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重庆市区县行政服务中心建设：成绩、挑战与对策 北碚区行政审批服务中心 刘雪莲 行政审批服务中心建设是21世纪初中国行政管理体制改革的热点和亮点。重庆市自2000年开始探索式地建立区县行政审批服务中心（也称政务大厅，文章以后统称行政审批服务中心），期待将其作为全市行政体制改革的突破口。８年多来，全市各区县行政审批服务中心不负众望，提高了行政效率，扩大了政务公开，进一步推动了政府职能的转变，从整体上改善和优化了重庆市的发展软环境。但区县行政审批服务中心在改革、发展中也遇到了一些困难，存在一些问题。本文拟以亲历者的视角，初步分析探讨如下： 一、改革取得的主要成绩 （一）便民程度明显提高 行政审批服务中心的“便民”主要是解决一个“跑”字。以前办事群众办一件事需要“跑”多个办公地点，现在不仅只需跑一个地方，而且可以跑一次办几件不同的事。咨询服务，现场服务，预约服务，网上预审，短信告知办事结果等多种服务形式，更是可让办事群众在“不跑路”或“少跑路”的情况下就把事办好。部分区县行政审批服务中心还通过开设并联审批业务，将办事人往返于机关部门之间的“外循环”变为职能部门之间相互协调的“内循环”；开通便民通道，帮助特殊群体及时办理行政审批服务事项。 （二）行政审批透明度明显提高 行政审批服务中心倡导“阳光行政”。各区县皆按《行政许可法》的要求，对进驻中心的所有项目实行“六公开”，印制办事指南，项目一次性告知单，单页放置在中心柜台，小册子发放到各村、社、居。部分区县还建立了行政审批互联网站，办事群众可通过网站咨询各审批部门业务，查阅相应的法律法规，查询项目办理的基本情况。 （三）行政效率明显提高 几年来，各区县行政审批服务中心通过减少审批项目，压缩审批时限，再造审批流程，推行并联审批，提高即办件率和就地办结率等各种措施，大力提高行政审批效率和行政审批质量。以北碚区为例：2002年中心成立时，其项目即办件率仅为5%，2008年项目即办件率达60%，项目一日办结率达70%，平均每个项目承诺时限为5.89个工作日，办理时限为3个工作日。建设项目办理是国内行政审批的瓶颈问题，北碚区推行建设项目并联审批之后，将建设项目法定承诺时限从300多个工作日压缩到120个工作日；以招拍挂方式取得国有土地使用权的建设项目承诺时限压缩到71个工作日。北碚区规划分局2008年受理规划方案审批项目66个，平均每件实际审批时限仅为4.48个工作日。 （四）审批行为规范程度明显提高 区县行政审批服务中心筑起了多道政务廉政监督防线：第一道是行政审批相关部门的相互监督；第二道是政审批服务中心窗口工作人员的相互监督；第三道是行政审批服务中心管理机构（管委办）对进驻窗口的监督。这些监督实现了对三大行政审批行为的规范：一是审批申请符合法定条件就能批准，大大减少了“吃、拿、卡、要”的问题；二是审批申请不合法就不能批准，有效杜绝了徇私舞弊行为；三是进一步规范了报件行为，减少了建设类项目的漏报、不报、补报等不规范行为，提高了报件单位项目建设档案归集、规范能力。 在充分肯定成绩的基础上，我们需要对存在的问题和发展的方向进行深入的分析与研讨，因为：第一，当前国内外大势呈现出机遇与挑战并存的局面；第二，重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区肩负着重大的历史使命；第三，重庆“五大城市”建设需要打造更加优越的政务环境。第四，现实对我们的工作提出了更高、更新的要求。 二、改革中存在的主要问题 （一）改革推进总揽缺位，徘徊停滞甚至“倒车” 2000年，重庆市将行政审批服务中心探索的主体定位为区县人民政府，于是40个区县相继建立了行政审批服务中心。2003年，市政府根据各区县行政审批服务中心要求，明确由市政府督查室，市法制办，市监察局分别从行政、业务和监督三方面对区县行政审批服务中心进行指导和管理。多头管理格局，导致了综合管理力度不够的结果。多年来市政府或市级部门没有召开过一次全市各区县行政审批服务中心全体会议，没有一个市级部门对区县行政审批服务中心工作实行单项或综合性考核。所以我市行政审批服务中心的探索已历时８年，但从全市层面而言，仍徘徊在探索阶段，主要表现在五个“难”上： 第一，机构体制难统一。渝北区行政审批服务中心是行政序列的正处级行政单位；北碚区、九龙坡区、大渡口区等部分行政审批服务中心是事业单位，参公管理；还有一部分区县行政审批服务中心没有单列为一个部门，直接下设在区县政府办，或区县法制办，或区县监察局之下。 第二，部门进驻难统一。全市基本实现了审批服务部门“应进全进”目标的目前仅有两个区县：一是永川区，一是丰都县。其它30多个区县皆是不同程度的“部分进驻”。 第三，项目设置难统一。重庆市多次对行政审批、服务、收费项目进行过审查清理，有效地推进了全市的行政审批制度改革工作。但到目前为止，各区县翘首期盼的《重庆市行政审批服务项目库》仍然未面向全市进行公示。因此，全市各行政审批服务中心的项目设置也花样百出：同样的项目可能称法不一，同样的单位可能进驻的项目数不一。 第四，市管部门难协调。一是市管区县分字号部门入驻行政审批服务中心协调难。二是市管区县分字号部门因权限划分、程序操作等多种因素，在项目办理上协调难。 第五，政务网络难整合。全市多数行政审批服务中心运用了先进的电子政务，实现了网络办理，网络时时公示，网上统计和网络查询结果等等，但还有一部分区县行政审批服务中心未设置局域办公网络，电脑仅用作一般性质的登记和打印。有网络的区县也是各有各的系统开发商，各有各的网上办公程序。同时，市级部分部门设有专门的业务办公网，难与各区县行政审批服务中心办公网联网办公，互通信息，实现不了办公资源的整合与共享。（见下表） 重庆部分区县行政审批服务中心基本情况表
以上问题如果出现在改革、探索的初期也许并非坏事，探索应当也鼓励多形式，多方向，多元性。但我们的探索已经进行了近10年，仍然存在这样的现象，它表明重庆还没有很好运用“探索实践－总结提炼－推广运用”的法则。 （二）“中间开花”成绩裴然，“上下伸展”力度不够 一般而言，关于行政审批服务中心的探索至少应确定三大层级，即省市级，区县级和乡镇级。理由有三：第一，根据《行政许可法》第十五条的规定，拥有行政许可设置权的最低层面就是省市级。设立行政审批服务中心其主要目的是进行行政审批制度的改革，如果没有行政许可设置权，那么“缺少法律支撑”就会成为改革最大的“拦路虎”，改革会留于表面，难以深入。第二，便民是建立行政审批服务中心的主要目的之一。老百姓对行政审批的期待之一就是“不跑路”或“少跑路”。省市级、区县级达不到这样目的，只有建立乡镇（街道）一级的服务机制，再进一步向村社居下延，才能实现他们“出门就办事”的愿望。第三，区县行政审批服务中心是改革中承上启下的关键环节，其意义十分重要。 重庆市前8年改革的重点落在了区县级，各地也因地至宜地进了大胆的探索。北碚区率先推行建设项目及企业注册登记并联审批机制，实现了行政审批瓶颈环节的提质提速；渝北区首建多个区级行政审批服务中心分中心，实现了行政审批现有资源的有效整合；永川区、丰都县肩负重压，大力探索“全进驻、就地办”的一站式服务模式；九龙坡区率先建成区县级行政审批电子监察系统，有效解决了行政审批监督难，取证难的问题。这些改革与探索有效地提高了行政效率，改善了地区发展软环境，助推了重庆经济社会的整体发展。但是全市建设项目推行一费制的法律、机制问题仍难解决；乡村老百姓办一个件来回跑两次，耽误两三天的现象也仍然在广大农村普遍存在。 （三）并联审批效果突显，仍有瓶颈期待突破 在全国行政审批制度改革的大花园中，重庆市开出了一朵明艳的奇葩—— 以市政府令的形式推出建设项目并联审批，在建设项目办理过程实现了大胆的突破，是建设领域行政审批历史性的一次飞跃。但目前重庆建设领域并联审批工作中也存在诸多难题： 第一，并联审批推行范围较小。《重庆市建设领域行政审批制度改革试点方案》的实施主体主要是市级相关建设部门，区县可以自主探索，所以目前全市仅有少数几个区县行政审批服务中心推行了“建设项目并联审批”机制，因此，“并联审批”的受益者范围不大。 第二，并联审批上下联动作用发挥不充分。因为推行并联审批的区县行政审批服务中心不多，所以建设项目并联审批在市、区两级联动上的机制还不多。同时，市规划、市建委、市发改委、市国土局等部门划定的分级管理的标准不一致，没有针对区县设立统一的受理的机构，也在一定程度上影响了市、区两级的审批联动。 第三、并联在深层次问题上还有待突破。并联审批的绿色通道问题，并联审批中的“现场堪查”问题，并联审批中的权限问题都是并联审批在运行中存在并迫切需要解决的问题。 综合分析目前重庆市行政审批制度改革及全市各区县行政审批服务中心在发展中存在的问题，再横比四川、江浙天津等地区行政审批制度改革的现状，可以发现问题形成的最主要的原因有两个：一是全市行政审批服务中心改革相关共识尚未形成；二是全市改革统筹总揽主体缺位。 三、推进行政审批服务中心建设的对策建议 （一）组建重庆市行政审批服务中心 1、组建市行政审批服务中心的四大理由 第一，从全国范围而言，目前省（市）级行政审批制度改革的方向主要有两种：一个是建立省（市）级行政审批服务中心，直接领导和指导改革。二是大幅度将行政审批权限下放，使区县行政审批服务中心成为行政审批服务的主体。综合分析重庆目前大农村与大城市共存的现状、审批体系、权限的设置和审批人员的配备现状及重庆发展时不我待的时间现状，组建市行政审批服务中心无论从解决现实问题，还是从着眼长远发展而言都更加适合重庆。 第二，中国经济发展最快的浙江、天津等地皆因经济发展的需要建立了省级行政审批服务中心，且成果十分卓越。根据《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，我们有理由预期未来10年重庆将有大量的重点建设项目启动，有大批的国内外驰名企业入驻。重庆目前的行政审批现状已难以满足发展的需要，应当组建一个市级行政审批主管部门，对全市的行政审批工作进行统一规划，统一建设和统一管理江浙地区的经验告诉重庆，最有效的选择就是组建市级行政审批服务中心。 第三，重庆行政审批制度改革中出现的问题启示我们，目前重庆行政审批制度改革需要形成“探索实践－总结提炼－推广运用”的链条，需要建立市、区（县）、镇（乡、街）三级联动的运行机制；需要搭建一个理论研讨平台，组建市行政审批服务中心是解决问题的最佳选择。 第四，组建市行政审批服务中心用有利于提升重庆整体政务形象。行政审批服务中心进驻体制从机制上实现了各部门决策权、执行权、监督权的“三权分离”，将推动重庆政府职能的进一步转变。中心的服务宗旨 —— “公平、公正、公开”将体现重庆最好的政务形象；中心的办事原则 —— 廉洁、高效将展示重庆最棒的招商形象。 2、市行政审批服务中心的主要职责设计 第一，统领全市行政审批制度改革工作； 第二，建立《重庆市行政审批、服务动态项目库》 第三，指导和规范全市各区县行政审批服务中心工作； 第四，负责组建市级办件中心，并负责其日常管理工作； 第五，搭建重庆行政审批制度改革的理论探讨平台。 如果重庆因多种因素暂时不能建立重庆市行政审批服务中心，则建议建立及时调整行政管理体制，明确一个市级部门，按以上职责总领区县行政审批服务中心工作。 （二）开发市行政审批服务办公网 根据目前重庆各区县行政审批服务中心电子网络运用现状，并结合重庆市目前正在推进的行政审批电子监察系统建设工作，建议市政府统一开发重庆市行政审批服务办公网，统一开发一套集项目办理，行政监察、查寻公示、分析统计为一体的办公软件，统一行政审批办理模式及要求，统一解决与市级各部门专网与区县行政审批服务中心网络对接等问题。开设重庆市行政审批服务办公网，实际就建立一个虚拟的市级行政审批服务中心，如果虚实结合，效果会更加突出，并可实现一举三得：一是可以规范和加强对各区县行政审批服务中心的管理；二是可以从整体上节省开发成本；三是可以直接实现市委、市政府对行政审批工作的统一管理与统一监督。 （三）深入推进建设项目并联审批改革 1、整体推进全市建设项目并联审批工作 市政府针对全市建设项目并联审批试点的情况，尽快出台新的改革方案，要求全市各区县行政审批服务中心推行建设项目并联模式，要求市级建设口各部门尽快制订与区县行政审批服务中心并联审批的互动机制。 2、建立“四统三联”的并联审批新机制 计委、规划、国土、建委应分别以市级行政审批服务中心和区级行政审批服务中心为平台，在立项、规划、用地、设计、验收等五大环节实行统一受理，统一协调，统一安排，统一发件，开展联合现场勘查，联合审批，联合验收的“四统三联”审批新机制。 3、进一步完善“主协办制度”和“预审制度”，加大协调汇审力度 市、区（县）行政审批服务中心推行建设部门职能前移，强化“一站式审批”服务功能。充分发挥主协办制度的并联效应，真正做到一个窗口收件；积极强化主办部门主导协调的意识与能力，提高主协办部门的整体效率；科学调整预审与正式审批的时间结构，尽量节省审批时限。 4、建立并联审批绿色通道 对影响地区发展的重大、重点项目，分层级建立市、区两并联审批绿色通道。建议引入人大监督机制，在每年人代会或其常委会上制定并完善当年本级并联审批绿色通道的标准，并监督本级政府向应向全社会落实三项公示：一是公示本级并联审批绿色通道的标准；二是公示进入本级并联审批绿色通道的项目。三是公示本级并联审批绿色通道的项目办理结果。 |
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