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加快责任政府建设的步伐 陈敏昭 （三门峡行政学院 472000） 1、责任政府是一种多层次的责任体系安排； 2、责任政府建设的要求； 3、加快责任政府建设的步伐 4、行动比什么都重要 长期以来，相当一部分政府机关及其工作人员片面地认为，政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府还应当承担的责任。于是乎，上下级之间、不同部门之间不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，而漠视、推委应当承担的责任，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义，并为腐败的滋长提供了土壤。事实上，承担责任是政府的第一要义，权力机关行使权力的过程，也是履行职责的过程。权力与责任是相互统一的，有多大的权力，就应承担多大的责任。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是依法行政的最基本要求。 1、责任政府是一种多层次的责任体系安排 责任政府是一种多层次的责任体系安排，它既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府进行民主控制的制度安排。它在实践中要求政府在犯错时，必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制，以保证权力的正当行使，责任的可靠落实。政府一旦犯错就要承担的责任，包括道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任、侵权赔偿责任五个方面的内容。 事实上，一个政府要想成为一个合格的、人民群众信任的民主法治的政府，首先就应该成为一个责任政府，如果一个政府不能承担其责任，那么，建设法治政府也就成为一句空话。 2、责任政府建设的要求 对公民负责是责任政府建设的本质要求，约束政府权力是建设责任政府的恒久主题，用责任手段控制政府权力是建设责任政府的基本主线，完善责任制约制度是建设责任政府的命脉，强化责任追究是建设责任政府的法宝。 对公民负责是责任政府建设的本质要求。政府权力来自公民的让渡，必须对公民负责。民主政治的本质是公民的自我治理，必然要求实行“真正的责任制”。责任也是我国宪法的重要原则。我国现行宪法体现了责任政治原则。宪法“总纲”中明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”全国人大和地方各级人大都要“对人民负责”。国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，都要“对它负责，受它监督”。 约束政府权力是建设责任政府的主题。加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，是我国责任政府建设的一条重要经验。人民当家作主是民主政治的本质要求，只有加强对权力运行的制约和监督，才能保证各项民主权利不受侵犯。对权力运行进行全方位、全过程的监督，才能有效防止权力失控、决策失误和行为失范，遏制和减少腐败现象的发生，加快发展民主政治的历史进程。 用责任手段控制政府权力是建设责任政府的主线。责任是任何治理过程的基础。民主政体的基本原则之一就是受控制的责任政府这一理念。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到真正的追究。责任行政理念及其规范的根本目的就在于改变行政活动中的无责任状态，并把全部行政活动置于民主责任与法律责任的基础之上。在一个民主的社会，只有公民同意授权，政府才有治理社会的权力，而公民只有认为代表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行的义务负有完全责任的情况下才会同意授予政府特定的权力。政府要实现责任行政，公共权力的行使必须有责任的规定与控制，政府及其行政人员拥有权力，就应该承担相应的责任。责任行政要求将行政机关的各种活动与责任相连，不存在无责任的行政活动。按照民主制原则运行的政府，必然是一个以责任来约束、限制和规范政府权力和官员行为的政府，是把全部行政活动置于民主责任和法律责任的基础之上的政府。 完善责任制约制度是建设责任政府的命脉。解决权力滥用问题，必须加强制度建设，特别是责任制约制度。我国政府在推进改革开放的过程中，长期过度依赖行政权力的推动，对行政权力扩张和滥用的弊端认识不足，在相当长的一段时间内，在思想观念和制度设计上放松了对行政权的监督和制约，造成了行政自由裁量权过大、行政责任虚置、权力滥用现象非常严重。一些法律法规对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则性而无法追究。政府责任的缺失降低了对政府官员的有效约束，造成了政府官员的权力滥用，更根本的是使政府官员忽视乃至放弃了对人民负责的要求。因而，解决行政管理体制中存在的突出问题，根本途径是要全面完善政府问责制度。 强化责任追究是建设责任政府的法宝。政府问责制是对政府的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。政府问责制度是建设责任政府的重要制度实现形式。一个按照民主制原则运行的政府，其制度构成框架中必然包含民主问责制与政府问责制在内。政府问责制度的实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。 3、加快责任政府建设的步伐 时代要求我们必须加快责任政府建设的步伐！主要突破点在以下五个方面：（1）强化各级人大对政府的权力监督和责任制约；（2）尽快完善行政权力的内在制约机制；（3）完善司法权力对行政权力的制约机制；（4）建立健全社会权利对行政权力的制约机制；（5）建立健全完善责任政府的法律法规体系。 一是强化各级人大对政府的权力监督和责任制约。权力制约原则是责任政府实现的基本原则，权力制约的过程就是政府责任实现的过程。权力制约的程度反映着民主的发达程度，也反映着责任政府建设的完善程度。权力制约机制完善与否，从根本上取决于立法权力是否能真正约束和控制行政权力。在我国，重要的是完善人民代表大会对政府的权力制约机制。人民代表大会制约政府权力的主要手段包括重大事项决定权、人事任命权、法律和工作的监督权，以及质询权、调查权、罢免权和撤职权，等等。要完善人大及其常委会追究政府及其组成人员政治责任的最重要手段――预算控制权；要完善人大的罢免权，对启动罢免的情形、罢免案的提出、罢免案的审议与表决等程序要予以明确的法律规定；要完善引咎辞职制度，对引咎辞职的责任主体、过错的性质和大小、过错的具体情形、引咎辞职的具体程序以及引咎辞职的监督等都用法律法规的形式予以明确；要完善质询制度，要依法规定质询案的相关规则，如质询案的提交期限、质询人的提问、被质询人的答复和辩解权利，质询情况的通告和报告等，要明确规定，人大代表有权对国家行政机关及行政首长的重大或严重不当行为提出质询；同时，还要健全与完善国政调查制度、不信任投票制度等等。 二是尽快完善行政权力的内在制约机制。加快推进政府内部决策权、执行权、监督权适度分离又相互制约的改革，可将部门的决策权相对集中，成立核心的政策司，专司决策；将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督与制约；探索对执行机构进行绩效合同管理的制度，由部门行政首长与执行机构签订年度绩效管理合同，执行机构必须完成相应的年度绩效考核指标，特别是决策执行的效果指标；行政监督机构与政府部门相对独立，保证监督的有效性。全面推行行政首长问责制，特别是要建立和完善行政首长政治责任制度，在其重大失职、失误或违法造成重大损失、恶劣社会影响时，以及对重大事故负有领导责任时，应被罢免、责令辞职或自己引咎辞职。加强对行政决策权的制约机制，出台行政决策程序条例，实现重大行政决策的制度化，确立重大决策方案必须附有社会公众意见书、专家咨询意见书、合法性审查意见书、不可行性论证与成本效益分析论证书的制度；强化决策责任追究，要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，决策失误必须承担相应的法律或政治责任。加强和改进行政监察工作，各级监察机关要积极开展廉政监察、执法监察、效能监察和责任监察。要把行政问责与审计监督结合起来，完善审计部门将审计结果向人大直接报告的制度，完善审计结果向社会公开的制度。完善绩效评估与考核制度，建立体现科学发展观和正确政绩观要求的、人民群众有效参与评价的政府绩效评估制度。在大部门体制改革和“三定”规定逐步完善的基础上，逐步出台中央部委机关设置法，对政府部门的职能、责任、权限、编制等以法律的形式予以确定。 三是完善司法权力对行政权力的制约机制。要进一步加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围，将所有国家行政权力主体与行政相对人发生的公法上的争议都纳入行政诉讼的范围；加强对其他公权力主体行为的监督，扩大行政诉讼法所保护的权利范围；完善抽象行政行为法律责任追究制度，将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围；完善行政侵权赔偿制度，加大法院对政府的侵权赔偿责任的惩处；将行政问责与司法追究结合起来，由司法介入追究法律责任。 四是建立健全社会权利对行政权力的制约机制。对政府部门的问责，除了立法机关、司法机关对政府部门的问责，以及政府内部专门问责机构的问责之外，还有来自于社会、媒体、利益群体与公民对政府的“自下而上”的问责，这就是对政府的社会问责。提高社会问责水平的关键在于加强社会问责的制度化建设。制度化的社会问责体系包括公告和听取意见的行政程序制度、咨询委员会与合作型决策、公众与服务对象的参与、媒体问责、公民问责与社会组织问责、保障公众的知情权等内容。建立党政领导财产公开制度，所有领导成员上任15天内必须向有关部门申报个人财产。加快出台《行政程序法》，通过确立公告和听取意见的行政程序制度，实现公民话语权的制度化；行政程序法中要规定政府部门在制定规章时要向公众公告，要向有关利益方提供对拟议案发表意见的机会。要建立和完善决策咨询委员会制度，倡导召开公众会议、公众听证会等等。制定新闻法，赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性。要完善公众与社会组织参与行政问责的机制，建立多渠道、高效率的公众投诉体系，逐步建立公益诉讼制度。 五是建立健全完善责任政府的法律法规体系。制定统一的《政府问责法》或《行政问责条例》，明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，将政府及其公务员的责任以法律的方式予以确立，明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项。完善行政问责制度的配套措施，如《行政过错责任追究条例》等。制定《公务员道德法》，使公共行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，从而使公共行政人员有正确的伦理定位和价值取向。公务员道德法主要包括：第一，界定行政职业道德规范。明确公务员要追求公共利益、忠实遵守法律规定、公正执行公务、恪尽职守、不谋私利。包括如实申报财产、不得直接或间接利用职务和地位谋取私利或不正当利益、禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息、约束业外活动、任职回避和公务回避、严禁在公务活动中接受款待与财务等利益、离职后限制，等等。第二，建立组织道德责任机制，要求确保程序公正和组织信任。 4、行动比什么都重要 既然我们已经知道了建设责任政府是必不可少的，那么，就必须立即行动起来，行动比什么都重要！全国人大和各级地方人大应该立即制定责任政府建设日程和时刻表，争取在最近的几年时间内明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项，以及完善行政问责制度的配套措施。 2014年3月6日，星期四，惊蛰，上阳书院 |
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