凤冈县探索乡镇党委换届后 领导体制和工作机制新途径

凤冈县探索乡镇党委换届后

领导体制和工作机制新途径

 

2006年乡镇党委换届后，普遍实行了减少副书记职数、扩大党政领导班子成员交叉任职、建立委员分工负责制的改革。这有利于乡镇党政领导班子精干高效，结构优化，解决了过去班子成员分工重叠的问题；有利于完善乡镇党委工作机制，发挥总揽全局、协调各方的作用。但是，乡镇党委实行新的领导体制在适应改革上也出现了一些新情况、新问题后，如何构建新的党委工作运行机制，保持乡镇领导班子“协调高效运转，增强整体合力”，已成为凤冈县加强基层党组织建设的现实课题。

 

一、总体评价

 

（一）班子活力更足。总体上看，班子趋向年轻，结构趋向合理，呈现了青春活力、发展活力。一是形成了合理的年龄结构。14个乡镇党委班子中30岁以下干部18名，31至40岁101名，41岁以上7名。二是改善了性别和少数民族比例。乡镇党委班子中女干部12名，占9.6％，少数民族干部81名，占64.8%。三是优化了知识结构。乡镇党委班子成员中，全部为大专以上文化程度，其中研究生学历6人，占4.8%；大学学历50人，占40%；大专学历70人，占55.2%。四是加大了干部交流力度。各乡镇之间交流干部56名，占班子成员数的44%；乡镇与县直机关之间交流干部13人，占10.4%；新进班子成员26名，占20.8％。五是加大了选调生的培养选拔力度。在同等条件下优先考虑选调生，为他们施展才华搭建了平台。在换届中有5名选调生进入乡镇党委班子，其中2名担任党政正职，2名转入重要岗位，1名新进入乡镇领导班子。

 

（二）责任意识更强。主要体现在三个层面上：一是专职副书记。在认识上，换届后乡镇党委只有1名专职副书记，无论是社会上还是专职副书记本人，都对这一岗位的重要性有更加清楚地认识。在分工上，我县乡镇党委专职副书记都分管党群工作，有的还分工协调农业农村等综合性强、分量重的重点工作。自身位置的重要性和分管工作的重要性，使得专职副书记责任意识明显增强，工作积极性明显提高。二是党委委员。过去，由于班子职数较多，特别是党委副书记职数较多，有些乡镇的党委委员没有得到真正有效的分工，在职能和作用上与乡镇中层干部差不多。换届后，普遍实行了党委成员分工负责制，根据每位党委委员的岗位职责和特长，进行合理分工，直接管片带线，分管一方面的工作，平衡了责权关系。

 

（三）管理体制更顺。换届后，由于班子成员的精简，大大减少了职能重叠和分工交叉现象；由于副书记职数的压缩，乡镇党委管理模式由书记、副书记、党委委员三个层次变为书记、副书记或党委委员两个层次，有效地减少了管理层级，领导班子的运行更加流畅，工作效能明显提高。特别是，过去乡镇决策议事大都是书记定调子，副书记合拍子，党委会、党政联席会实际是听一下意见，通报一下情况，书记会成了事实上的决策层，现在集体领导作用开始得到加强，日常工作由党委会议决策，中心工作由党政联席会决策，民主决策、科学决策的水平进一步提高。

 

　　二、存在的问题

 

（一）责权利上的不对等，使乡镇在具体的领导实践活动中常常处于被动地位。乡镇作为基层一级政权组织，是一个“五脏俱全”的政权机构，扮演的角色是“万能型”的，既要贯彻落实上级的各项方针政策、确保地方的政治、经济、文化等全面协调健康发展，更要维护整个社会的稳定，还要解决来自各方面出现的应急问题，特别是对农村基层的各项工作都需要很多人力、物力的投入，对每一项工作都要承担起最直接的责任。这些仅靠党政机关的干部是无法完成的，需要乡镇各块职能部门的参与、协调和配合，但随着机构改革的不断推进，乡镇辖区内的部门几乎都收归县直部门直管，人事、财权都不在乡镇，这些由上级职能部门实际管理的机构，往往不愿服从乡镇党委政府的管理和领导，更为重要的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇机关的职权，从而削弱了乡镇党委的管理职能和权威，它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政，党委政府“叫不应，管不着”，在一定程度上影响到党委权威和工作的落实，使党委的工作常处于被动。

 

（二）角色定位上的不明确，使乡镇领导干部在具体的领导实践活动中常常在到位与越位之间“彷徨”。由于领导职数的减少，有的班子成员要分管或者协管几块工作，容易造成担任的角色混淆、职责不清，面对工作时不知道是不是自己职责范围，有的工作该拍板不敢拍板，有的工作不能拍板又私自拍板，工作起来怕不到位，又怕越位，造成工作不能顺利开展。

 

（三）工作机制和方式方法上的不适应，使乡镇领导班子在具体运行的过程中常有“磕绊”。一是分工负责制中，联系工作重线轻片，运行片面化。由于线上工作是县委、政府考核的主要内容，许多领导干部的大部分时间花在分管的线上，认为片上工作既然有党委掌握部署，片上个别问题又不在本线分管范围中，一时难以处理，所需精力、时间也较大。二是目标管理重临时轻平时，运行简单化。乡镇村两级的目标管理责任制，平时很难实行有效的监督，往往存在上级来查或者年终考核前进行，平时没有原始材料记录，临到考核时，才派人员进行弥补，这样的考核结论介入了较多的感情因素，影响考核准确性、客观性。三是事务管理重效果轻效率，运行一律化。许多事务由于操作方法较多，处理方式较复杂，以致于在运行中不能以高效率运行，往往以个性要求为方向，方法与方式有局限。

 

（四）监管体制不健全，使乡镇领导干部在行使权力的过程中容易“越轨”。目前，对乡镇领导班子的权力运行监督体系缺乏独立性，监督体系设置不合理，监督管理制度的内容抽象，弹性大，对乡镇领导干部的监督事实上存在“上级疏于监督，同级不愿监督，下级难以监督，群众无法监督”的问题，关键是“谁来监督”的问题没有解决好。一是乡镇党委书记、乡镇长谁来监督。乡镇纪检难以监督党委书记的所作所为，审计部门、经管站、财政部门难以插手监督，群众更是无法监督，实际上等于自己监督自己。二是实行党委负责制的委员谁来监督。乡镇工作任务重，委员分别分管一块工作，独立行使权力，“一把手”工作忙难以监督，班子成员之间联系沟通少无法监督，下级、群众不敢监督或者是不好监督。这样不健全的监督体系是容易滋生腐败的“温床”，使乡镇领导自觉或者不自觉地、主动或者被动地在行使职权的过程中出现变形、走样甚至产生腐败。

　　三、主要做法

（一）实施“三化五能”工程，建设一支想干事、能干事、干成事的干部队伍和领导班子。

 

1、领导干部实施“三化”工程。一是干事创业革命化。从树立革命精神、提高道德修养、加强廉洁自律、履行工作职责、努力干事创业方面要求领导干部要有善于学习、勤于思考、勇于实践、敢于探索的开拓精神；要有不畏艰险、坚韧不拔、艰苦奋斗、齐心协力的创业精神；要有为凤冈跨越式发展吃苦耐劳、踏实工作、奋发有为、求强图变的进取精神。二是发展经济市场化：从全面开放农业领域，发展生态农业；树立新型资源观，发展生态工业；整合地理人文资源，培育生态旅游；拓宽服务领域，壮大第三产业方面要求领导干部要紧扣时代脉搏，全面落实科学发观，按照市场经济规律和形势发展需要办事，与时俱进；要紧紧围绕“建设生态家园，开发绿色产业”战略目标，大力发展现代农业，着力提高服务水平。三是服务群众人性化。从积极办理群众事务、结对帮扶困难群众、开展党建扶贫工作、发展社会事业和切实保障群众合法权益方面要求领导干部坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，把服务群众作为一切工作的出发点和落脚点，坚决落实好惠民政策，正确处理好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

 

2、领导班子实施“五能”工程。一是提高团队创业能力。从加强班子团结协作、增强班子决策能力和执行能力方面要求领导班子要有一个符合群众意愿、符合主客观实际、任务明确的工作目标；要始终坚持民主集中制，集纳全体智慧，提高科学决策水平；要充分发挥和调动全体干部职工的积极性和创造性，形成合力，强力推进各项工作的。“一把手”既要有优良的工作作风，又要有坚强的执行力，既要会干事，又要会共事。二是提高专业化建设能力。从建立干部长效培训机制，健全和完善专业知识考试、考核、评估制度和建设专业化干部队伍方面要求领导班子根据本单位本行业的自身实际，班子成员中具体分管的领导要管哪行钻哪行，熟悉哪一行，成为这一行的“行家里手”，并且要有意识地培养干部，做好人才储备工作，避免专业人员老化和后继无人的问题发生，同时要尊重、重用专业人才，随时更新专业人才的知识结构。三是提高处理公共关系能力。从处理好内部和外部关系、处理好各种社会矛盾方面要求领导班子善于处理各种关系，特别是要正确处理单位与单位之间、单位与乡镇之间和上下级之间的关系，做到相互协调、相互配合、内强素质、外树形象、整合资源、共谋发展。四是提高创新工作能力。从增强创新意识、理清创新思路、落实创新举措和加大经费投入力度方面要求领导班子合理借鉴，勇于实践，认真总结，在熟悉工作和精通业务的基础上，努力探索“提高工作效果、破解工作难题”等方面的捷径，挖掘内在潜能，发挥最大效益。五是提高依法行政能力。从增强法律意识、维护法律尊严、提高依法行政和按照《全面推进依法行政实施纲要》的方面要求领导班子坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，将尊重和保障人民的根本利益和权利放在第一位，把发展作为执政兴国的第一要务，在发展中科学处理好与发展有关的各方面的利益关系，统筹好城乡、区域、经济与社会、人与自然以及改革开放等各项事业的发展。

 

3、强化工程考核，严格奖惩。由县委党建领导小组组成考评组，对组织实施“三化五能”工程从组织领导、宣传动员、措施制度、工作实效等方面进行检查考评和总结评比，实行等次考评，分为优秀、合格、不合格。对优秀“三化”干部，县委进行表彰奖励，列入后备干部队伍，并作提拔任用的依据；合格的“三化”干部，县委不奖不惩；不合格“三化”干部，副科级以上干部，县委进行降免职处理，通报批评，一般干部由单位负责处理，是后备干部的取消资格。对优秀的“五能”领导班子，县委进行表彰奖励；合格的“五能”领导班子，县委不奖不惩；不合格“五能”领导班子，县委进行调整。

 

（二）规范化管理干部，努力搭建“三有三让”平台

 

1、制定了《非领导职务干部管理暂行办法》，加强从领导职务改任非领导职务干部的管理。一是明确了职责。县直党政群机关和乡镇从领导职务改任的主任科员、副主任科员，其考核、奖惩、任免由县委统一管理。二是严明了纪律。非领导职务干部根据本单位党组织或行政负责人的分工或授权，认真履行工作职责，积极完成工作任务，若有违反法律、法规、规章以及行政机关的规定和命令，应当承担纪律责任的，依照《行政机关公务员处分条例》及党内法规给予处分。三是严格非领导职务干部考核管理。各单位党组织要加强对非领导职务干部的日常管理、考核，严格执行年度考核制度。考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。四是建立了非领导职务干部诫勉制度。对不服从组织安排，不履行岗位职责，不遵守工作纪律，自由散漫，干部、群众反映较大，造成不良影响的非领导职务干部，单位党组织应及时找其谈话，进行批评教育。五是建立了非领导职务干部免职制度。在干部考察中，民主测评不称职票达到或超过三分之一，经组织考核认定为不称职的，或经诫勉、函询仍无明显改进的，免去其相应职务，工资待遇按照新任职务的标准执行。

 

2、制定了《处置不胜任现职领导干部实施办法（试行）》，强化乡科级领导干部的责任意识，增强其紧迫感和危机感。一是明确了适用范围和处置方式。适用范围为乡镇、党群、政府部门，法院、检察院、人大和政协委室在职乡科级领导干部。处置不胜任现职领导干部分诫勉谈话、免职、责令辞职、降职等方式。二是明确了实施程序。对领导干部诫勉谈话的，由县六大工作组组长或部门负责人提出，组织部门下发诫勉谈话通知书，纪委、组织、人事部门及县级分管领导共同找本人谈话。三是明确了奖惩。对被处置的不胜任现职领导干部，其工资、待遇按照新任职务的标准执行。

 

3、认真做好乡科领导班子成员岗位适应性状况的调查工作，加强对换届后乡科级领导干部的跟踪管理。主要了解领导班子及成员换届以来的工作情况，领导班子在组织建设、队伍建设、作风建设的情况及科学决策、团结协作、勤政廉政等方面的情况，领导班子成员在政治思想、工作作风、领导方法、廉洁自律、团结协作等方面的情况。

 

（三）加强领导干部“三生”能力培训，提高“三生”建设的本领

 

1、着力抓好“三个结合”。一是“带出去”培训。2007年从4月份到6月份，我县在西南大学先后举办了3期培训，选派了159名副科级以上领导干部和专业技术人员到重庆培训。二是“请进来”培训。为增强全县乡科级领导干部队伍的管理创新意识，2007年6月，县委专门邀请了一批诸如中国资深行政管理专家、国家行政学院教授、公共教研室主任竹立家等方面的专家、学者和高级技术人才作专题讲座，全面提高党员领导干部的综合素质。三是就地培训。充分利用县委党校培训、“以会代训”，“三色远教”加强对全县各级各类干部培训；举办了领导干部参加的“科学发展观”理论培训、领导干部依法行政培训、乡村旅游培训、法律法规培训等。

 

2、重点突出“两个内容”。一是“生态”产业。围绕县委提出的“建设生态家园，发展绿色产业”的发展战略，有针对性地对各级领导干部进行相关培训。我县在西南大学举办了2期“生态”产业与现代农业专题培训。二是茶叶技术。以服务全县的茶叶产业建设开展培训。专门在西南大学举办了1期茶叶专业技术培训班，培训茶叶生产、加工等10余项专业技术。

 

3、全力打造“一支技术队伍”。在西南大学举办3期培训，共抽派分管农业、畜牧、林业等部门的领导干部40余以及专业技术人员20余人，进一步提高干部和专业人员的技术水平，为全县发展“三生”产业提供技术支撑。

 

　　（四）实行目标管理和考核评议，形成了“人人愿干事，人人能干事，事事干得好”的良好局面。根据年初县委、政府下达的全年工作目标责任制，结合乡镇重点工作,将全年各项工作任务逐条分项分解到相关部门和具体责任人。同时为确保每一项工作的顺利开展和取得实效，坚持采取会议督办、实地检查、现场办公等多种形式进行强力督办，并将督办情况及时予以通报，纳入工作绩效考核内容，科学制定严格的工作目标责任考核办法，年终对工作目标任务完成情况逐项进行考核，按照奖优罚劣的原则实行一年一考核，一项一兑现，同时实行民主评议的办法，由全体机关干部集中逐人对干部个人全年的工作绩效进行民主评议，评定出优秀、良好和一般等不同等次，并将责任制考核和民主评议情况合二为一，提交党委集体讨论审定后公布最终考核结果，考核结果直接与评先表模、干部任用、福利待遇挂钩，彻底改变了过去“干好干坏一个样，肯干和不干一个样”的状况。

 

　　四、对策和建议

 

　　（一）整合现有的人力资源，配精配强乡镇领导班子。班子选拔配备得好不好，直接影响班子的凝聚力、战斗力和创造力强不强，影响整个班子能否团结协调运行。因此，必须加大改革乡镇干部的选拔任用机制力度，最大限度地整合现有的人才资源，真正把能力强、素质高的大批优秀人才选拔到乡镇领导班子中来，努力实现以下四大转变：一要在选人标准上，实现从“老实听话、工作稳当”向“能力强、素质高，能带领群众致富奔小康”转变，大力选拔懂管理、善经营的经济能人进乡镇领导班子；二要在选任范围上，实现从“在少数人、‘小圈子’中选人”向“多层次、多渠道选人”的转变，大胆探索乡镇领导干部面向全社会公开招聘、竞争上岗的选拔机制；三要在选人方式上，实现从“委派、等额选举”向“公推直选、公平竞争”转变，以增强乡镇领导干部的群众认可度；四要在班子结构上，实现从“只注重个体素质与能力向年龄结构、知识结构、业务专长合理搭配”转变，做到优势互补，以提高乡镇领导班子的整体合力。

 

（二）提高领导干部的素质，切实增强乡镇领导干部能力。班子成员素质的高低，直接关系到整个领导班子能否协调运转，并形成团队精神。班子成员的个体综合素质高，则转换角色快、适应能力强，有大局意识、易合作共事，领导方式优、执行决策的能力强，反之亦然。因此，必须采取多种方式、多种渠道提高领导班子成员的综合素质，增强保持班子协调运行的“内驱力”。要切实抓好乡镇领导干部的理论学习，提高理论素养。要坚持不懈地采取多种形式抓好乡镇领导干部的学习培训工作，特别是对于“三个代表”重要思想和十六大、十七大精神以及涉及农民利益、农业发展和农村工作的一系列法律法规政策的学习，对于市场经济、农业产业化、乡镇工作与社会发展等方面党员干部现代必备知识的学习，努力提高乡镇干部的思想政治素质，提高他们的政治理论水平、科学文化水平和依法办事能力，使他们牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，不断改造世界观和价值观，增强党性，不断提高贯彻执行党在农村各项方针、政策的能力和水平。在充分利用市、县两级党校，搞好乡镇党政领导班子成员培训的同时，有计划地组织参观考察等活动。

 

（三）理顺关系，科学定位班子成员的职务职责。一是明确书记、镇长的职责。乡镇党委书记（乡镇长）的首要职责是带好班子，带好队伍，形成团结战斗、人尽其能的良好氛围。主要职责是总揽全局，协调各方，安排部署全局工作和重大事情，研究决定经济社会发展和党务等事关全局的重大事项，认真贯彻执行民主集中制，实行民主决策、科学决策。重要职责是围绕全局性重大问题抓督办，抓协调，抓落实。二是实行委员分工负责制。根据班子职数精减的实际，按照分工不重叠、职责不交叉的原则，将各项工作分块确定到每一个党委成员，使其明确责任，各负其责。要求每一个党委委员直接对党委集体负责，直接对上联系和对下指导，减少中间环节，提高工作效率，充分调动委员的积极性主动性，避免工作中班子成员相互推诿、推卸责任等现象的发生。三是实行专职副书记牵头负责制。每个委员工作相对独立，但在某些重大问题和重点工作上可能会涉及诸多部门和单位，这时就要充分发挥党委总缆全局、协调各方的职能，专职副书记可以出面协调，牵头抓总，处理一些任务牵涉面大、需要多个部门齐抓共管的重点工作。比如，新农村建设等，充分发挥专职副书记的参谋助手作用。同时，专职副书记还应当负责处理书记交办的临时性的工作以及协助书记处理突发性的重大事件。这种管理模式可以适当减轻“一把手”的负担，充分发挥专职副书记的作用。

 

（四）加强班子内部运行制度建设，确保班子协调运行。一是建立科学的议事决策制度。重点抓好四个环节：一要抓重大事项的设定。哪些重大事项需要集体议定，应事先设定，这是建立科学的议事和决策的基础和前提。重大事项必须具体明确，力求细化、量化，而不能抽象、笼统。什么问题需要提交会议讨论，什么时候提交会议讨论，事先都应以制度的形式设定好，而不能到时候才由谁来决定，切实有效地克服主观随意性。二要抓议事和决策程序的设定。缺乏严格、规范的程序，不按程序办事，是导致权力滥用，产生不正之风甚至腐败现象的重要原因。从会前准备到会后形成决议，要严格按程序进行，不允许有任何简化程序的行为。三要抓集体议事设定。凡设定的重大事项，都必须经过集体议事，不得以传阅或个别征求意见以及碰头会等形式代替集体议事。集体议事时，应由主要负责人主持会议，分管领导或有关部门介绍情况，然后安排足够的时间对议题进行充分讨论。主要领导不能首先表明自己的观点，与会人员要充分发表自己的意见，表明自己的态度。四要抓会议决策。重大问题决策，必须实行会议表决，尽可能地使用无记名投票表决制度。二是完善党委目标管理机制。按照“谁主管、谁负责”的原则，对党委决策进行责任分解，进一步细化、量化委员工作目标，明确委员自身所处工作范围内的职责。不管是委员分工负责制，还是副书记分块牵头负责制，都要做到分工明晰，尽量避免一项工作多头管理。同时还要建立党委协调落实机制，使党委工作既做到职责明确，又分工不分家，形成合力。三是建立科学的政绩考核体系。要建立能够综合体现各乡镇经济、社会和人的全面发展实际情况的指标体系，在乡镇领导干部政绩评价标准上，既要看数字，又要看数字无法反映的东西；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，又要看客观条件。在考核方式方法上，要注意实行定性与定量考核相结合，平时考核与集中考核相结合，特别是要树立群众观点，引入社会评价机制，提高群众在政绩考核中的参与程度。同时，要根据不同乡镇的不同客观条件、不同的岗位要求，有所侧重，实行分类考核，努力使考核结果全面、客观、公正地反映乡镇领导干部的实绩。

 

（五）完善乡镇班子运行的监督体系，确保乡镇领导班子健康发展。对乡镇领导干部监督是否到位，关系到乡镇班子运行能否朝一个健康的方向发展，朝一个“有为”的方向发展。这就要求我们必须完善乡镇班子运行的监督，确保各级党委制定相关制度和纪律规定得以真正落实。一是加强对“一把手”的监督。加大干部任用制度的执行力度，规范用人制度，同时，要完善人大监督、审计、诫勉、引咎辞职等项制度，确保乡镇领导干部对不正之风有较强的免疫力。二是加大群众监督力度。党委和施政府要坚持“党务政务公开”制度，自觉接受群众监督。要充分利用网络等现代高科技手段，通过民主监督和组织监督相结合，建设信息平台，广泛征求群众意见，对乡镇领导干部的活动进行全方位监督。三是广泛开展好批评与自我批评活动。通过善意的、和风细雨的真诚互帮互助，增强相互监督的功能，将乡镇领导干部工作中出现的带有苗头性、倾向性短期行为问题消除在萌芽状态，防微杜渐。