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陈国权：政府必须从权力本位转向责任本位 作者：陈国权 | 时间：09-07-22 | 来自:中国社会科学院报
责任政府是一种理想的政府形态，责任政府与其他形态政府的根本区别在于责任政府是一个以责任为本位的政府，从而在根本上颠覆了传统政府以权力为本位的逻辑，实现了责任对权力行使的限制。责任政府还为政府权力与机构的合理设置提供了依据，为勘定政府权力的合理边界明示了方向。 责任政府是责任本位的政府 传统的政府是一种以权力为本位的组织，政府的组织建构是先有权力，然后配置相应的责任，并与利益密切挂钩。在这一政治逻辑下，政府官员对利益的谋求就转变为对权力的追逐，政府处于不断扩张权力的冲动之中;同时，政府往往只争权谋利而推诿责任，把权力主要作为谋取私利的手段。针对这一问题，“权责一致”主张就成为民主与法治诉求的重要内容并形成系统的理论体系。该理论认为政府的权力必然伴随着责任的规定，政治权力与政治责任是相互依存的。这一理论强调政府权责一致无疑具有重要意义，但并没有把颠倒的权力—责任关系颠倒过来，这一理论的逻辑仍然是先有权力后有责任，权力是政府的基础，责任是对权力的限制与指向。责任政府则要颠覆这种关系，强调责任是政府的基础，权力是政府履行责任的工具，是先有政府责任然后才有政府权力。责任政府不仅意味着责任对权力行使目的的限制，还包含着责任要对权力的边界进行勘定。按这一逻辑构建政府责任与权力体系应该是先设置政府的责任，然后按照政府履责的实际需要配置相应与必要的政府权力。建立在这一逻辑之上的责任政府遵循的是一种责任本位，政府首先是一个责任主体，是为了履行公共责任而设置的公共管理组织。政府权力则是政府履行责任需要配置的一种必要工具，而不是政府必然拥有的力量。从权力本位走向责任本位、从“权责关系”走向“责权关系”，是政府管理向民主政治的重大回归，是政府与公民关系从政府为中心走向公民为中心的重大进步。 责任政府的组织逻辑不仅要责任先置，还应该责任分置。决策、执行与监督是任何组织的三项基本活动，组织行为的专业化分离是人类分工在组织管理的反映，有利于管理水平的提高。将政府的责任按决策、执行与监督三项基本组织活动进行分置，适应政府管理专业化的特点，有利于政府更有效地履行责任，是责任政府保障有效履责的重要制度基础。在政府责任分置的基础上，政府相应地配置决策权、执行权与监督权。从权力本位到责任本位的发展，要求政府权力跟随责任分置而分离，决策、执行与监督的三责分置必然要求决策权、执行权与监督权三权分立，决策权、执行权与监督权的分离与制衡是政府责任分置的逻辑延伸。决策权、执行权与监督权三权分立体制就成为责任政府三责分置的逻辑结果。 责任本位是政民关系的 民主回归 政府的责任本位是对政府权力本位的根本颠覆，是政民关系向民主方向的重大回归。政府权力本位是集权体制的基本特征，在权力本位下，政府在政民关系中处于主导地位;在责任本位下，公民在政民关系中应处于主导地位，政府作为公共管理机构，受公民委托行使权力，是公民的代理人，必须对公民负责。当今，承认对公民负责已成为普遍认同的政治理念，任何政府都会以一定形式承诺对公民负责。但在实际政治生活中，政府有没有真正对公民负责，却是另一个问题，事实上许多政府并没有切实履行对公民负责的承诺。这就提出一个问题，如何保证政府对公民履行责任，使政府真正成为以责任为本位的责任政府。 从责任政府作为一种制度的角度来看，责任政府实质上包含了两重含义：一方面，政府责任是一种工作制度，即政府运用法律和制度的手段，将政府责任具体化、固定化和合法化，以此作为责任确定、责任追究的依据;另一方面，政府责任是国家整体政治法律制度的一部分，政府及其官员的行为受到法律法规的明确规定，并在政治过程中与其他国家机关及其官员发生互相制约的关系。后一种意义上的政府责任即是说，政府及其官员须在政治法律制度框架内活动，一旦违反政治法律制度，试图突破现存的民主宪政架构，其行政行为就将外部受阻，并被追究相应的政府责任。 责任政府是法治的必然要求，法治之下的政府必须对公民、对社会负责，而不是凌驾于公民和社会之上的官僚机构。在法治国家，政府的行政权是人民赋予的，并通过法律予以明确规定。因此，对政府而言，政府责任不仅意味着政府要对公民负责，而且要对法律负责。法治下的政府对法律负有责任，受法律监督。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政;行政权不得滥用，必须接受法律的制约;滥用行政权力造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任人追究责任。 政府向责任本位的回归体现了民主政治的提升，因此也是公民主体地位的回归。公民的意志和愿望应成为责任政府公共政策的基本导向，责任政府不仅是一个服务型政府，更应该是一个公共需求导向的服务型政府。 政府问责制是责任本位的 实现机制 在责任政府中权力无法脱离责任而存在,责任之外的权力显然逾越了责任本位的原则,这种权力就是非法权力。同时,责任也无法脱离权力而单独存在，没有权力,官员就没有相应的能力去履行或承担责任。因此，政府权力是有限的,有其明确的边界;同时官员的责任也是有限的,有其明确的规定。政府问责制实际上是责权一致原则合乎逻辑的制度延伸,问责的目的就是要规范权力与责任的关系,实现权力与责任的平衡,保持责任与权力的统一。问责制不仅追究政府官员的失职渎职行为，使政府官员为失职行为承担必要的惩罚，同时问责制还应该不断向政府官员追问他们承担的责任，强化他们的责任意识，提高他们的履责觉悟，使责任与权力在政府官员的意识中得到高度统一。因此，政府问责应贯穿于政府行为的各个阶段，不能局限于对事后失职渎职现象的追究，更应该通过对政府官员进行事中、事前的问责，及其纠正失职渎职现象，提高他们的履责动力和履责能力。 政府问责的基础是责任与权力的统一性，需要得到法律的确定。只有在法律法规上设定合理的、明示的责任，才能避免权力边界的模糊性和任意扩张。具有法律保障的责任才能以国家司法力量为后盾对失职渎职行为进行追究，运用法律遏制权力的滥用，使权力严格限制在合法的范围，如果权力越出合法的范围，相应的责任追究就是权力越界的必然代价。责任与权力的相关共存性为责任制约权力提供了规则依据，法治下的政府权力都应该有相应的法律责任，责任政府的权力意味着权力的规范化、明晰化和有限性。 因此，政府问责制是政府得以有效监督的制度保障，政府的权力一旦逾越了责任的边界，政府问责制就应该启动对政府权力越界的惩罚。政府问责制对政府权力的监督制约，主要表现为对政府行为的校正和心理上的警示。在这里责任体现了权力滥用所带来的代价，就是说，政府在行使权力时滥用权力或失职渎职就会招致责任的追究。这时责任对政府权力的制约必然形成一种内在的力量，这种力量既是政府有效运行的驱动力，也是防止政府滥用权力的制动力。当政府视责任为政治使命时，责任就成为政府行动的方向和政府内在的推动力量。当政府将责任视为外部的一种制约，责任就会成为遏制政府滥用权力的内在制约力量。 责任追究制度是政府问责制的基本形式。责任追究制度主要包括责任确定机制和责任奖惩机制，它将政府官员的晋升任用制度和物质利益分配政策紧密结合在一起。从经济学的角度来看，责任政府就是为了保证政府权力的行使者努力为公共利益服务，保障公共利益不因政府权力行使者不负责的行为蒙受重大损失，而建立起来的责任追究制度。这种制度要使权力行使者的损失尽可能趋近权力授予者所受到的损失，或者使权力行使者的损失达到足以使他对自己不负责的行为引起足够重视的水平，从而制约权力行使者不负责的行为的发生。 政府问责制与公民参与具有内在的互动关系。公民积极参与政治，关注政府的活动，监督政府的行为对于政府责任精神的形成具有重要的意义。如果公民对政府行为采取漠然的态度，不积极表达自己的意愿，不对政府的不当或违法行为进行批评、谴责和监督，政府对公民的意愿和社会的要求也同样会漠然视之。建立责任政府不仅是政府官员的职责，也应该是民主政治下每个公民的愿望和义务，每个公民都应该主动监督政府的履责情况，成为政府问责主体的一员。 综上所述，政府从权力本位到责任本位是责权关系根本性的颠覆，但在责任本位基础上构建政府权力与组织体系是一个新的命题，解决这一问题的切入点是建立政府问责制，从而形成制度化的力量推动政府官员责任意识的形成并转化为法律法规。从制度构建路径来说，从决策责任、执行责任与监督责任三责分置出发，设置相应的决策权、执行权与监督权是构建责任政府责权关系的合理路径。三责分置与三权分立为政府有效履责与防止权力的滥用提供了有效的制度保障。但责任与权力最终都落实到政府官员个人的身上，尤其是行政领导的身上，因此，责任政府与政府问责制又最终通过政府官员尤其是各级领导的有效履责才能得以实现。 (作者单位：浙江大学公共管理系) 文章出处：中国社会科学院报
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