论托克维尔的乡镇自治学说

中共南京市委党校南京市行政学院学报 2006年04期 民主与自由：何以和谐？ —— 彭润金 中国政法大学政治与公共管理学院 北京 100088   [内容摘要]  ］“民主与自由的和谐如何可能”是托克维尔毕生关注的重大政治问题，托克维尔有关乡镇自治的论述集中体现了他对这个问题的思考。在托克维尔看来，乡镇制度是乡镇自治的表现形式，乡镇精神是乡镇自治的政治效果，两者有机组成了美国乡镇自治政治传统。虽然民主的政治后果既可能走向自由，更可能堕入专制，但是，乡镇自治通过培育自由的民情、以社会权力制约政治权力和抵制多数人暴政等途径，促进了民主在美国与自由之间的和谐。尽管还有其他一些影响因素促进了民主在美国与自由之间的和谐，但是，这些影响因素无不根植于乡镇自治，由此可以判断：乡镇自治是民主在美国与自由和谐相处的根本原因。     [关 键 词]  托克维尔；乡镇自治；美国；民主；自由             民主①与自由的和谐如何可能？这是托克维尔毕生关注的重大政治问题。他宣告世人：以身份平等为核心特征的民主浪潮席卷着世界，它呼唤着新的政治科学，这门科学要解决的问题不是人类要不要民主，而是人类如何把握民主的政治后果。笔者以托克维尔有关美国乡镇自治的论述为切入点，尝试阐明托克维尔民主学说之精义：民主的政治后果既可能走向自由，也可能走向专制，而乡镇自治是民主在美国与自由和谐相处的根本原因。     一、托克维尔问题：民主与自由的和谐如何可能     作为自由的热爱者，托克维尔坦言：“当自由受欢迎时，我表示了对自由的赞赏；当自由遭抛弃时，我仍坚持不渝”。［1］有关自由的基本内涵，托克维尔并没有直接阐述；然而，从他反复提到的各种自由中，我们可以间接剖析出他对自由的理解。在托克维尔看来，自由首先包涵“地方自由”，主要指全体地方成年公民自主治理本地方公共事务而不受中央及其它政府干预的权利；他提及的“乡镇自由”、“城市自由”包涵于“地方自由”之中。其次，托克维尔认为自由包涵“政治自由”。在谈到旧制度下法国“全部弊病与祸害的根苗”［2］时，托克维尔认为法国国王在扩大征收军役税时严重侵犯了人民的财产权，这是国王不再尊重“政治自由”的表现，可见，在托克维尔看来，“政治自由”主要是对财产权的尊重。仅此两点，我们可以判断，托克维尔对自由基本内涵的理解已大体糅合了贡斯当区分的所谓“古代人的自由”和“现代人的自由”或伯林区分的所谓“消极自由”和“积极自由”；换言之，在托克维尔看来，自由既包括禁止政治权力对财产权等基本人权的侵犯，也包括全体成年公民参与公共事务的决策和管理的权利。     依托克维尔之见，自由之可贵，在于它对人的终极关怀。人之所以为人，关键在人的自尊。禁止政治权力对财产权等基本人权的侵犯，是人自尊的保障和前提；成年公民参加公共事务的决策和管理的权利，是人自尊的体现和提升。托克维尔坚信，惟有自由的生活才是优良的生活，在这种生活中，重要的不是为了肉体生命在丰裕的物质享受中沉溺，而是为了精神生命在积极的政治参与中得到提升。能否拥有自由是人类优良生活的关键，而选择自由必须因为其本身而非其效果，选择自由与自由所带来的物质利益无关。托克维尔断言：“谁在自由中寻求自由本身以外的其他东西，谁就只配受奴役”。［3］这种对自由本身的热爱，托克维尔认为源自人类心灵深处神秘而伟大的激情：“这就是在上帝和法律的唯一统治下，能无拘无束地言论、行动、呼吸的快乐”，［4］这种激情，是一种类似于宗教信仰的精神信念，他强调：“不要叫我去分析这种崇高的志趣，必须亲身体味。它自动进入上帝准备好接受这种爱好的伟大心灵中”。［5］     自由之可贵使得“如何保持自由”成为一个重大的政治问题。在研究政治问题时，托克维尔的方法和许多十七、十八世纪启蒙政治学家的方法不同：后者往往以假想的自然状态中的人为逻辑起点，而托克维尔认为，政治学研究始于对“社会情况”的探讨，因此，自由只能在特定的社会中才能实现。他洞见到，以身份不平等为核心特征的贵族社会已无可挽回地逝去，而以身份平等为核心特征的民主社会正势不可挡地袭来，实现自由不得不立足于民主社会。那么，民主社会有哪些基本特征、对自由又有何影响呢？     托克维尔认为，在民主社会中，个人之间身份平等，财富亦大致平等，随着教育的普及，人们的智力也日渐平等。平等意味着个人的独立自主，意味着在个人面前展现出一个广阔的活动空间，这个空间在封建社会仅仅局限于小范围的贵族阶层，在民主社会却大大扩展到全社会所有成员，这种变化使得自由在民主社会的可能性范围得以拓展。然而，托克维尔认为民主社会对自由的威胁因素更不可忽视。在他看来，民主社会对自由的威胁集中体现在可能出现的中央集权和多数人暴政两个方面。一方面，在托克维尔看来，平等是民主社会最主要、最强烈的激情，这种激情如此强烈，以至于人们如若不能在自由中享有平等，则宁愿在奴役中获得平等。如何在自由中享有平等，这是史无前例的探索，由于各种原因，人们备受挫折；而中央集权通过整齐划一的法律恰恰能够实现平等对待每个社会成员，中央集权不但能让人们在奴役中获得平等，而且，作为一种政治文化传统，它很容易从旧制度中移植到新制度中，因此，中央集权往往自然而然成为民主社会的制度选择。托克维尔指出，悖论在于，以中央集权方式实现对社会的治理，必然存在治人者与治于人者的区分，这种区分恰恰体现了政治权力上的不平等。托克维尔还预见到，中央集权会产生一种新型的专制，这种专制比人类社会以往的所有专制更具有渗透性和不可抗拒性。在这个意义上，托克维尔预言：如若没有制度创新，民主社会往往是始于平等，终于专制，自由湮没无闻。另一方面，托克维尔指出，身份平等使个人主义自然产生，这种个人主义是“一种只顾自己而又心安理得的情感，它使每个公民同其同胞大众隔离，同家属和朋友疏远”。［6］因此，民主社会的自然结果不是个人的更加独立和强大，而是个人的日益渺小和软弱。由于人们彼此都相同，这种相同性使个人对于公众的判断怀有几乎无限的信任，而公众的意见一旦形成后成为一种人们无法想像的强大力量，它反过来以全体名义压服个人智力，将公众的意见强加和渗透于人们的头脑。孤立的个人在整齐划一的社会舆论面前只有俯首贴耳，终而完全丧失或隐藏自己独立的判断能力而依附于社会大众的见解。如果他想“脱离多数规定的路线，就得放弃自己的某些公民权利，甚至要放弃自己做人的本色”。［7］在这种多数人暴政面前，个人的自尊和自由何处遁逃！？     总之，托克维尔睿智地分析出自由和民主之间的冲突，并指出，民主更容易远离自由、堕入专制。他洞见到贵族社会向民主社会的转变，这种转变在他看来甚至带有“至高无上的上帝的神启性质”，［8］因此，自由惟有立足于民主社会，贵族社会的自由已经无可奈何地逝去。至此，托克维尔思考的重大政治问题即：如何化解民主社会对自由的各种不利影响因素，使民主避免堕入专制、与自由和谐相处？他正是带着这个问题进行对美国民主的考察，而美国的乡镇自治极大地启发了他的思考。     二、乡镇制度与乡镇精神：乡镇自治的基本内涵     1831年的美国被托克维尔认定为经历过“民主”这场社会革命并“使这场革命发展得最完满和最和平的国家”，［9］作为自下而上自愿组织建成的国家，美国的政治特征源自它的地方政治传统，因此，首先考察典型性的美国地方政治——新英格兰州的乡镇自治——成为托克维尔应然的选择。     （一）乡镇制度：乡镇自治的表现形式     托克维尔的考察表明，新英格兰乡镇自治是自发生成的，它源于英国统治时期新英格兰的殖民地自治制度。1620年，在新英格兰海岸落户了第一批英国移民，他们主要是清教徒。托克维尔认为这些移民的社会地位和宗教信仰对于后来美国的乡镇自治影响极其深远。在他看来，“清教徒的主力一直是中产阶级”，［10］这些移民大都受过良好教育，具有一定的经济基础，承认相互之间的身份平等，这使得一种涵盖全体移民的殖民地自治制度得以可能；此外，清教教义“在许多方面掺有极为绝对的民主和共和理论”，［11］这为殖民地自治制度的产生提供了深厚的宗教信仰基础。当英国国王授予新英格兰在母国的保护下自行组织政治社会和在不违反母国法律的前提下自治的权利时，新英格兰海岸落户的移民们很自然地根据人民自治原则组织起来，“在乡镇内部，享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”。［12］     及至1831年，新英格兰州的乡镇制度已比较成熟，它成为美国乡镇自治的典型表现形式。当时，新英格兰州的乡镇人口规模大约为两三千人，托克维尔认为，这样的规模既未使全体居民无法通过直接民主实现其共同利益，也足以使居民能从乡亲中选举出良好的行政人员。此外，乡镇制度体现着人民主权原则。乡镇权力的来源与合法性基础是乡镇全体成年居民的真实意思表示，乡镇权力的终极目的是谋求全体乡镇人民的最大利益。至于乡镇制度中乡镇权力的范围，托克维尔指出：“乡镇一般只在各乡镇共享的利益上服从于州和联邦政府”；［13］因此，对于买卖东西、打官司、或增减预算之类的乡镇事务，州与联邦政府不加干涉。让托克维尔感到新奇的是乡镇权力的组织和运行方式。乡镇制度实行直接民主与议行合一制，这种权力的组织和运行方式曾经在古雅典伯里克利时代占城邦人口少数的男性成年公民团体之间实行过，而在当时的新英格兰州，作为乡镇权力最高组织机构的乡镇居民大会却是全体乡镇成年居民，“立法与行政工作都是就近在被统治者的面前完成的”；［14］乡镇居民大会议定处理乡镇事务的各项原则、程序及具体方式，并且每年都选举行政委员会作为乡镇人民意志的执行者，“在任命行政官员之后，选举团便在一切方面领导他们”。［15］同时，乡镇居民大会还选出担任乡镇某些重要行政职务的其他官员，负责财产估价、收税、治安、文书、财务等其它必要的乡镇事务。托克维尔还考察到，为激励和保障乡镇居民积极参与乡镇公共事务，乡镇制度规定每个乡镇居民都必须承担上述不同的乡镇职务，违者罚款；同时，为了在经济上保障贫穷的乡镇居民能够积极参与乡镇公共事务，乡镇制度甚至规定大部分乡镇职务有偿付酬。     综上，我们可以归纳出托克维尔考察的新英格兰乡镇制度的两个基本特征。首先，乡镇权力独立而强大。乡镇权力的范围比较明确，在只与乡镇本身有关的事务上，其它任何政府都不得侵犯，这使得乡镇权力形成对政府权力的强大制约。由于乡镇组织先于州政府、联邦政府而成立，后者不过是为了更好地实现乡镇人民的利益而让渡出一部份乡镇权力组织形成，因此，在保留的权力范围内乡镇依然持有原来的独立性。另外，乡镇权力的组织和运行方式体现着人民主权原则和直接民主精神。乡镇居民大会是乡镇权力最高机构，全体成年乡镇居民以直接民主的方式参与乡镇居民大会，掌握乡镇事务的决策权，而选举出来的行政委员会以及其他乡镇行政人员根据议行合一原则执行乡镇居民大会的决议。     （二）乡镇精神：乡镇自治的政治效果     在研究美国乡镇自治的典型表现形式后，托克维尔进而分析乡镇自治的政治效果，并在美国地方分权的政治效果这一视野中展开论述。他说：“我最钦佩美国的，不是它的地方分权的行政效果，而是这种地方分权的政治效果”。［16］尽管乡镇自治不是地方分权的全部，但可以肯定，乡镇自治在托克维尔看来是地方分权最基本的内涵，因此，他对于美国地方分权的政治效果的论述，恰恰适用于乡镇自治。     托克维尔认为，美国乡镇自治主要产生了两种政治效果：首先是培育了一种爱国心，这种爱国心使得居民关心国家的每一项利益就象关心自己的利益一样。此外，他指出，乡镇自治的关键在于发展了地方分权制度，而“地方分权制度对于一切国家都是有益的，对于一个民主的社会更是最为迫切的需要”。［17］在封建制度下有贵族领主作为领导，这使人民获得有组织的力量，能够反抗和制约专制暴君的侵犯压迫。但是，在民主社会中，“没有地方分权制度的民主政体，不会有抵抗这种灾难的任何保障”。［18］在强大的中央集权政府面前，个人显得孤立而弱小。惟有乡镇自治才能保障乡镇权力的独立和强大、才能将乡镇人民团结起来抵制专制权力的侵犯。可见，乡镇自治的另一个政治效果就是使民主保持着自由、抵制着专制，而这个政治效果集中体现在乡镇精神上。     托克维尔所谓的乡镇精神，即乡镇居民在积极参与本乡镇公共事务的过程中产生出来的、对本乡镇的自豪、坚信和依恋、爱慕。首先，乡镇精神彰显着乡镇居民做自己主人的自豪感。这种自豪感源于人民主权的政治理念，正是这种政治理念，使乡镇居民认识到：乡镇权力归全体乡镇居民所有，其组织、运行方式由全体乡镇居民自主决定，乡镇权力存在的惟一目的是为全体乡镇居民谋取利益，乡镇权力是与每个乡镇居民的切身利益休戚相关。其次，乡镇精神充满着乡镇居民对乡镇权力独立和强大的坚信。这种坚信源于公民自治的政治理念：乡镇虽然不是独立的主权国家，但是，乡镇自治先于州政府和联邦政府产生，后者不过是乡镇为了更好地实现自身利益而让渡出一部分自身权力后组织形成的，因此，在只与本乡镇相关的事务上，必须由乡镇居民自主管理，联邦政府和州政府都不得侵犯。再次，乡镇精神洋溢着乡镇居民积极参与乡镇公共事务的热情。这种热情既来自乡镇权力范围和性质，也来自乡镇权力的组织和运行方式。乡镇居民认识到：乡镇权力服务于乡镇居民，它拥有自身独立而强大的力量，它关系着乡镇居民的福利、名誉和梦想、命运。当乡镇权力是按照直接民主和议行合一方式组织时，当这种权力是按照权力分散、轮流执掌、有偿付酬的原则运行时，乡镇居民的公共参与热情怎能不充分涌流呢？最后，乡镇精神饱含着乡镇居民对本乡镇的依恋与热爱。“新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运”。［19］值得注意，由于乡镇居民在乡镇自治的政治参与过程中深深认识到：没有乡镇自治就没有自由幸福，而没有合众国就没有乡镇自治，所以，乡镇居民对乡镇的依恋与热爱还拓展为对合众国的爱国心。换言之，乡镇精神还沟通了爱国心，使得乡镇自治的两种政治效果水乳交融。     乡镇精神不仅是乡镇自治的政治效果，在托克维尔看来，乡镇精神还是乡镇自治的重要组成部分。乡镇精神支持和鼓励着乡镇制度，乡镇制度保持和淬砺着乡镇精神，两者以良性互动、共同发展的形式有机组成了乡镇自治的基本内涵。     三、乡镇自治：使民主与自由和谐的基本路径     领略了乡镇自治奇伟瑰丽之景观、并深入考察美国的政治制度后，托克维尔对民主在美国与自由和谐相处的原因进行了思考，他指出了三点：自然环境、法制和民情，并且，“按贡献对它们分级……自然环境不如法制，而法制又不如民情”。［20］他揭示自己考察民主在美国的目的：“想以美国为例来说明：法制，尤其是民情，能使一个民主国家保持自由”。［21］作为使民主保持自由的最关键因素，民情在表现形式上不仅包括通常所说的心理习惯方面的东西，而且包括人们拥有的各种见解和社会上流行的不同观点，以及人们的生活习惯所遵循的全部思想，其要旨在于“一个民族的整个道德和精神面貌”；［22］在实质内涵上，民情是指“首先懂得自由和随后享用自由的思想和感情”。［23］     在托克维尔看来，美国的民情是在乡镇自治的制度实践中、伴随着乡镇精神而孕育成长的，因此，乡镇自治培育了美国的民情，这是它使民主与自由和谐相处的最基本路径。乡镇精神中蕴涵着乡镇居民在积极参与本乡镇公共事务过程中产生的、对本乡镇的自豪、坚信和依恋、爱慕，这些情感与信念正是美国民情的最基本内涵。然而，乡镇精神并不是凭空产生的，它根植于乡镇自治的制度实践中。托克维尔极富智慧地指明，乡镇自治的制度实践具有自由教育和美德培养的功能。通过参与乡镇公共事务的治理，乡镇居民深深体会到，自由的生活是如此幸福美好，然而，欲保持自由就必须积极参与乡镇公共事务的治理，欲保证参与的价值就必须捍卫乡镇权力不受政治权力的侵犯，欲捍卫乡镇权力不受政治权力的侵犯就必须保证乡镇权力的独立而强大。托克维尔之灼见还在于：一方面，没有范围明确、独立而强大的乡镇权力，乡镇自治无非是一种表面形式，而形式的自由和民主绝不能产生自由精神和公共美德；另一方面，有独立而强大的乡镇权力，但乡镇权力的组织和运行方式是不民主的，则乡镇政治只会蜕变为乡镇专制政治或乡镇寡头政治，自由精神必然无从保障。正是乡镇制度的基本特征——拥有独立而强大的乡镇权力；乡镇权力的组织和运行方式体现着人民主权原则和直接民主精神——有效保障了乡镇自治的自由精神。托克维尔认为，在自主治理乡镇公共事务的过程中，乡镇居民积极的政治参与使得他们获得了比单纯的文化教育、思想启蒙和道德教化更多的关于自由和美德的知识。托克维尔感慨地说：“真正的知识，主要来自经验。假如美国人不是逐渐地习惯于自己治理自己，他们学到的书本知识也不会为他们的成功提供太大的帮助”。［24］正是乡镇自治培育了公民自由精神和公共美德，有助于培养公民对公共利益、公众事务的关心，使得美国人在制度实践中确立了公民自由的原则,形成了正确理解的自我利益原则。由此，美国的民情获得了充沛的生命力和坚实的社会土壤。     以托克维尔之见，乡镇自治不仅以制度实践的方式培育了自由的民情，起到了政治教育的功能，使民主保持着自由；而且以制度创新的方式、通过把政府建立在人类自治能力基础之上，有效地摆脱了民主政治中多数暴政和中央集权的威胁，使得民主与自由和谐相处。在他看来，民主政府的本质，在于多数对政府的统治是绝对的，人民的多数在管理国家方面有权决定一切。人民的多数总是倾向于将政治权力不断集中到中央，并将权力的范围不断地扩大，使得控制中央权力的人民的多数成为无限的权威。但是，“无限的权威是一个坏而危险的东西。……不管任何人，都无力行使无限权威”；［25］因此，无限的权威就是绝对的专制暴政，它使自由难以保持。托克维尔举例说，法国大革命继承了旧制度中央集权制的国家结构而创造了人民主权的共和政体，不过是将“自由的头颅安放在一个受奴役的躯体之上”。［26］如果中央拥有无限的权威，那么不管将这种权威赋予一个人、少数人或多数人，不过是将一个人的专制暴政换为少数人或多数人的专制暴政，其间有何实质区别？托克维尔认为，要解决多数暴政难题，应该避免单一权力中心并把政府建立在人类自治能力之基础上。人类自治能力具有局限性，但这并不表明人类应该屈从单一权力中心的无限权威。较小的利益群体完全可以根据自治原则组织起来，在治理自己内部事务方面保持自主，并在自治过程中不断提高自身的自治能力。一个只与当地的居民有关的乡镇事务，完全可以由当地居民决定如何处理。乡镇自治这个框架相对于国家来讲很小，且居民们对自己身边的事务比较了解，他们完全可以直接发表意见，亲自做出决定。即使选出代表来执行决议，他们也容易对这些代表进行监督、控制。当乡镇的权力独立而强大时，整个国家的权力就呈现出多中心化和分散化特征，进而消解了无限的权威和中央集权，从而有效避免了多数的暴政。     最后，托克维尔认为，作为一种社会制度安排，乡镇自治体现了以社会权力制约政治权力的精神，通过防止绝对政治权力，乡镇自治保持了自由，从而使民主与自由和谐相处。保持自由的要旨之一，在于防止绝对政治权力。在美国的民主政治中，以政治权力制约政治权力、以宪法权利制约政治权力和以社会权力制约政治权力是三条基本思路。联邦政府内部三权分立与制衡、联邦政府与州政府之间权力的划分和制衡构成了以政治权力制约政治权力的基本思路；美国宪法及人权法案中规定：人身权、财产权、追求幸福权等基本人权神圣不可侵犯，政府如果不能保障和实现这些人的基本权利，人民可以起而推翻之，由此构成以宪法权利制约政治权力的基本思路。托克维尔通过对美国乡镇自治的研究提出以社会权力制约政治权力的基本思路：乡镇作为美国市民社会最基本的构成单位，通过自治的政治传统，彰显着公民自治精神，以乡镇权力制约政治权力向市民社会渗透。托克维尔肯定了美国乡镇自治对于制约政治权力的作用：“乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。……潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面”。［27］由于乡镇是与公民的利益、情感和习惯联系最紧密的基层组织，对乡镇居民的影响极大，因此，托克维尔将乡镇自治视为美国民主的基石。     当然，托克维尔并不认为民主在美国与自由相互和谐的原因只在乡镇自治，在他看来，美国的宗教信仰、法学家精神、陪审团制度、联邦制、言论出版及结社自由甚至自然地理环境等因素都是重要原因，并且，这些因素恰恰是乡镇自治得以可能的前提条件。但是，托克维尔同时强调，使美国的民主与自由相互和谐的大部分因素在乡镇自治中都得到了很充分的体现，它们无不深深根植于乡镇自治。因此，我们可以判断：乡镇自治是民主在美国与自由相互和谐的根本原因。 注释： ①现在一般人理解的民主，是以自由主义为学说基础、以选举制为基本内容的一种政治体制。虽然托克维尔也把“民主”与“政治”或“制度”结合起来使用，意指以平等为社会基础的一种政治制度，但“民主”并不必然包含代议制、分权制衡等现代民主的制度内涵。托克维尔所言“民主”，意指“身份平等”，或曰一种以身份平等为基本价值的社会——他完全是在社会层面上使用“民主”一词，“民主”和“民主社会”在内涵与外延上大体重合。为行文流畅起见，笔者在托克维尔理解的意义上使用“民主”一词，并视情况而交替使用“民主”或“民主社会”。 参考文献: ［1］［2］［3］［4］［5］［26］［法］托克维尔旧制度与大革命［M］北京：商务印书馆，199236、136、203、203、203、240 ［6］［法］托克维尔论美国的民主［M］下卷，北京：商务印书馆，1988625 ［7］［8］［9］［10］［11］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［21］［22］［23］［24］［24］［25］［27］［［法］托克维尔论美国的民主［M］上卷，北京：商务印书馆，1988297、8、16、39、39、45、72、68、69、105、106、107、76、358、366、332、367、353、289、67 (责任编辑:刘玉东)