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理顺机构职能 激活编制管理 大力推进服务型政府建设 党的十七大报告中关于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的论述，既为机构编制部门今后的工作指明了方向，又给机构编制工作提出了新目标、新任务、新要求。新的机遇，新的挑战，新的号角，在编制系统营造出锐意改革、规范管理、强化监督、大胆创新的浓浓氛围。作为一级地方机构编制部门，面对“如何在工作的实践中探索机构编制工作的新途径、新方法，做到学习领会十七大精神与贯彻落实中央关于机构编制工作的‘三个文件’紧密结合，加快行政管理体制改革，建设服务型政府”这道全新课题，笔者结合实际，仅就理顺机构职能，激活编制管理，大力推进服务型政府建设谈点肤浅认识。 一、历次改革引发的思索 2001年至2004年，湖北省深入开展了以党政机构改革、事业单位改革和乡镇综合配套改革为内容的管理体制改革。改革以大力精简机构、规范职能设置、缩减编制人员、控制财政供养系数为重点，对行政机关、直属事业单位重新进行“三定”，对事业单位全面实施以“全员聘用合同制管理”为内容的内部管理体制改革,对乡镇机构进行建制调整、规范内设机构设置，对乡镇“七站八所”整体转制，实行“养事不养人”的全新管理机制。使机构大幅精简、编制大幅压缩、人员大幅减少，职能全面理顺。 以宜都市改革前后情况为例，通过对比进行分析，该市现设党政机构28个，比改革前的40个减少12个，精简30%；设市委、市政府直属事业单位13个，比原来的20个减少了7个，精简比例为35%；乡镇建制从原有的6乡6 镇1个办事处，撤并为4乡5镇1个办事处，乡镇直属事业单位由58个减少到10个，精简82.7%。全市党政群机关行政编制由原来的1138个精简为936个，精简18%。其中，乡镇党政机关行政编制由原来的435个精简为333个，精简23%；市直党政群机关行政编制由原来的703个精简为534个，精简24%。全市乡镇领导职数由改革前的144个减少为90个，减少54个，精简37.5%；乡镇事业编制由360个减少到170个，精简52.7%。全市部门所属事业单位由514家减少到现在的254家，精简51%；事业单位工作人员精简20%。按照省委、省政府财政供养系数控制考核指标要求，该市财政供养人员从2002的7681人，减少到2007年的5210人，净减少2461人，减少率达32%；财政供养系数从2002年的2.02%，降低到2007年的1.32%，降低0.7%。 尽管改革后该市机构、编制、人员大幅减少，但经济社会发展不仅没有受到任何影响，反而是飞速发展，全面进步。2002年，该市财政收入为2.2亿元，2006年，这一数字改写为8亿元，今年，这一数字又被刷新为10亿元，5年来，财政供养人员减少了32%，但5年中，财政收入却翻了近5倍。近几年中，该市连续两届被评为省级“文明城市”，连续三届获得“全省县域经济发展先进县市”，2005年，该市县域经济发展综合评价在全省排名第二位，2006年，跃居第一；2007年，在全国最具投资潜力中小城市100强评选中，该市名列其中，位居第17位。 宜都市改革前后的鲜明对比引发了我们对机构编制管理工作的全新思考，减机构、减编制、减人员并没有带来减思想、减质量、减效益的负效应，反而成为了促管理、促激情、促效率的原动力，成为了提高机关效能、提高执政能力、促进经济社会全面发展的助推器。由此可见，进一步加大行政管理体制改革力度，探索推进事业单位分类改革，建立健全与经济社会发展相适应的管理体制，十分必要，十分可行。 二、当前机构编制管理中存在的问题 长期以来，各地机构编制部门在中央、省（自治区、直辖市）的领导下，在机构编制的管理上不断探索、创新，形成了“三个必须” （即所有机构编制事宜必须由市委编办一家承办，必须由市编委主任一支笔审批，必须由机构编制部门一家行文）、“三核一代” （即编制核编、人事核标、财政核资、银行代发制度）、“三个一律”（即事业单位新进人员一律公开招考、一律人事代理、一律编内聘用）、“三个落实”（即“一把手”责任制落实、违纪责任追究落实、编制身份公示制度落实）等系列管理机制，为机构编制科学、规范管理积累了宝贵经验。特别是该省深入开展的编制政务公开，对推行“阳光编制”，打造“透明政府”起到了积极作用，对机构编制这项“打基础，管长远”的工作产生了深远影响。但当前机构编制管理中存在的问题仍然不容忽视，机构权责不一致、增设机构压力大、局部超编化解难、人员管理不规范等仍成为制约地方机构编制部门依法管编的“瓶颈”。 机构权责不一致主要表现在地方党委、政府赋予机构履行职能的权力和机构履行职能应该承担的责任不一致；增设机构压力大主要表现在各部门强调自身利益，以上级文件为依据，要求与上级部门成立对应机构，以方便工作，争取资金；局部超编化解难主要表现在各地虽然各类在职人员不超编制总量，但党政机关和直属事业单位在职人员长期超出编制限额却普遍存在，且短时间内难以化解；人员管理不规范主要表现在超职数配备干部、超编制调动干部，行政机关设有事业编制，借用事业单位人员到行政管理岗位工作，造成人员混编混岗，单位绕开编制部门，在编制员额范围外聘请临时用工人员等。 粗略分析产生上述问题的原因，主要有： 1、体制不够健全。主要是未能建立一套科学的考核评价体系。地方各级党政部门的职能是地方党委、政府依法依规赋予的，但地方各级党政部门的职责却是地方党委、政府根据上级要求和地方实际工作需要制定的，对地方各级党政部门的目标考核是由地方党委、政府具体操作的，这样就从客观上造成了权责不一致，造成了部门、单位是按职能要求而履职，还是为监督考核而履职的困惑。另外职能划分过细，造成交叉重叠，也是导致出现问题的原因，如时下常说的“青蛙现象”就是典型例证。青蛙跳到水里归水利局管，蹦到田里归农业局管，跃进山里归林业局管，得了病归畜牧局管，流向市场归工商局管，端上餐桌归卫生局管……表面上看，对青蛙的管理从职能上划分得很细，很清楚，环环相扣，毫无纰漏。但谁都可以去管的结果往往是谁都可以不管，形成的是“见利益就上，见麻烦就让”的部门利益化现象。同时，由于有的地方或者是具体事务上，仍然存在政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分等情况，使得政府的职责超越了规定的职能，出现了许多类似“企业经营，政府埋单”的现象。 2、上级干预较大。这主要来自上级部门，有的上级部门绕开同级编制部门，干预地方部门机构设置、编制核定、人员配备，以部门文件要求下级部门成立对应机构，以方便工作。特别是有项目资金的部门，以地方编制部门批准成立机构、核定编制的文件为核拨项目经费的依据，给地方编制部门带来较大压力。 3、编制不够平衡。主要是行政编制三种分类规则不够统一。地方行政编制是由省编制部门按标准统一核定、分配、管理的，是刚性规定，铁的纪律，任何地方不得突破，不得违规。同时。省对地方行政编制按县（市）直行政编制、乡镇行政编制、专项政法编制三种类型分别进行管理，并明确规定，三种编制之间不得相互混用。目前，中央、省对地方行政编制总额设定了统一标准，但由于政法系统对专项政法编制的核定有相应的标准，乡镇编制在乡镇综合改革时划定了标准，群团机关从上到下也有标准，惟独地方党政机关没有标准。所以，造成了各地乡镇、政法系统、群团机关编制相对较宽裕，而县（市）直党政机关编制则相对偏紧的不平衡现象。 4、人员结构失衡。造成人员管理不规范的原因，除了少数地方不严格执行法规外，重要的还是由于人员结构严重失衡造成的。从目前公务员不同年龄段的分布来看，41至45岁、51至55岁这两个年龄段高密度“扎堆”，“老龄化”趋势日益突出。如宜都市某一行政机关，干部平均年龄49岁，其中，领导干部平均年龄43.5岁，非领导职务平均年龄52岁，科员平均年龄50.5岁。机关最年轻的干部是一名副局长，42岁，该机关已有10多年未新进一名年轻干部。这一现象不论在该市还是其他地方都较为普遍。这就客观上造成了年轻的，绝大多数是领导，具体办事的，多数是老同志的不正常现象。人员结构严重失衡暴露出现行公务员队伍中非常突出的“人才断层”问题。从事业发展的角度，单位急需引进年轻人员，从编制管理的角度，没有“出口”就不能有“进口”，是让队伍后继“乏”人，还是让单位超编制运行，着实让编制部门“两难”。 三、对今后机构编制管理工作的几点思考 （一）理顺体制机制，规范职能运行。 十七大报告对行政管理体制改革的具体论述，方向明确，内容具体，操作性强。作为地方机构编制部门，应该在规范行政行为、精简和规范机构、理顺职能关系等方面大有作为。笔者以为可以从建立科学的考核评价体系入手进行探索。一是根据社会发展实际调整部门职能。目前，地方各部门、各单位的职能大都是2001年机构改革时核定的，应该根据近年来的变化情况进行相应调整，理顺部门职能关系。二是以调整后的职能为依据，建立部门履职情况考核评价标准和细则，建立与职能对等的责任追究办法，规范部门行政行为。三是要加大监督检查力度。机构编制部门要认真履行监督管理职能，对违反“三个文件”精神，出现越位、缺位行为等的情况，及时向党委、政府汇报，依法依规进行制止和纠正。 （二）加强总量控制，严控机构增长。 地方机构管理应坚持总量控制的原则，即地方当年机构总数原则上不得突破上一年度的机构总数。在总量控制原则下，地方编制部门应按照“成立一个，需先撤销一个”的办法研究机构事宜。 一方面编制部门要进行调研，深入要求增加机构的部门，详细了解情况，科学地进行分析，拟定可行的分析报告。一从职能上调研，看所要增设的机构从职能上与现有机构是否存在交叉、重叠，或是否与现有机构存在相邻、相近之处，看所要增设的机构与本地实际相结合，有否有存在的必要，设立的价值和意义有多大；二从编制、人员上调研，看所要增设的机构其职能履行是否需要单独设定岗位，安排专人来完成，需要多少的岗位人员才能完成。通过调研，来初步确定是单独设立机构，或是设立机构，明确职能，挂靠在其他机构，或是不用设立机构；是单独核定编制，招录人员，还是编制、人员内部调剂。调研情况及意见形成报告，提交本级编委会研究。 另一方面，上级机构编制部门要加强对同级其他部门干预地方机构设置、编制核定、人员配备现象的监督，堵住机构编制管理上的漏洞。同时，地方机构编制部门发现上级部门未经同级编制部门批准而要求地方部门设置机构、核定编制、配备人员的，要及时向上级编制部门举报。另外，上级编制部门在批准要求下级其他部门设置相应机构时，也要尊重各地的实际情况，除特别机构外，不必划定统一标准，不必强调硬性要求，从而切实做到机构因需而设，设有所需；编制因用而配，配有所用。 （三）依法管理编制，盘活编制存量。 严格控制编制，对理顺行政体制，推动效能建设，推进改革创新、服务发展大局关系重大。对此，中央、省确立了“控制总量、限制增量、盘活存量、服务发展”的原则，宜昌市在这一原则下，提出了严守“三不超”（即行政机构和领导职数不超限额；行政编制和政法专项编制不超限额；本级财政供养人员控制数不超规划目标），力促“三协调”（主要是指通过加强和改进机构编制管理，提高人员编制的使用效率，支持协调处理好三个关系：一是协调处理总量控制与结构性矛盾的关系；二是协调处理好定编定岗到人、实名制管理与搞活用人机制、加速人员流动的关系；三是协调处理控制财政供养人员与公共服务和公共管理需要增加人手的关系）的具体要求，如何控制好编制，又如何用好这一执政资源呢？笔者认为可从宏观上围绕以下方面着手： 1、增强法律意识，依法管理编制。“三个文件”是编制管理的法规，“三个文件”对地方机构设置、编制管理、职责权限等作出了明确规定，如:“行政机关使用行政编制，事业单位使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别编制”，“擅自增加编制或者改变编制使用范围”、“超出编制限额调配财政供养人员”、“擅自超职数、超规格配备领导成员”的，应限期改正，情节严重的，要依法对相关责任人予以追究等。为此，一切的编制管理应在法的范围内进行，不得突破法的界限。 2、加强职能调研，调配编制资源。2001年机构改革以来，随着社会发展，许多部门职能已发生了一定变化，有的部门职能增加了，有的部门职能减少了，有的部门职能增强了，有的部门职能削弱了，有的职能应划归事业单位承担，有的职能应交由社会组织完成等，这就从客观上要求与职能相对应的编制配置需要适当调整。为此，编制部门应在对“三定”以来全市各机构职能变化情况进行深入调研的基础上，对编制进行重新调整，以实现编制配置与职能需要的科学对接，使部分部门“闲置”的存量编制资源能够调整到切实需要的部门去充分发挥效用。 3、改革非领导人员管理办法，探索编制管理新途径。一是要逐步放宽对领导干部的任职年龄的上限。目前，各地在领导干部的任用上，一般设定了年龄上限，这样就使得 “实改非”人员数量偏多。如若这一制度不加改变，这一数量将进一步加大，将使本已稀缺的编制资源显得更加紧张，将造成更为严重的人员超编和人手不足双重矛盾，将对公务员结构状况带来更大的冲击。二应探索更为科学的非领导职务人员管理办法。“实改非”都是从领导干部岗位上退下来的，一是不好安排具体工作，二是仍然占用机关编制，三是同时占用非领导职数，这样在一定程度上影响了干部队伍的积极性，使得长期在中层岗位工作的优秀公务员得不到正常晋升。因此，对“实改非”人员，一方面可安排具体工作，如兼任科室负责人等，缓解机关人手不足矛盾；另一方面，可调离机关，到二级单位任职（或工作）或由地方党委、政府统一安排，参与项目协调、招商引资、矛盾调处、史志编撰等工作，以腾出编制和职数。 （四）突出人才质量，发挥编制效用。 跳出编制看编制，就会发现，编制不仅有一个监督管理的问题，还有一个就是编制效用的发挥问题，而编制效用的有效发挥，基点是人才质量。人才工作虽然是组织、人事部门的职责，但公务员队伍的总量由编制部门控制，而且人才质量也直接影响到编制效用的发挥，因此，编制部门应该加强思考。从数量上而言，公务员结构失衡的现状迫切需要扩大进口，以从外延上解决眼前迫切的“人才断层”和长远的“后继‘乏’人”问题；从质量上而言，在编公务员适应岗位的潜质和能力有待进一步挖掘和提高，以使每一个都能顶一个岗，更多的公务员能顶多个岗，这样就可以大大提高编制资源的使用效率，进而从内涵上有效缓解编制资源不足的矛盾。 1、科学规划，分步实施，大力引进紧缺型、实用型、技术型人才。 目前，公务员招考、选调生安排计划都是由省级部门根据本级党政机关行政编制空缺情况，按比例审批的，人数偏少，且选调生居多，这根本难以解决目前各地对人才需求。为此，编制部门应从编制员额空缺情况和地方人才需求的实际，督促组织、人事部门对当前公务员队伍的现状进行深度调研和分析，编制人才引进“五年规划”、“十年规划”，使现有每一个空缺编制引进的人才都是最紧缺、最急需、最实用的复合型、技术型人才。 2、创新思路，多方突破，积极探索党政机关工作人员“录用”新办法。按照《公务员法》的规定，对特殊职位、特殊专业急需人才，可探索采用“聘用制”、“政府雇员制”等的方式；可充分利用由地方自行掌握的事业编制资源，按照党政机关急需人才的标准，面向社会公开招录，对高素质、高技能、高学历人才也可直接引进，引进后，可采取选调到机关挂职锻炼的方式，定向培养，条件成熟时，予以提拔任用；可积极向上争取“三支一扶”毕业生，在缓解现实人员紧缺现状的同时，为未来编制员额出现较多空缺时补充优秀人才提供条件；可利用现有空缺政法编制资源，招收优秀人才，进行培养锻炼后选调到行政机关工作，特别是对那些参考多年仍未通过全国司法考试的优秀青年人才，此举可为其提供更加广阔的发展空间……总之，要尽量多途径、多层次、多方面的招录人才，在矛盾最为突出的十年期间，有效解决好公务员队伍的断层问题。 3、加强培训，对内挖潜，促进公务员队伍整体向高素质方向发展 在知识化、信息化迅速发展的今天，从加强效能建设，提高执政水平，推进改革创新，促进社会发展，建设服务型政府的高度，都迫切需要公务员不断学习提高。为此，应督促组织、人事部门建立系统的公务员培训制度、计划。如建立健全培训考试考核制度，把公务员培训纳入对单位的目标考核范畴；加强公务员职业道德培训，努力使公务员队伍成为廉洁、高效、务实的行政团队；加强科技、管理、经济、法律等方面知识的学习培训，不断提高干事创业的基本技能和专业化水平，改善现有公务员队伍的知识结构和专业结构，大力培养专门人才和“复合型”人才；鼓励年轻公务员向高学历、高层次人才方面发展，大力培养一批高端人才和尖端人才；加强公务员队伍学习交流，培养干部的全局意识和综合素质等，使公务员队伍整体向高素质方向发展。（作者：林大华 侯春煜/分别系湖北省宜都市委编办主任、宜都市事业单位登记管理局局长） |
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