●行政执法机关对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应依法及时移送司法机关处理。
●行政执法机关与公安司法机关应当分工负责、互相配合、互相制约。
●监察机关、人民检察院对移送案件中的渎职行为进行监督。
●贯彻了依靠群众原则。
日前，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（以下简称《意见》）。这是完善行政执法与刑事司法相衔接工作机制，加大对破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪的打击力度的重要举措。
■《意见》的起草背景和过程
2001年7月国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，特别是2003年4月全国整顿和规范市场经济秩序工作会议提出“进一步解决行政执法与刑事执法的衔接问题，加强案件移送和监督检查，不得以罚代刑”的要求以来，检察机关积极发挥职能作用，努力推动行政执法与刑事司法相衔接工作机制的建立和完善，加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，取得了明显成效。2004年3月，最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》。以这一文件的下发为契机，2004年3月至2005年底，全国检察机关开展了打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动，取得了明显成效，除依法批捕、起诉一批制假售假、侵犯知识产权犯罪案件外，还建议行政执法机关向公安机关移送并监督公安机关立案侦查了一批涉嫌犯罪案件。
但是，当前对经济犯罪执法不严、有罪不究、打击不力的现象还未消除，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少，判缓刑多、判实刑少的“四多四少”问题，在一些地方仍然较为突出。从近年来的办案情况看，尽管经济犯罪案件发案数逐年增长，近两年各级行政执法机关的查办数也在增加，但真正进入刑事诉讼程序的却与之并不相称，有的地方、有些案件还呈下降的趋势。这些问题的存在，助长了违法犯罪分子的嚣张气焰，影响了整顿和规范市场经济秩序工作的效果，甚至在一定程度上损害了我国的国际形象。造成这一问题的重要原因，就是行政执法与刑事司法相互衔接的工作机制尚未完全建立起来，公安、司法机关无从掌握行政执法机关处理的案件中有多少符合刑事追诉标准，行政执法机关如不移送甚至以罚代刑，公安、司法机关也无从解决。
为有效解决上述问题，2005年初，最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室牵头起草了《意见》，经广泛征求社会各界意见并修改完善后，以最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部的名义联合发布。
■《意见》的主要内容
《意见》共十七条，其中核心的内容是要求行政执法机关对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应依法及时移送司法机关处理。我国实行的是行政与司法并行的执法体系，对知识产权侵权案件，一般先由行政执法机关作出处罚，涉嫌犯罪的再移送公安机关追究刑事责任。为了解决实践中存在的行政执法机关对涉嫌犯罪案件作出行政处罚后不及时移送公安机关的问题，《意见》第一条规定：“行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，行政执法机关应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本，并书面告知相关权利人。”根据这一条的规定，行政执法机关原则上应将所有涉嫌犯罪案件及时移送同级公安机关，包括由于种种原因未及时向公安机关移送而先行作出行政处罚的案件，不能以行政处罚代替刑事追究。在作出行政处罚之后、移送公安机关之前，行政执法机关要将《行政处罚决定书》副本抄送同级公安机关、人民检察院。《意见》第三条规定：“确属应当移送公安机关而不移送的，人民检察院应当向行政执法机关提出移送的书面意见，行政执法机关应当移送。”这就从程序上有效防止以罚代刑现象的发生，确保涉嫌犯罪案件及时进入刑事诉讼程序，也体现了对是否涉嫌犯罪的认定权力在公安司法机关。同时，为了防止行政执法机关久查不决，《意见》的第一条还规定：“现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关查处。”
第二个方面的内容是行政执法机关与公安司法机关应当分工负责、互相配合、互相制约。譬如，在互相配合方面，《意见》第十条规定：“行政执法机关对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、人民检察院咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，在七日以内回复意见。对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商请公安机关提前介入，公安机关可以派员介入。对涉嫌犯罪的，公安机关应当及时依法立案侦查。”这条规定使行政执法机关与公安机关、人民检察院的配合有了明确的内容，重点是公安机关、人民检察院应当支持行政执法机关的工作。在互相制约方面，《意见》第七条规定：“行政执法机关对公安机关不立案的决定有异议的，在接到不立案通知书后的三日以内，可以向作出不立案决定的公安机关提请复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。”这条规定保证了制约的双向、有效，行政执法机关对公安机关的执法行为也有权实施制约。
第三个方面的内容是监察机关、人民检察院对移送案件中的渎职行为进行监督。《意见》第十三、十四、十五条规定：人民检察院、监察机关发现应当移送而不移送，或者干预执法、阻挠移送和刑事追诉，构成违纪或犯罪的，应当依法追究其纪律责任或刑事责任。人民检察院、监察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件负有监督职责，不但要监督其移送案件，对于其中涉嫌职务犯罪的，还要依法追究。
第四个方面的内容是贯彻了依靠群众原则。《意见》第二条规定：“任何单位和个人发现行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，向公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报的，公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关应当根据有关规定及时处理，并向举报人反馈处理结果。”执法机关只有充分发挥人民群众的积极性，才能保证打击犯罪的力度。这条规定明确人民群众有权举报，同时对举报的及时处理和回复是执法机关的义务。同时，《意见》特别重视对相关权利人的保护，多个条款规定行政执法机关、公安机关、检察机关作出的决定涉及权利人的，要及时告知权利人。
此外，《意见》还对移送案件的时限、程序等作了规定，特别是新增设了一些时限，使案件的移送更加快捷、有序。
■《意见》稿修改中的几个焦点问题的说明
1．关于一事不能两罚的问题。在《意见》稿修改过程中，有一种意见认为：一事不能两罚，对涉嫌犯罪的案件经行政处罚后不应再移送司法机关处理，故《意见》稿中关于行政机关就涉嫌犯罪的案件作出行政处罚决定后又移送司法机关追诉的规定不妥。笔者认为，一事不能两罚是指对一种行为不能作出两次同种类的处罚，而对涉嫌犯罪的案件作行政处罚后又予以刑事追究，是两种不同性质的处罚，所以并不违反一事不能两罚的原则。至于行政执法机关依法给予当事人罚款处罚的，人民法院判处罚金时，应依法折抵相应罚金，对此国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条已有规定，说明行政机关对涉嫌犯罪案件有权作出行政处罚，但不能以罚代刑。这也从另一个方面证明行政处罚与刑事处罚是不能相互替代的。从实践情况看，目前相当程度上存在以罚代刑的问题，如果以“一事不能两罚”为由，就无法予以纠正。
2．关于抄送《行政处罚决定书》的法律依据问题。在《意见》稿修改过程中，有一种意见认为：《意见》稿要求行政执法机关向人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本，法律依据不足，且行政处罚种类繁多，凡处罚都抄送难以操作。应当说，我国的法律法规及有关司法解释，对检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定是充分的。宪法明确规定：检察机关是国家的法律监督机关。《刑事诉讼法》明确把“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”规定为刑事诉讼的一项基本原则，其中第八十七条赋予检察机关对涉嫌犯罪案件予以立案监督的权力，而这一权力在针对经济犯罪时，由于行政与刑事执法并行的体制特点，必须延伸到行政执法机关移送涉嫌犯罪案件。《行政处罚法》第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”最高人民检察院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定：“各级人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，可以提出检察意见。”而对《行政处罚决定书》副本的抄送范围确有必要作出限定，即：只有符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，行政执法机关由于各种原因未及时向公安机关移送而先行作出行政处罚的，才应当同时向公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本。
3．关于侵权产品的货值鉴定过低的问题。在《意见》稿修改过程中，有一种意见认为：物价部门对侵权产品的货值鉴定往往过低，应当公开、公正，并告知权利人，权利人有权提起复议，以防止地方保护主义。笔者认为，在去年底“两高”关于办理侵犯知识产权刑事案件的司法解释中，对侵权产品的货值计算问题已有明确规定，估价问题是具体操作的问题，因此不需要在《意见》中规定。
（作者为最高人民检察院侦查监督厅副厅长）
