|
2001年11月11日加入世界贸易组织（WTO）以来，我国政府严格信守"入世承诺"，进一步扩大开放，建立完善社会主义市场经济体系，推进经济结构调整，提高企业竞争能力；特别是在转变政府职能，破除"政府万能论"，加快法制建设，尽快将WTO的原则、规定融入我国政策法规等方面做了大量工作，取得较好的成绩，得到世界各国广泛的赞同。但入世近两年的时间里，我国矿业政策法规未能根据入世后内外部发展形势的需要从整体上、系统地进行调整改进。
一、WTO一般原（规）则及我国政府入世时在矿业领域的承诺
（一）WTO一般原（规）则
世界贸易组织是处理国家之间贸易规则的唯一国际机构构，属世界经济体系三大支柱之一。WTO依据"经济主权和国家对自然资源的永久权原则、公平互利原则、发展权原则、国际合作以谋发展原则"等国际经济法基本原则，由其成员国相互签订协议，并约束各成员国政府把贸易政策置于商定的契约，为国际商务活动提供法律规则。
WTO的基本原则有：非歧视、互惠、最惠国待遇、国民待遇、关税减让、市场准入、一般取消数量限制、公平贸易、透明度等原则。
（二）我国政府入世时在地矿领域的承诺
报据《中华人民共和国加入议定书》、《中国加入工作组报告书》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》和《外商投资产业指导目录》所规定的我国加入WTO时有关矿业领城的承诺，总的看来，在贸易方面，除放射性等矿产外，我国对一般矿产深度加工品、对粗加工产品和原矿砂实行鼓励进囗，适度限制出口政策；在投资方面，鼓励引进外资和技术开展矿产品深加工，矿产地质勘查、开采及矿产粗加工方面鼓励合资、适度限制独资；逐步放开地质矿产中介服务。
1、经济政策
①在投资政策方面，对列入《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》和《外商投资产业指导目录》的项目.如深部及难采矿床开采，多金属共生矿综合利用、氧化球团生产、干法熄焦、太型乙烯及后加工等有利于提高我国矿产采、选、冶及深度加工技术水平和环境保护、促进矿业产业发展的项目，不仅给予一般外商投资企业的优惠条件，还对进口的设备全部免征关悦和增值税。
②在产品定价方面，按照市场经济的一般原则，政府几乎全面放弃了对矿产及加工制成品的定价，即使是对石油、天然气和少数石化产品实行的国家定价或国家指导定价也将按《价格法》的有关规定，明确了定价原则和程序，给予了企业一定的自主权，定价机制与国际市场价格有了密切关系。
2.影响货物贸易的政策
①指定经营
根据《中国加入议定书》，我国目前245种黑色、有色金属和合金类轧材及加工制成品（主要属高附加值的产品，如特钢，普通品种早已放开）指定经营下的企业数量将每年扩大，3年后完全放开。
②关税减让
入世前，我国对原油，各种原矿（砂）实行0税率；大宗矿产粗加工品的税率为；石油、天然气5一9％；石蜡、油焦沥青3一8％；含（金属）矿原料废渣6％；生铁、铁合金、钢铁碎料等2％。入世后，为鼓励原料进囗，上述产品关税税率基本保护不变。其他主要金属矿产金属体及粗级加工品（如材类）由于目前国内的价格水平与国际接轨的程度较高，关税税率总体水平与WTO的基本要求接近，入世后仅部分品种关税作了削减，减让后基本保持在2一10％的水平。
③非关税减让
大多数石化产品、金属矿产原料及产品的配额和许可证都己在入世前、入世时和入世－年后取消；前述实际上起到某种非关税壁垒作用的指定经营的钢材类产品也将在入世3年后放开；仅成品油、化肥继续保持配额管理，但国家有关部门将每年公布进口配额总量、分配原则和申请程序，以便实现公平、透明原则。
④技术性贸易壁垒
中国承诺入世后1年内修改法律
⑤出口限制及出口税，遵守国民待遇原则。
为保护稀土等优势资源、限制国内紧缺矿产资源的出口，对生铁、锰铁、硅铁、铬铁，铜铝镍材及制品，钒、铅、锌、钨、锡、锑、铌、
钽矿砂及精矿、部分金属废料等产品出口分别征收最高20--40％的出口税。
⑥产业补贴
对石油、石化、煤炭，冶金、有色等行业的国有亏损企业继续进行补贴，促进合理化、维持稳定生产和社会安全以保证就业，作为对于缺乏社会保障制度的补偿，但这些补贴需逐步取消，其余补贴只要不违反国民待遇原则都可存在。
⑦国营贸易实体
锑矿及其制品、白银进出口归国营贸易实体经营。原油及成品油进出口主要由国营贸易实体经营，非国营贸易单位贸易量可逐年按比例增大。
3、商业地质政策
我国入世有关文件中，没有专门涉及地质勘查业的条款，这可能主要基于以下因素：一是有关地勘业的产业划分和归属的不同。在市场经济国家，地质勘查、特别是商业性矿产勘查一般不作为单独的产业分支，而是作为矿业的一部分，将矿业划归为第二产业或第一产业；我国将地质勘查与矿业分割，将前者划归第三产业，后者划归第二产业。WTO是建立在市场经济体系上的国际贸易经济法则，我国入世时也只好按其惯例来对待地质勘查。二是我国入世时就地质勘查而言并未考虑提出有别于WTO基本原则的入世条件和保护措施。
有关商业地质入世后的对外政策，我们似乎只能从WTO的基本原则、国际惯例和隐含于前述《中国加入议定书》、《外商投资产业指导目录》中有关矿业的政策、承诺来考查。总的看来，除放射性等矿产指定勘查经营(仅限于国营实体经营)，铜、铝、铅、锌及低品位难选冶金矿，限于合资、合作(西部地区外商可独资)外，其余商业地质均全面放开。实际上没有特殊条件和承诺，就是全面接受和承诺。
二、我国矿业政策法律现状
(-)我国自然资源政策法律制度的特点
l、实行要确权制度，即对自然资源确定所有权、使用权经营权及其有关的权益，并在此基础上制定政策法律进行管理。
2、确权后， 政府各自然资源管理部门对自然资源的开发、利用保护和管理编制规划，提出开发利田原则和方法。
3、对开发利用自然资源者实行申报登记制度，向申报者发放许可证。
4、对开发者征收资源补偿费或资源税等税费。
5、对违反自然资源法律规定者，依法予以行政或法律处罚。
6、尽管我国在自然资源法律建设方面作出了极大的努力，法律体系框架基本形成，但与市场经济和入世后的要求仍有很大差距。
㈡矿业及矿业权政策法律
在计划经济时代，我国习惯于用"文?quot;而不是"法规"来管理经济，矿业领域也不例外，近十多年来，我国制定了大量的矿业法规，基本建立了具中国特色的矿业法律体系，但"计划"的痕迹处处可见，过渡特色十分明显，用"文件"的观念和习惯仍很常见，加之我国地矿产业过去属于多个不同政府部门管理，而国土资源管理部门似乎更注重于地质而不是矿业，98年以来，政府机构改革后，职能调整仍未到位，导致了目前矿业领域新旧政策法律混用，国家与地方及各主管部门之间的法律、法规及规范性文件不统一，且常常相互矛盾、制约，令国内外企业无所适从，政府运作效率低下，执法效果大打折扣。据统计我国现行矿业法律、法规、规范性文件多达500件以上，其中80％以上是(规范性)文件，仅国家、部委层面的煤炭资源法律(规)文件就超过150件，有关矿业权（有的政府部门称地质勘查）的法律、法规、规章和规范性文件近100件。入世近两年来，尽管国家有关部门清理废止了大量的法规文件，并作了(或正在进行)大量的改进完善，但有关地质勘查政策法律似乎改进(变化)不大，而有关矿业开发的政策法律、法规改进更少。
三、政府职能与矿业法律政策的讨论
(一)政府如何管理矿业
许多人认为加入WTO后受冲击最大的并不是某一个行业或某一个经济部门，而是整个政府管理体系，在一定意义上讲"入世"就是"政府入世"。因此，在社会主义市场经济条件下和入世后，政府应当在市场经济中充当怎样的角色是十分关键而又备受关注的问题。现代市场经济学认为，市场经济本质上讲是一种自然经济，但根据"市场缺陷"理论，自由的市场经济需要政府的适当干预，而处在"转型期"的市场经济与"成熟市场经济"相比，需要更多的政府干预，但这种干预对市场经济而言是一把必须慎重使用的双刃剑。政府应当在完成公共职能的基础上，行使其维护市场秩序、宏观平衡、公平分配、解决"外部化"问题、管理对外经济和推进机构改革、实现政企分开等方面的职能。
市场经济体制下政府一般采用如下手段和方式调控经济。首先，最基本的手段是制定规范经济活动人行为的法律、法规并监督执行。二是制定执行经济发展规划、产业政策来调整经济发展、运行的力向。三是通过政府影响和操作税率、利率、汇率、预算和货币供应量等市场(政策)参数调节经济。四是运用直接投资工具（主要是涉及国家安全，自然垄断和其它公共需要领域)调控。五是行政手段直接干预。以上手段和方式体现了以法律为基础、经济手段为主、行政手段为辅助的原则。
以矿产勘查、开发利用和贸易为全部内容的矿业活动属社会经济活动不可分割且十分重要的一部分，政府对其管理亦应按对一般社会经济活动的管理进行。
㈡矿业法律
1、现行矿业法律与市场经济的要求和WTO基本原则有诸多不符，需进行大力改进完善。根据我国的法律规定WTO规则不能直接被国内法院采用，需按照"转化适用"原则将国际法转化为国内法来实施条约内容。我国矿业法律中将矿业权人主体分为国有、集体和个体、外
商投资三种，并实行区别对待的规定，对国内企业尚未实现"国民待
遇"更不要说外商投资企业；对地质矿业实行大量的市场准入(资格证)；地质资料没有强制的披露；矿业法律制度制定和执行不够透明。
凡此种种，均需要从市场经济和入世的角度，用新的立法思想来进行大量的修改。
2、矿业法律法规的统一性存在很大问题。我国承诺，入世后保持立法统一，而现行国家和地方、部委之间制定的法律、法规、规章、规范性文件甚至决定、临时性行政措施常不统一，有的甚至互相矛盾，一些老的法规文件也未及时清理废止(特别是过去国家各部委制定有关矿业开发利用的规章文件)，新旧制度并行，一些基层地方政府更是习惯用"文"而不用"法"，甚至权大于法，立"文"的随意性很大。在执法层面上更是难保统一性，常常因人而异，为我所用。
3、矿业法律中政府行政管理体系设计不尽合理，现行四级管理体系，职责不够明确也不够合理，层次太多，多头(立法)执法，行政程序复杂，政府管理效率低，运行成本高，使企业的交易成本增大。此外，还存在大量的政事、政企不分现象，政府行为"缺位"和"越位"并存。建议借鉴矿业发达国家经验并结合我国实际，油气、放射性、海域矿产管理权由国家控制，砂石、粘土等无需开展正规地质勘查的矿产交由县级国土资源部门管理，其余矿产由省级国土资源部门管理，在建立新的分类分级管理权限基础上，重新界定各级政府责、权、利，避免出现"人人都管，人人都不管"的现象。
4、矿业产业定位不清，矿产勘查与矿业脱节，矿业权产权关系不明，矿权(资源)常沦为社会"公共物品"，众多政府部门(甚至个人)中产生严重的"搭便车"和"寻租"行为，近年来国内矿业领域出现的大量"腐败现象"和"乱收费"、"乱摊派"、"强制占有企业股份权益"等就是分享"共同财产"的典型范例。在这种情况下，企业为降低成本，通过"内部性外部化"将成本转移出去，通过采富弃贫，减少安全防护和环保投入等手段以减小"正效应"，使矿业企业事故频发，屡整不改不变，矿业陷入恶性循环之中。
矿业权理论和法律制度是矿业活动和矿业法律的基础。认真研究矿业权的属性和特点，制定合理有效的法律制度，不仅事关矿业，也会影响到整今国家的经济基础和经济安全，当前尤其要注意将矿业权简单等同土地使用权，用管土地使用权的办法管理矿权。
㈢规划指导
近年来，我国比较重视政府对矿业的规划指导，先后发布了国家层面的矿产勘查开发规划和一些产业政策，各省(市、区)也在着手编制省、市、县级矿产规划，但应注意规划编制的政策、法律统一性，高度重视规划对促进产业发展进步、升级及可持续发展的作用，避免政出多门，从地方和部门利益出发，借规划随意调整政策，甚至强制干扰法规执行和市场对矿产资源的基础配置作用。此外，还要增强规划编制和执行的透明度。
(四) （经济）政策参数调节
1、税收调节
据统计，1994年税改前，我国采掘业税费负担较轻，平均在销售收入的5％以内，税改后，矿业平均综合税负为14．65％，为税改前的近3倍，为全国其它行业平均税费(6．8％)负担的2．15倍：而国外矿业平均税负为8．8％。显然对于在国民经济中起基础作用，在我国工业化中起支撑作用，而当前又处在转型困难期的矿业，政府在税收方面的调节作用还大有空间，当然这也取决于国家对矿业的产业定位和作用的认识以及对矿业发展持鼓励还是限制的政策取向。从体现国家对矿产资源所有者权益和保障投资者权益出发，建议对现行矿业税费进行改革：将体?quot;权利金"的资源补偿费与似乎是调节资源级差收入的资源税合并后降低整体税率，并按前述资源管理权限分级征收使用；因矿产品进项税抵扣太少，矿产品增值税实际税率偏高，应适度调低或按有的国家将采掘业作为第一产业，将矿产品与农产品同等对待；所得税和矿业权使用费等仍可维持现行标准。
2、矿业财政政策
矿业财政政策中十分重要的问题是关于矿业权财产权的确立问题，并以此建立相应的财务会计制度，明确矿权资产的财务处置和矿权资产以及商业地质勘查费用的摊销规定，促进矿业权的经营流转。包括美国、日本、德国、澳大利亚等发达(矿业)市场经济国家在内的许多国家，为了国家经济发展和经济安全的需要，都对矿业采用不同程度的政府补贴，我国现行政府对部分国有矿业企业的补贴尚需改善和保留。以1998年为例，国家对石油、黑色冶金、有色工业的补贴分别为3．28、8．36、4.65亿元，主要用于矿山、冶炼、加工企业关闭破产、人员安置。是等到企业关闭后解决"后事"，还是将部分补贴用于支持矿业企业生产期在深部和外围找矿，扩大资源量，延长矿山"寿命"，两相比较，优劣自现。
3、金融政策
利用金融手段间接调节经济是市场经济国家政府管理经济常用的有效方式。学习借鉴国外经验，充分利用利率(或政府贴息)、汇率、信贷(如鼓励银行贷款或组建国家政策性矿业开发银行)、允许符合条件的矿业企业发行债券以及探索组建加拿大，澳大利亚式(如温哥华证券交易所)为矿产勘查融资的小型资本市场等金融政策，解决我国目前商业地质融资困难，促进新的矿业投资体(机)制的形成和矿业经济的发展。
4、市场建设
在完善法律制度、规范交易行为的基础上，加快矿业权市场及矿业权生产要素市场的建设，促进矿业的发展。
5、信息服务
增加政府管理的透明度，为矿业投资者提供法律、政策、行政办事程序，特别是提供查询地质资料等方面的服务，减少企业和社会交易成本，提高效率。
(五)直接投资
自1980年到2001年，我国实际地勘投入从54亿元增加到222亿元。与此同时，财政拨款实际用于地勘投入的费用占地勘总投入的比例从100％降为6．9％， 国家地勘拨款占财政支出的比例由1. 09％降为0．70％，国家地勘拨款实际用于地勘的费用占财政支出的比例由1．09％降为0．1%，而同期企业投资大幅上升。尽管总体上看商业地质投入在大幅攀升，我国矿产勘查投资的市场化程度在快速提高，但详细分析投资结构后有喜有忧。商业地质投资大幅攀升主要缘于油气勘查费用自1989年到2001年从54亿元增加到196亿元，这主要得益于按产量计提勘查费进成本这一好的机制；而固体矿产勘查费用自1992年以来，从20．6亿元持续下降到13．8亿元，黑色、有色、稀贵金属、非金属矿产70-90％的地勘投入仍依靠政府财政，受法律、政策、其它投资环境、市场、国内外企业投资取向等多种复杂因素的影响，这种状况在短期内难从根本上改变，有人称之为"国家不愿(能)投、企业投不起、外商投不进"。
发达市场经济国家尽管企业投资能力和热情均较高、矿业资本市场也较发达(如美国、加拿大、澳大利亚)，但政府除给予矿产风险勘查补助资金外，还直接投入一定勘查资金与企业一道进行勘查(如日本、德国、韩国)，如勘查成功企业向政府偿还资金，如失败，政府投入资金予以核销。希望我国也能学习借鉴这种经验，不要总认为国家出资，矿权就要搞招、拍、挂，甚至国家未出资也要"原则上"、"一律"招拍挂，对矿产勘查这一基础性(对国民经济而言)、高风险的市场活动设置高门坎，甚至政府又直接操作具体经济活动(如经营矿权)、政事企不分、裁判和运动员不分。而应从市场经济角度出发，站在促进矿业这一国民经济基础产业可持续发展的高度，认真研究改善国家对商业地质直接投资体制和运行机制。
㈥行政干预
用行政手段调节经济是指利用行政手段鼓励、限制或禁止某些市场行为以达到政府调节管理经济的目的，是市场经济条件下政府用法律、经济等手段管理市场的补充。如国家地质工作向西部倾斜，向国内紧缺的油气、富铁、优质锰、铜等大宗矿产找矿倾斜，限制稀土、钨矿的开发等等，均属于某一特定条件下，政府为促进矿业可持续发展而采取的行政性措施。但在市场经济条件下，政府应破除"政府万能论"和习惯于用行政干预经济的旧习，依法、慎重、恰到好处地使用行政干预手段。
|
