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案件激增审理难 为求公正寻对策 ——福建泉州中院“道路交通事故损害赔偿与机动车第三者责任强制保险”研讨会评述 作者：王建源 黄小丹 发布时间：2006-01-18 08:23:17
与已失效的《道路交通事故处理办法》相比较，2004年5月1日起实施的我国道路交通安全法（下称《道交法》）在赔偿程序、赔偿项目、赔偿标准等方面都有较大变化，法院在审理道路交通事故损害赔偿案件时遇到了不少新情况、新问题。为了更好地解决这些问题，2005年12月23日，福建省泉州市中级人民法院召开了“道路交通事故损害赔偿与机动车第三者责任强制保险”专题研讨会。福建省高级法院、厦门市中级法院和泉州市两级法院的法官，与部分法学专家、相关的交警部门和保险公司等实务人员一起，深入探讨了机动车第三者责任强制保险的法律性质、保险公司在交通事故损害赔偿案件中的诉讼地位、受害人对保险公司的直接求偿权、道路交通事故损害赔偿纠纷的非诉讼解决机制等理论和实践中的热点、难点问题。现将研讨会的主要观点评述如下。 一、审理道路交通事故损害赔偿案件面临的新情况、新问题 《道交法》确立了“机动车第三者责任强制保险制度”，但由于其配套规定——国务院关于机动车第三者责任强制保险的办法迟迟没有出台，给法院审理道路交通事故损害赔偿案件带来了不少问题。泉州中院对此组织了专题调研，新情况、新问题主要包括以下三个方面： 一是起诉到法院的案件大幅度增加。据统计，2004年5月1日至2005年9月30日，泉州两级法院共审结道路交通事故人身损害赔偿一审案件2057件，总诉讼标的金额8469.22万元，分别比实施前同期增加了115.62%和227.55%。起诉到法院的道路交通事故人身损害赔偿案件增多的主要原因在于，《道交法》取消了以往交警部门的调解作为提起民事诉讼的前置程序，并且对交警部门的调解进行了一定限制，因此，交警部门调解的案件大量减少，诉讼成为受害人获得法律救济的主要渠道，导致案件急剧增多。 二是对保险公司的诉讼地位认识不一致。在审理事故受害人起诉机动车方要求其承担赔偿责任的案件中，有的法院将保险公司列为共同被告，有的列为无独立请求权的第三人，有的则因国务院关于机动车第三者责任强制保险的办法尚未出台，既不把保险公司列为被告，也不列为第三人。不同法院的不同做法，不仅影响审判工作的开展，而且也不利于受害人合法权益的保护。 三是案件调解率偏低。在国务院关于第三者责任强制保险的办法出台之前，保险公司理赔程序和手续复杂，要求以法院生效的判决书而非调解书作为理赔依据，这使得多数被告方选择判决而非调解方式结案。2004年5月1日至2005年9月30日，泉州两级法院审理的道路交通事故人身损害赔偿一审案件，以调解方式结案的只有632件，调解率仅为28.6%。由于保险公司拒绝在投保额度内先行支付保险金，导致赔偿款迟迟不能兑现，侵权人不能及时赔付，以致矛盾激化。 二、现行机动车第三者责任保险的法律性质 《道交法》中规定的“机动车第三者责任强制保险”与我国保险法中的“机动车第三者责任保险”的险种是否相同，在理论界和实务界都是争议较大的问题之一。 一种观点认为，保险公司目前承保的第三者责任保险是《道交法》规定的机动车第三者强制保险，主要理由是：不能简单地从字面上有无“强制”来对二者加以区分，而应从立法的本意上进行全面理解。保险法是在1995年10月起实施的，当时《道交法》还没有出台，国家也没有实行机动车第三者责任强制保险的规定，受立法政策和社会环境的影响，保险法没有在“机动车第三者责任保险”前加上“强制”二字是可以理解的。在《道交法》生效后，为充分保护公民的人身和财产权益，也为利用和发挥社会保障机制的作用，国家有必要以法律的形式强制要求所有的机动车必须投保第三者责任保险。在这种情况下，应对保险法中的“机动车第三者责任保险”的含义作扩大化解释。 另一种观点认为，《道交法》所规定的机动车第三者责任强制保险是在该法已经实施且国务院制定具体办法后，拟施行的一项制度。在此之前的机动车第三者责任险，无论是投保人自愿投保，还是交警部门采取措施促其投保，均不属于《道交法》所称的机动车第三者责任强制保险，理由是：（1）区分两者的标准，首先应看其法律性质是法定的还是约定的，而不是看投保人投保时的心理状态是自愿的还是受到“强制”的。《道交法》所称的机动车第三者责任强制保险是一种法定保险，而现行机动车第三者责任保险则是由投保人与保险人以保险合同的形式而确立；（2）两者的立法目的不同，现行机动车第三者责任保险不能实现强制责任险的立法目的。强制保险是根据国家法律或行政命令，在投保人和保险人之间强制建立的保险关系，以达到保护公众利益的目的。而现行的机动车第三者责任保险是旨在维护被保险人的利益的，很难实现保护社会公众利益的效果。因此，将现行机动车第三者责任险界定为强制保险的说法较为牵强。 我们认为，上述两种观点虽有一定道理，但都忽视了实践中保险监督管理部门对现行第三者责任险的认知。中国保监会2004年4月在《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》中指出，“目前，我国近24个省市已经通过地方性行政法规形式对机动车第三者责任保险实行了强制。自5月1日《道交法》正式实施起，统一的强制三者险制度将在全国范围内予以推行。为积极落实《道交法》精神，实现《道交法》实施后与《条例》（指拟议中的《机动车第三者责任强制保险条例（草案）》，引者注）出台前各项改革工作的顺利衔接，5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求，待《条例》正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施”。由此可见，在国务院有关《条例》出台前，中国保监会是要求各地保险公司“采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求”的，只不过在国务院有关《条例》出台前，“暂不执行强制三者险保险标志的有关规定”。因此，在以地方性法规对机动车第三者责任保险实行强制的地方，各保险公司根据交警部门的要求，为机动车保有人办理的机动车第三者责任保险，与《道交法》第十七条规定的“机动车第三者责任强制保险”，虽然在名称上仍有差别，但应认定二者旨在履行的法律功能是一致的。 三、保险公司在交通事故损害赔偿案件中的诉讼地位 在《道交法》实施后一年多的审判实践中，保险公司时而被排斥于交通事故侵权之诉之外，时而被追加为共同被告，相同类型的案件却有不同的判决结果，这严重影响了法律的权威性。 一种观点认为，根据《道交法》第七十六条第一款的规定（机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额内予以赔偿），受害人享有向保险公司直接求偿的权利，在保险公司拒绝赔付的情况下，受害人可把保险公司列为共同被告提起诉讼。保险公司应按法院确定的责任比例和赔偿数额在责任限额范围内承担赔偿责任。 另一种观点认为，侵权法律关系与保险合同法律关系是两种不同性质的法律关系。保险公司不是道路交通事故中的侵权人，受害人也并非保险合同的当事人，因此，在道路交通事故损害侵权诉讼中不应将保险公司列为共同被告。 我们认为，保险公司在交通事故损害赔偿案件中的诉讼地位与现行机动车第三者责任保险的法律性质是密切相关的两个问题。根据中国保监会有关文件的精神，应认定现行机动车第三者责任保险与《道交法》所规定的“机动车第三者责任强制保险”具有相同的法律功能。从有关法律的规定看，受害人直接向保险公司求偿虽有法律上的依据，如《道交法》第七十六条第一款和保险法第五十条（保险人对责任保险的被保险人给第三人造成的损害，可以依照法律的规定或保险合同约定，直接向该第三者赔偿保险金）的规定，但实务中，保险公司并未根据《道交法》对现行机动车第三者责任保险合同进行适应性改造。这就会出现两种不同的理赔程序。对于同一起交通事故损害赔偿案件，按《道交法》第七十六条第一款的规定，保险公司赔付在前，司法机关处理在后；而根据当前的实践做法，保险公司通常是根据公安机关的事故责任认定书或法院的判决书来确定理赔金额的，即司法机关处理在前，保险理赔在后。如将保险公司直接列为被告参加诉讼，要求其承担保险责任，保险公司将面临一场可怕的诉讼爆炸。鉴于当前司法实践中对于是否将保险公司列为被告的争执，与国务院尚未出台机动车第三者责任强制保险条例有很大的关系，在有关条例出台前，为避免将保险公司列为被告而引起更大的争议，可基于案件处理结果与保险公司有法律上的利害关系，在道路交通事故损害赔偿案件中将保险公司列为无独立请求权的第三人。现阶段，将保险公司列为无独立请求权的第三人，有利于该类侵权诉讼案件的审理，以及案件审结后赔偿款项的落实，缓解日后的执行压力；同时也有利于在审理交通事故侵权之诉的同时，一并解决保险赔偿问题，避免保险合同纠纷的产生，节约司法资源。 四、受害人的直接请求权与道路交通事故损害赔偿纠纷非诉讼解决机制的构建 构建道路交通事故人身损害赔偿纠纷的非诉讼解决机制是本次研讨会的一个重要议题。 多数与会人员认为，《道交法》第七十六条对受害人的直接请求权的规定虽不是很明确，但从有关国家的立法与实践看，赋予受害人对保险公司的直接请求权是机动车第三者责任强制保险制度的应有之义。为此，国务院旨在实施机动车第三者责任强制保险制度的条例，应明确道路交通事故发生后受害人向保险公司求偿的具体程序，以促进道路交通事故损害赔偿纠纷非诉讼解决机制的构建，使大量纠纷在诉讼外获得解决。有与会人员建议在保险公司内部设立“交通事故保险部”，一旦发生交通事故，由受害人直接与“交通事故保险部”联系，保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内赔偿受害人的损失。对住院医疗的，可由保险公司在责任限额范围内与医院结算，以确保保险的公益性和社会保障性质。 我国没有建立完善的诉讼外道路交通事故纠纷处理机制。在国外，此类纠纷大多数以非诉讼的方式解决，如美国有附设于法院的非营利团体的调解协会，法院一般在诉讼前把案件交给调解协会调解，真正进入诉讼程序的案件只占极少部分；日本有律师联合会设立的交通咨询援助中心、交通警察设立的交通事故纠纷处理中心等机构负责调解交通事故损害赔偿纠纷，当事人可向上述任何一家机构进行相关法律咨询并请求这些机构进行调解。为有效化解道路交通事故人身损害赔偿纠纷，与会人员提出有必要借鉴国外经验，建立非诉讼的纠纷解决机制，让当事人选择高效、低成本的处理途径。如借鉴日本的做法，除了交警部门的行政调解外，还可设立民间性质的交通事故仲裁及调解机构，在涉及需要抢救交通事故受伤人员的费用时，该机构可直接向法院申请先予执行，直接从保险公司的账户内划拨费用。采用非诉讼的纠纷解决机制可大大缓解法院目前面临的受案压力，也能让受害者在最短的时间内获得赔偿，以最大限度地保护受害者的合法权益。 五、相关对策与建议 对如何正确审理道路交通事故人身损害赔偿案件，及时化解纠纷，促进和谐社会，与会人员提出了一些具有建设性的对策和建议，主要包括： （1）加强立法，完善法律规范体系。《道交法》已实施一年多，国务院对于如何实行机动车第三者责任强制保险制度和设立道路交通事故社会救助基金尚未作出具体规定，受害者无法依据《道交法》的规定及时得到抢救和赔偿。所以，国务院应当尽快制定相应的规定，省级立法机关也应出台实施《道交法》的具体规定。对于审判实践中出现的法律适用不统一的问题，建议最高法院制定相关的司法解释，以统一执法尺度。 （2）在基层法院设立审理道路交通事故人身损害赔偿案件的专门法庭。随着此类案件数量的不断增加，可以考虑设立专门法庭，以及时总结审判经验，统一执法尺度，加强这方面的信息收集与调研。目前，泉州市的永春县法院已设立了专门审理道路交通事故人身损害赔偿案件的巡回法庭，石狮市法院则与交警部门联动，在交警办公地点设立交通事故立案服务窗口。 （3）加大调解力度。受案数量的不断上升给审判工作带来了很大压力，同时也增加了执行的难度。因此，要尽可能加大调解的力度，尽量做好当事人的工作。法官可动员被告方一次性履行义务，原告方则做适当让步，在互谅互让中化解矛盾。 编后语 对一部法律的三个没想到 道路交通事故事关每个人的生命健康和每个家庭的幸福，随着我国机动车的日益普及，越来越为世人所关注。一年多前实施的道路交通安全法，规定了国家实行机动车第三者责任强制保险制度和设立道路交通事故救助基金制度，这种“保险先赔”的做法让公众称赞不已。然而，随着该法的实施，实际情况却大出意外，这些条款根本不能发挥作用，甚至反而给司法增加了困难，从而引起人们对该法的诟病和对司法的指责。 从当前的司法实践来看，一没想到该法相关配套措施迟迟未能出台，立法与实践长期脱节，衍生出如此繁复的问题。二没想到道路交通事故损害赔偿案件激增，在有些地区甚至已居普通民事案件的第二位，不得已要设立专门法庭来审理此类案件。三没想到解决道路交通事故损害赔偿案件是如此之难，实践中各地的做法是如此之乱。 我国对这些新制度无论在理论上还是实践上，都没有进行过深入的讨论和试验。立法准备的欠缺、利益调整的延宕等，使该问题一时难以完全解决，给司法造成的麻烦和压力也会持续一段时期。面对这一现实，法院只有迎难而上，在司法实践中准确理解立法意旨，千方百计合理解决各种难题，实现社会和谐。福建泉州法院正在进行这样的努力。（谢圣华） |
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