试论国有地勘单位的社会定位和改革发展
地勘单位，一个相对特殊的群体，截止到2008年底具有资质的地勘单位1908家，从事非油气人员总数109.96万人，在职人员60.28万人，离退休49.68万人。由于队伍数量太小，在国家统计局公布的指标分类上，并未将地质勘查业单列，一直与科学研究、技术服务业纳入在一起统计，共227.56万人。但也就是这样的一支队伍，极大影响着中国6588亿美元（2008年）的矿产品进出口交易、1.2万亿元增加值（2006年）的国内采矿业，并为国家资源安全战略提供最基础的保障。而其中72.64万人的国有地勘单位，是地勘单位的中坚力量，也是国家可以依靠和信赖的主力军，这支队伍的改革和发展牵动了千万人的心、绷紧了国家资源安全的弦。
1 地勘单位的改革背景 1.1 事业单位改革 国有地勘单位就其属性而言目前都是事业单位。 中国目前有大大小小的事业单位130万个，人员近4000万，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，是国家公务员数量的4.3倍，占全国财政供养人数的近80％。 改革开放以来，中国政府制定了诸多事业单位改革的政策，并得以稳步实施。主要是调整事业单位布局结构，实行政事分开，推进事业单位社会化，通过明确事业单位的法人地位和取消事业单位行政级别，改革政府对事业单位的管理方式与政府提供公共服务的形式。1998年以来，改革的力度明显加大，2002年，十六大提出：“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。” 2008年2月《关于深化行政管理体制改革的意见》中，对事业单位的改革进行了规范，今后将主要按三类进行分类改革，第一类是主要承担行政职能的事业单位，属于“政事不分”，改革目标是逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。第二类是主要从事生产经营活动的，属于“事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走向市场。第三类是主要从事公益服务的事业单位，改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。通过分类改革，事业单位将回归公益性质，以后的事业单位将主要以公益性事业单位为主。截止2008年底，全国已有27个省市出台了事业单位聘用制实施意见或办法，实行聘用制度的单位占事业单位总数的74%。全年有84%的新进人员通过公开招聘的方式进入事业单位。 1.2 地勘单位的改革思路 1999年4月，国土资源部、中编办、体改办颁布实施的《地质勘查队伍管理体制改革方案》，对地勘单位的问题进行了概括：就是政企（事）不分，责权不明；队伍臃肿，力量分散；工作重复，效率不高。并明确了地勘单位改革的方向和目标。一是商业性与基础性、公益性、战略性地质勘查队伍分开，二是将商业性地质勘查单位企业化。具体方案中，原地质矿产部所属的单位属地化管理，各工业部门所属地质勘查队伍要改组为企业或进入企业集团。组建中国地质调查局，作为国土资源部所属的组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作的事业单位。
2 国有地勘单位的社会功能和定位 我们通过分析要回答几个问题，一是国有地勘单位应保持事业单位属性吗？二是国有地勘单位应该怎么样走？ 2.1 公益性地勘单位的分析 2.1.1 队伍建制 目前，中央和地方公益性地质队伍框架初步形成。中国地质调查局为部直属的副部级事业单位，中央和省级公益性地质调查队伍总编制约为2.3万人，其中中国地质调查局职工总数11686人，其中在职6385人，离退休5301人。云南等省也组建了省地调局等相应的公益性地质调查队伍。 2.1.2 工作开展情况 一是成果丰富，基础地质工作程度进一步提高；矿产资源调查评价取得新进展；水工环调查服务领域不断拓宽；新发布一批地质图件、数据库及调查成果报告，并提供多种形式的在线或离线服务。其中08年基础地质工作简况如下（见表1）。 二是总体进展缓慢，工作力度亟待加大。 就上面的工作内容数量而言，要完成960万平方公里国土面积上的工作，需要多少时间，这与我国的整个发展的速度相比较，滞后太多。而且基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作的任务远远超出上述范畴。从空间范围看，有太空、国际、国内；从时间范围看，有对过去、现在、未来的总结、分析与展望；与国内其他产业之间存在极为紧密、大量的沟通、协调。
2.1.3 结论 目前的公益性队伍数量和工作机制，完全不能满足我国的资源战略安全保障等各方面的需求。肯定有大量的相关业务不能按时间完成，最后还是必须整合其他地勘单位来完成。 2.2 国有商业性地勘单位的分析 2.2.1 队伍编制（万人）(表2) 国有地勘单位，以其管理的规范化，项目实施的严谨程度，与其他地勘单位相比，无疑是我国商业性地质勘查工作的中坚力量，也是公益性地质工作的有力补充，以目前区区在职34.55万人的规模来说，仅按照08年底的有效探矿权数量38700个分析，队伍的勘查能力是远远不足的，更不说还要去开拓海外资源勘查市场；这样的状况，如何去找大矿？如何有限地保证我国的资源安全呢？ 34.55万人的在职员工规模，这样的队伍绝对说不上队伍臃肿。其中的核心团队（专业技术人员和各类管理人才）的数量最多1/2，从加强地质工作的角度，如何保证这部份人的工作积极性，才是我们改革的焦点。 2.2.2 突出问题：国有商业性地勘单位管理体制的混乱 属地化地勘单位方面，国有地勘单位属地化任务顺利完成。属地化地勘单位局级74个，所属企事业单位1148个，职工共约58.83万人。中央管理的地勘单位方面，1999年原地矿部所属地勘单位全部实现属地化管理体制改革后，国家与地方政府协商后，对原工业部门的部分地勘队伍，于2002年实行了交由中央有关部门或企业管理的新体制。其中，中国冶金地质勘查工程总局和中国煤炭地质总局（与中化地质矿山总局重组）属国资委管理，中国建筑材料工业地质勘查中心属中国中材集团有限公司管理，中国核工业地质局属国防科工委管理，有色金属矿产地质调查中心由中国有色金属工业协会代为管理。五家中央管理地勘单位在册职工总数近10.51万人。 中央管理的地勘单位本身在其管理、执行政策方面就存在差异。五家地勘单位虽然名为中央管理，基本情况和分布相似，仅仅由于主管单位或部门不同，执行的政策就存在较大差异。协会、国家机关、企业集团作为主管部门，管理制度或模式各异，考核目标的确定、财务审计制度的使用等均不完全适应地质工作的规律。 其次，是中央管理的地勘单位边缘化有进一步加剧的趋势。边缘化主要表现在两方面，一方面的表现是，国家政策措施无部门负责落实，自实行属地化体制改革以来，国家给地勘单位的一系列优惠政策，但这些政策多需要属地政府及相关部门配合实施，所以中央管理地勘单位直到现在也没享受到。另一方面表现是，地方性支持政策无缘享受。属地化管理体制改革以后，各地方政策在事业费增长机制、矿业权获取、地方资金基金项目等多方面给予属地化地勘单位优惠政策，促进了属地化管理地勘单位的发展。尽管中央管理地勘单位提供的成果都转化为地方经济社会发展成果，但在我国事权分离政府管理体制下，这些队伍是无法享受到这些政策的。 最直接的结果就是非属地化地勘单位职工待遇及福利水平、单位的矿业权、状况、发展势头远远不及同等条件的属地化单位。结果群众意见很大，频繁的协调、上访，加剧了社会、单位内部的不稳定。当前体制下，和谐为主，单位有限的精力和资金用于安抚员工，还被外界视为不稳定因素。这些问题不解决，迟早会导致新的社会问题，影响和谐稳定。 2.3 国有地勘单位的走向建议 2.3.1 强化地调局、组建地勘局 增强中国地质调查局的作业队伍建设，加大项目资金投入力度，并在各省组建相应的省级地质调查局。 组建中国地质勘查局，形成从基础地质到矿产勘查的有序接替。整合全国所有的国有商业性地勘单位，并在各省组建相应的省级地质勘查局进行指导管理，所有勘查单位均实施统一管理。 2.3.2 整合核心资源，保障核心队伍，其他业务外包，充分利用市场资源 实施人员的分类管理，地调局、地勘局的核心团队，即专业技术人员和各类管理人才均按照公益性事业单位进行管理，严格实施定员、定岗、定编。工勤等辅助工作团队，即可用社会化服务替代的人员，采取社会化方式解决。对于原有的老员工，仍按原有的事业管理体制进行管理。 2.3.3 完善考核评价机制，完善聘用制，破除一进事业门、终身事业人的观念 此项工作结合事业单位和国家机关管理制度改革实施。 从加强国家层面的地质工作看，资源约束将是我国经济社会发展长期面临的现实问题，国家在加强基础地质工作的同时，有必要保留一支精干的矿产勘查队伍，在矿产勘查领域去实施国家意图、体现国家意志。 经过上述改革的地调、地勘队伍，将以20万人规模这样一支精干的核心队伍，符合国家精兵加现代化的要求。
——摘自《建材发展导向》2009年第4期 |
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