为东汉所创设，但东汉侯王不过徒拥虚号，权力已远远不如西汉了。其所属封国的政治，皆由中央所派之傅相主持，而所谓王侯傅相其实就是中央派遣的地方官。

列郡，每郡置太守1人，二千石。因东汉建都洛阳，河南郡为京畿所在地，故称河南尹。其地位高于太守。河南尹奉朝请如九卿，秩中二千石。每郡置丞1人，掌治民，郡在边地的，又有长史1人，掌兵马，皆六百石。又有郡司马，在长史之下（都尉下也有司马，二者不可混同）。王国之相、列卿太守皆掌治民，进贤能，除奸猾，春行所属县，劝民农桑，赈救贫乏。秋冬遣文无害吏（公平正直，无所枉害），审讯囚犯，使罪当其法，无所冤滥。对属官课其殿最。西汉有郡都尉，比二千石，治郡兵，备盗贼，据《后汉书·百官志》载：“建武六年（公元30年），省诸郡都尉，並职太守。”东汉以郡都尉并于太守，可见东汉太守不仅听郡政，並且典郡兵了。所以东汉的太守又称“郡将”。但在边郡往往置都尉或属国都尉，且有分县，掌治其民，比于小郡。如和帝永元元年（公元89年），置西河，上郡属国都尉。十五年（公元105年）又置辽东西部都尉。安帝以西羌数犯三辅，复置右扶风都尉、京兆虎牙都尉。

郡太守置诸曹掾、史。有功曹史，主选署功劳（即掌任用迁转与记录功过）；有五官掾署，理功曹及诸曹事；有五部督邮书掾，以监督所属各县；有门亭长1人，主府门；有主记室史，主录事和发出通知。阁下和诸曹各有书佐、幹，主文书。

三、县邑道官

郡国之下为县，皇后、公主食邑为邑，在少数民族聚居之地为道（“道”在西汉已有）。大县置令1人，千石，其次置长，四百石，小者置长，三百石。侯国的相，其官阶如县令或县长，皆掌治其民，劝善惩恶，理讼狱，禁盗贼。秋冬各计其户口垦田、钱谷出入、盗贼多少，然后向所属的郡国汇报。在县令、长之下，置县丞1人；县尉，大县2人，小县1人。丞主文书，典管仓狱，尉主盗贼，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下，有斗食佐史之秩，是为少吏。诸曹掾、史，大致如郡掾。皆有主簿、功曹、狱掾，有县三老，掌教化。

县以下为乡，大率十里为乡。乡置有秩、啬夫、三老游徼。凡大乡，由郡任命有秩1人，秩百石。小乡，由县任命啬夫1人。皆主一乡之事，了解民间善恶，定其徭役先后。了解民间贫富，定其赋税多少。三老掌教化，凡忠孝节义，足为法式者，皆旌表其门，以倡导从善去恶。游徼掌巡察，禁止奸盗。又有乡佐，主收赋税。

乡之下为亭，亭置亭长，主求捕盗贼。尉、游徼、亭长皆习五兵，即弓弩、戟、楯、刀剑、甲铠。

亭之下为里，里置里魁，掌一里百家。里之下为什，什有什长，主十家事。什之下有伍，伍有伍长，主五家以相检察；民有善恶，以告监官。伍之下就是最基层的人民群众。

边郡有障塞尉，守卫边塞，以防外敌侵犯。近塞县皆置尉，百里1人，士史、尉史各2人，巡行边塞。

凡县出盐多的，置盐官，主收盐税。出铁多者，置铁官，主鼓铸，手工业者多的，置工官，主工税，有水池渔利多者，置水官，主平水收鱼税。随事置吏，不在县吏名额之内。

总之，东汉官制的特点是：（一）中央集权加强，从“尚书台”之组织可以看出；（二）地方形成州、郡、县三级之制，以强化对各级地方的控制。但由于“州牧”事权过重，形成东汉末年军阀割据的局面；（三）重视少数民族的事务，设专官以统治少数民族地区。这不但对少数民族地区加强了控制，而且对发展边区也起了一定的作用。 

第四节 东汉的选官制

东汉官吏的选拔制，大致是沿袭西汉，只是更加趋重于用考试的办法来挑选人才，各方面的限制也更加严格。官吏的来源，概括说，有选举和辟召两条途径，《通考·选举考》说：

东汉时，选举辟召，皆可以入仕，以乡举里选，循序而进者，选举也，以高才重名，躐等而升者，辟召也。

一、贡举

东汉选举的常行科目有，贤良方正、孝廉、秀才、明经等科。只有孝廉每年由郡国按人口比例察举，其他科目要等皇帝下诏令才实行，所以孝廉科选出的人特别多。按当时的规定，大致郡口二十万举1人。《后汉书·丁鸿传》说：

（和帝）时，大郡口五六十万举孝廉二人，小郡口二十万并有蛮夷者亦举二人，帝以为不均，下公卿会议。鸿、司空刘方上言：“凡口率之科，宜有阶品，蛮夷错杂，不得为数，自今郡国率二十万口岁举孝廉一人，四十万二人，六十万三人，八十万四人，百万五人，百二十万六人。不满二十万二岁一人，不满十万三岁一人。”帝从之。

永元十三年（公元100年），和帝又诏令缘边郡口十万以上者，岁举孝廉1人，不满十万，二岁1人，五万以下，三岁1人。所举的贡士进入京都，便拜为郎，居三署。《后汉书·和帝纪》注引《汉官仪》说：

三署谓五官署也，左、右署也，各置中郎将以司之。郡国举孝廉以补三署郎，年五十以上属五官，其次分在左、右署，凡有中郎、议郎、侍郎、郎中四等。

东汉中期，选举之政已失其实，流弊甚大，各郡所察举的孝廉，只是徒有虚名而已。在孝廉这个名义下，包含着各式各样的求名法。例如许武被举为孝廉后，和两个兄弟分家，三分财产自己取最好的一分。两个兄弟算是能忍让，因此也被举为孝廉。许武于是大会宾客，宣告使两兄弟成名的本意，再把自己一分财产分给两兄弟。许武因此获得更大的声名。又如赵宣葬父母，就在墓道中居住行丧礼，前后凡二十余年，乡人都称他是孝子，州郡官屡次请他做官，他都不出来，孝名愈来愈大。后来郡太守陈蕃查出赵宣在墓道中生了5个儿子，按惑众欺鬼神的罪名处罚。可见察举之不实。《后汉书》卷61《传论》说：

汉初诏举贤良、方正，州郡察孝廉、秀才，斯亦贡士之方也。中兴以后，复增敦朴、有道、贤能、直言、独行、高节、质直、敦厚之属。荣路既广，觖望难裁，自是窃名伪服，浸以流兢。权门贵仕，请谒繁兴。

为了纠正这种流弊，汉顺帝接受了左雄的建议，规定了严格的制度并采取了限年考试的办法。《后汉书·左雄传》说：

（顺帝阳嘉元年）雄又上言：“郡国孝廉，古之贡士，出则宰民，宣协风教。若其面墙，则无所施用。孔子曰‘四十不惑’，《礼》称‘强仕’。请自今孝廉不满四十，不得察举，皆先诣公府，诸生试家法，文吏课■奏，副之端门，练其虚实，以观异能，以变风俗。有不承科令者，正其罪法。若有茂才异行，自可不拘年龄。”帝从之，于是班下郡国。

博士弟子满一年考一次，中第者补郎，这个制度和西汉相同。汉质帝本初元年（公元146），又令郡国举明经，年五十以上、七十以下诣太学。自大将军至六百石，皆遣子受业，满一年进行考试，以高第五人补郎中，次五人为太子舍人。

二、辟召

汉制内而公卿，外而牧守之掾属，皆归各级自由选署，但由于选择不够认真，造成贤佞兼有，朱紫错用。所以，东汉光武帝规定了四科取士：一、德行高妙，志节清白；二、学通行修，经中博士；三、明达法令，足以决疑，能案章覆问，文中御史；四、刚毅多略，遭事不惑，明足以决，才任三辅令，皆有孝悌廉公之行。诏令各级官署必以这四科为标准辟召。明帝永平九年（公元66年），令司隶校尉，部刺史每年送上黑绶长吏，视事三年以上政绩优异者各一人，年终与上计一起送上，以次叙用。和帝永元十四年（公元102年），规定凡从郡国征召的均补为郎官。

三、特诏

东汉沿袭西京旧制，凡负有盛名之士，天子可下特诏，征召任用。西汉末，经王莽之乱，许多志士高人对现实社会不满，相携而去，隐居林园。光武即位后，下诏寻求隐逸之士，旌帛蒲车出入于山岩之中。和帝永元六年（公元94年），诏云：“昭岩穴，披幽隐，遣诣公车。”“公车”，官署名，有公车令一人，凡所征召，总领之。

凡是贡举和征召之士，经过考试合格，均拜为郎，隶属于光录勋，再经过铨第，才可补为官。

东汉的中央和地方两级均设有专职官，掌握铨选事务，《通典·选举》说：

其时选举，於郡国属功曹，于公府属东西曹，于天台属吏曹尚书，亦曰选部，而尚书令总之。

西曹主府吏署用，东曹主二千石长吏迁除及军吏的选用。