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第一章 总 则
第一条 为了加强海域使用管理，维护海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，根据《中华人民共和国海域使用管理法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
【释义】本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。
一、立法目的
（一）加强海域使用管理。自古以来，海洋就是资源的宝库，在人类生活中占有十分重要的地位。海域是海洋资源一定范围内的载体，是海洋的组成部分。海域同其他许多自然资源一样都是有限的，而人类的生产、生活对资源的需求又是无限的，要让有限的资源最大限度地满足人类的生产和生活需要，就必须对各种开发利用海域的活动进行规范和管理。山东是海洋大省，海岸线长3121公里，约占全国的六分之一。丰富的海洋生物资源和广阔的海域空间资源为我省发展海洋经济提供了得天独厚的条件。长期以来，省委、省政府对发展海洋经济高度重视。1991年，省委、省政府作出了建设“海上山东”的战略决策，进一步推动了海洋经济的发展。为了加强对海域资源开发使用的协调管理，1998年，省政府发布了《山东省海域使用管理规定》（省政府令第92号），从海域使用规划、海域使用权的取得、海域使用金等几个方面进行了规范，确立了海域使用许可和海域有偿使用制度，将海域使用权上升到与土地使用权同等重要的地位，从而将海域使用纳入了法制化管理的轨道，有力地维护了国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进了我省海洋经济的可持续发展，“无偿、无序、无度”使用海域的混乱局面得到初步扭转。
但随着海洋经济的不断发展，全省海域资源开发利用密度、强度的加大，一些新的矛盾和问题不断产生。一是，全社会海洋国土意识不强，重开发轻管理、重利用轻保护的现象依然存在。把海域作为一种国有资源，实行有偿使用制度的观念还没有真正树立起来。二是，2002年1月1日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）的许多规定比较原则，实践中难以操作，需要制定配套的具体措施；省政府1998年颁布实施的《山东省海域使用管理规定》是政府规章，法律效力较低，其确定的部分制度和措施已经不能适应不断发展的海域使用管理的实际需要，应当根据《海域法》的规定进行修改完善。三是，海域使用管理力度不够大，管理权限不明确。海域使用管理执法中，存在着行业内部上下级之间管理权限不清和海域使用管理权缺位的问题；有的海域使用者占用海域资源，却不依法缴纳海域使用金；海域管理的基础工作还比较薄弱，亟待通过立法加以解决。为切实解决上述问题，进一步加强我省的海域使用管理，维护国家海域使用权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，加快“海上山东”建设步伐，必须尽快制定一部海域使用管理方面的地方性法规。
（二）维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。长期以来，一些人错误地认为毗邻海域属于本地、本企业甚至个人所有，导致非法买卖、租用、抢占海域的现象时有发生，直接影响到沿海地区社会秩序的稳定和海洋资源的可持续利用。为了切实维护国家海域所有权，2001年10月27日，九届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国海域使用管理法》，自2002年1月1日起施行。《海域法》明确规定海域所有权属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。基于海域的物权性质，可以按照所有权与使用权相分离的原则，把海域使用权授予海域使用申请人，并依法维护海域使用权人的合法权益。这既是海洋经济发展的客观需要，也是国家作为海域所有者的权益在经济上的实现方式。
（三）促进海域的合理开发和可持续利用。根据《联合国海洋法公约》和《海域法》的规定，我国主张管辖的海域约300万平方公里，其中与山东毗临的海域约15万平方公里。随着改革开放、科技进步和社会主义市场经济的飞速发展，我省沿海各地海洋开发利用活动不断向深度和广度拓展，海洋经济发展日新月异。到2002年，全省海洋经济总产值已达1517亿元，成为国民经济新的增长点和可持续发展的重要领域。但是，随着海洋开发领域的日益拓展，海洋空间利用范围的日益扩大，特别是受传统用海观念的影响和只顾眼前、不顾长远的经济利益的驱动，在海域使用中，无序、无度、无偿使用海域的问题还没有得到根本扭转；在一些海区，用海秩序混乱，纠纷频繁发生，造成国有海域资源性资产的大量流失，局部海域生态环境恶化，有些海洋资源甚至面临灭绝的危险。为了从根本上遏制并扭转这种现象，必须完善海域使用管理法规，用法律手段进一步规范海域开发利用活动，促进海域的合理开发和可持续利用，实现海洋经济的可持续发展。
二、制定本条例的依据
一是依据《海域法》；二是国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（国办发[2002]36号）、国务院《关于国土资源部<报国务院批准的项目用海审批办法>的批复》（国函[2003]44号）、国务院《关于国土资源部<省级海洋功能区划审批办法>的批复》等国家有关海洋使用管理的规定；三是充分总结和吸取了《山东省海域使用管理规定》实施以来海域使用管理工作的成功经验和有益做法，特别是总结和借鉴了国家和省级海域使用管理示范区的实践经验。此外，立法过程中，还学习和借鉴了辽宁、福建、广东、海南、广西等其他沿海省、市的立法经验。为了与国际海域使用管理接轨，立法过程中，还组织考察学习了部分发达国家在海域使用管理中的一些具体做法。
第二条 本条例所称海域，是指本省行政区域内海岸线向海一侧内水、领海的水面、水体、海床和底土。海岸线的划定，按照国家有关规定执行。
【释义】本条是关于海域概念的规定。
一、海域
本条例所称海域，是指与山东省行政区域毗邻的属于中华人民共和国的内水、领海的水面、水体、海床和底土。根据《海域使用管理法》的规定，海域是一个空间（或者空域）资源的概念，是对传统民法中“物”的概念的延伸与发展，其所派生出来的海域所有权与海域使用权也同时成为我国物权理论研究的新领域。
二、内水
根据《海域使用管理法》的规定，内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这一区域的确定，涉及到两个极为重要的概念，即领海基线和海岸线。
三、领海基线和领海
所谓领海基线是领海宽度的起算线。按照《联合国海洋法公约》第七条规定，在海岸线极为曲折的地方，或者如果紧连海岸由一系列岛屿，测算领海宽度的基线段可采用连接各适当点的直线基线法。1958年9月4日《中华人民共和国关于领海的声明》宣布我国测定领海的起点采用直线基线法。1996年5月15日全国人民代表大会批准我国加入《联合国海洋法公约》，并同时公布了我国领海基线的部分基点。
领海是指沿我国海岸受国家主权支配和管辖下的一定宽度的海水带，我国《领海及毗连区法》规定，我国领海宽度自领海基线起，向外延伸12海里。
我国自荣成市成山头以北尚未公布领海基点，对于成山头至蓬莱和渤海海域，我省海域使用管理的外部界限按照国家有关规定执行。
四、海岸线
所谓海岸线，又称海陆分界线，是海洋和陆地的分界线。本条特别规定：“海岸线的划定，按照国家有关规定执行。”
（一）明确海岸线、海域概念的必要性。作为全省规范海域使用管理的地方性法规，必须明确其使用范围。本来海域是自然界的一个构成部分，其范围是客观的，但由于在历史上国家、省没有一个海洋综合管理部门，也没有一个海洋综合管理的法规，处于“多龙闹海”的状态，有关部门对海域都实行不同角度的管理，产生不同的认识也是可以理解的。但要解决海域开发与管理中的混乱现象，实现海域的有序、有度、有偿使用，就必须对海域的概念以及有关部门的管理权限予以明确，否则，依法管海就无从谈起。
（二）关于海岸线、海域概念的依据。
1、国家标准（GB/7929-1995）《地形图图式》规定:海岸线是指以大潮平均高潮的痕迹所形成的水陆分界线。国家标准（GB12319—1998）《中国海图图式》规定：海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。此为国家强制标准。《标准化法实施条例》第十八条规定：国家标准、行业标准分为强制性标准、推荐性标准。下列标准属于强制性标准：（五）重要的通用技术术语、符号、代号和制图方法。《标准化法》第十四条规定：强制性标准，必须执行。
2、《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发[1996]32号）规定，陆海分界线以最新版的1：5万国家基本比例尺地形图上所绘的海岸线为标准。
3、国务院温家宝副总理圈定的国务院秘书二局《关于对围海造地管理部门分工问题的意见》中明确规定，在国家没有新规定前，为不影响对围海造地严格管理的工作，在实际工作中按现行国家标准规定的海岸线执行。
4、山东省人民政府办公厅《关于印发山东省海洋与渔业厅职能配置内设机构和人员编制规定的通知》规定：海洋与渔业部门管理海岸线以下海域和海岸线以上与潮间带相连的用于海水养殖的荒滩，其他荒滩由国土资源部门管理。
第三条 在本省毗邻海域持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动以及进行海域使用监督管理的，应当遵守本条例。
【释义】本条是对本条例适用范围的规定。
一、海域使用的概念
海域使用，是指持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，它包括以下几层含义：
（一）排他性的使用特定海域。所谓排他性，是指某一特定范围内的海域，只能确定给某一海域使用人享有海域使用权。非排他性的用海活动，如海上航行不包括在内。
（二）海域使用的对象是从底土到水面所构成的海域空间，包括水面、水体、海床和底土。
（三）持续使用三个月以上。不足三个月的排他性临时用海活动，参照本条例的有关规定办理临时海域使用证。非排他性用海、不足三个月的临时用海，均不在本条例调整之列。
二、本条例的适用范围
本条例的适用范围，是指本条例的法律效力所及的地域范围和法律关系主体范围。即，在什么地域范围内，那些法律关系主体有义务遵守本条例的规定并应当承担相应的法律责任。
根据本条规定，本条例的适用范围包括两层含义：
（一）本条例适用的地域范围是，山东省行政区域毗邻的属于中华人民共和国的内水、领海的水面、水体、海床和底土。
（二）本条例适用的法律关系主体范围，一是行政管理相对人，即持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动的单位和个人；二是依法进行海域使用监督管理的行政管理主体，包括其行政执法人员。这两类法律关系主体不论其地位、性质如何，也不论其规模大小，均应当遵守本条例。
第四条 海域使用必须符合海洋功能区划，实行统一规划、综合利用、合理开发与环境保护相结合的原则。
单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。
【释义】本条是关于海域使用基本原则的规定。
一、海域使用必须符合海洋功能区划
海洋功能区划是本条例依据《海域法》确立的一项基本制度，是一切用海活动的基本依据，任何对海域的开发、利用活动都必须符合海洋功能区划。
（一）海洋功能区，是根据海洋的自然资源条件、环境状况和地理位置，考虑到海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，划定的具有特定主导功能的区域。
（二）海洋功能区划是根据海域区位、自然资源、环境条件和开发利用的要求，按照海洋功能标准，将海域划分为不同类型的功能区。这个涵义体现了海洋功能区划既立足于海域的客观自然属性，又兼顾经济社会发展的社会属性的性质。海洋功能区划以保护和合理利用海洋资源、提高海域使用效率、遏制海洋生态恶化、改善海洋环境质量，实现海域的合理开发和可持续利用，满足国民经济和社会发展对海洋的需求为总目标。
（三）海洋功能区划制度的目的，在于揭示各个具体海域的客观自然属性和社会功能价值及适合的开发利用方向，为各级政府依法进行海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据，为沿海地区国民经济和社会发展提供用海保障。
二、统一规划、综合利用、合理开发与环境保护相结合
统一规划、综合利用，是实现海洋开发目标，提高海洋开发效益的基本措施；是合理布局海域生产力，建立正常的海域开发利用秩序的基本手段；是各级政府实施海域资源开发管理的科学方法。合理开发与环境保护相结合，是实施海域可持续发展的战略要求。海域资源是有限的，必须科学合理地开发和利用，以求最大限度地发挥海域资源的使用价值。在海域资源开发利用的同时，必须注重治理保护。开发与保护并重，作为一条原则明确提出，是全省海洋开发经验教训的客观反映，也是保持经济效益、社会效益和环境效益同步提高的必然要求。
三、使用海域必须依法取得海域使用权
海域使用权是从海域所有权派生出来的一种用益物权，是所有权与使用权相分离的一种表现形式，这种权利是对特定的海域使用价值进行开发利用、收益和有限制的处分权。单位和个人使用海域，只有通过依法取得海域使用的权利方能进行，否则就构成对国家海域所有权的侵犯。
第五条 县级以上人民政府海洋行政主管部门负责本行政区毗邻海域使用的监督管理工作；其所属的海洋监察机构，负责海域使用的有关具体监督检查工作。
【释义】本条是关于海域使用管理体制的规定。
一、海域使用管理的主体
为保证国家海域所有权的有效行使，维护国家海洋权益，我国的海域使用管理体制，采取了中央统一管理和中央与地方分级管理相结合的体制。《海域法》第七条规定，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。
2002年7月，国务院办公厅印发的《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（国办发[2002]36号）规定了各级人民政府项目用海的审批权限、登记发证程序等，是对地方各级人民政府及海洋行政主管部门的具体授权；同时，该通知还规定，沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门及其所属的海监机构要加大执法力度，整顿和规范海域使用管理秩序，对《海域法》实施后未经批准非法占用海域，无权批准、越权批准或者不按海洋功能区划批准使用海域，擅自改变海域用途等违法行为，要严格按照《海域法》的有关规定，追究有关当事人的法律责任。2002年10月，省政府下发的《关于海域使用管理有关问题的通知》（鲁政发[2002]69号）规定，各级人民政府海洋行政主管部门及其所属的海洋监察执法机构要加强对海域使用管理的监督检查。由此可以看出，地方海域使用管理工作的法定主体是县级以上地方人民政府海洋行政主管部门；各级海洋行政主管部门所属的海洋监察机构，负责海域使用的有关具体监督检查工作。
二、海洋行政主管部门的职责
根据2000年省人民政府机构改革的意见，省海洋与渔业厅负责全省海域使用的监督管理工作；市、县（市、区）人民政府海洋与渔业局负责本行政区域内海域使用的监督管理工作。根据有关职能分工，各级海洋行政主管部门在海域使用监督管理工作中的职责主要包括：
（一）贯彻执行国家有关海洋工作的方针政策和法律法规，并监督实施海洋政策法规。
（二）编制并组织实施海洋开发规划、计划和海洋功能区划、海域使用规划。
（三）监督管理海岸带、海岛、内海、领海等管辖海域的使用；负责海域使用许可制度和有偿使用制度的实施与监督；协调各涉海部门、行业的海洋开发活动；承担组织海域勘界；会同有关部门审批近岸海域范围内的海底电缆铺设、管道路由、海上人工构造物设置和重大涉海工程项目。
（四）管理海监执法队伍，依法在管辖水域实施巡查监视、监督管理，查处违法活动，维护国家海洋权益。
三、海洋监察机构
《海域法》虽然明确规定国务院海洋行政主管部门及沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责海域使用的监督管理，这明确了海域使用执法管理的主体。但是，国务院在授权沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门执法管理权时，明确规定“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门及其所属的中国海监机构要加大执法力度……”。同时，考虑到我省从1996年以来，为加强海域使用监督监察工作，在渔政机构的基础上成立海洋监察机构，机构单设，一直担负着海域使用执法管理的任务，但海洋监察管理一直是海洋执法管理的薄弱环节。2002年底，中国海监山东省总队正式成立，沿海市、县也相应成立了海监支队、大队，本着行政审批和监察执法相分离的原则，本条例授权海洋行政主管部门所属海洋监察机构负责海域使用的有关具体监督检查权。这一规定，对规范海域使用执法管理，促进海域使用的规范化、制度化、法制化进程，进一步推进我省海洋经济的发展，必将起到积极的作用。
四、关于设区市的行政区海洋行政主管部门
本条例中所称的“县级以上海洋行政主管部门”包括设区市的行政区一级海洋行政主管部门，“其所属的海洋监察机构”同样包括设区市的行政区一级海洋监察机构。无论设区的市是否授予了该行政区政府海域使用的审批权，只要该行政区依法设立了海洋行政管理机构，具有包括海域使用管理在内的职责，则该行政区海洋行政主管部门就要按照本条例的规定履行在海域使用管理中的具体职能。
第二章 海洋功能区划
第六条 省、设区的市和县（市）人民政府海洋行政主管部门应当会同有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制本行政区毗邻海域的海洋功能区划。
【释义】本条是关于省、沿海设区的市和县（市）三级海洋功能区划编制的组织主体及各级海洋功能区划之间的关系和编制海洋功能区划特定要求的规定。
一、海洋功能区划编制的原则要求
根据《海域法》第十一条的规定，海洋功能区划的编制原则是：（一）要按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；（二）要根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；（三）要保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展；（四）要保障海上交通安全；（五）要保障国防安全，保证军事用海需要。海洋功能区划制度的法律地位分别被《中华人民共和国海洋环境保护法》和《海域法》所确立，从而成为政府审批海域使用和指导海洋环境保护工作的客观依据和标准。
二、本条规定包含了四个方面的含义
（一）组织主体。省、设区的市和县（市）人民政府海洋行政主管部门具有编制海洋功能区划的职责。需要指出的，一是市辖区人民政府海洋行政主管部门是否编制海洋功能区划，要根据其是否具有所在市人民政府授予的海域使用审批权限来决定；二是有的县（市）行政区域毗邻海域的海岸线较短、海域面积较小，可以由设区的市海洋功能区划进行详细分区，在这种情况下，该县（市）就没有必要再进行海洋功能区划的编制工作。
（二）海洋功能区划的级别。在本省内，实行全国、省、设区的市和县（市）四级区划管理。四级海洋功能区划是一个完整的统一体，在对某一具体海域的功能认定上，四级海洋功能区划应该是一致的。
（三）编制依据。上一级海洋功能区划是下一级海洋功能区划的编制依据，下一级海洋功能区划是对上一级海洋功能区划在具体功能区布局上的细化和完善。省、设区的市和县（市）级海洋功能区划必须与上一级海洋功能区划保持一致，不能在方向上发生违背，下一级海洋功能区划只能结合本地的实际对上一级海洋功能区划进行细化。
（四）会同制度。编制海洋功能区划必须会同有关部门进行，这是对区划编制工作的特殊要求。需要强调的是，“有关部门”不是可有可无的，而是要尽量涵盖全面。就同级人民政府部门来说，既包括同级人民政府的各个涉海部门，也包括计划、规划、科技等政府综合部门。此外，还包括国防部门或单位。省和设区的市两级区划因其具有对下一级区划的综合指导性，所以在编制本级区划时，还可以吸收下一级政府或者海洋行政主管部门参与。
之所以强调区划编制的会同制度，主要是基于三个方面的客观要求。一是保持基础资料的完整性要求。海洋功能区划编制是在掌握较充分的资料基础上进行的。只有充分搜集、整理和掌握背景全面、翔实的以往海域资源、环境调查、监测、科研和开发利用现状资料与成果，以及相关规划和区域经济与社会发展方向、生产力布局等资料，才有可能分析研究并建立起科学的海洋功能区类型和指标体系，进而合理划分海洋功能区。而我国海洋产业具有以部门或行业管理为主的特点，大量基础资料尤其是海洋产业领域的专项规划和实际开发利用的信息分散在各有关涉海部门和单位，只有通过共同组织，才有可能做到资料集中、完整。二是功能区划的目的性要求。编制海洋功能区划的一个重要目的是为了引导海域的开发利用活动，而海域的开发利用活动基本上都是由有关涉海部门和行业或地区组织进行的，会同这些部门编制功能区划，将会使功能区划更加切合实际，保证功能区划的有效实施。三是编制功能区划的协调性要求。功能区划强调海域的自然属性，但海域的自然属性并不是单一的，同一海域往往包含多种功能。对某一具体海域主导功能的认定，要受到历史条件、经济发展需求和人们对海域自然属性认识上的局限性的制约。因此，要明确最适合、最有效率、最能发挥优势的主导功能，需要从海域自然属性出发，兼顾海域开发利用和保护等各个不同的方面，进行全面的研究和综合分析，统一认识，协调一致。这就要求各个有关部门共同参与。
第七条 省海洋功能区划经省人民政府审核同意后，报国务院审批；设区的市海洋功能区划经本级人民政府审核同意后，报省人民政府审批；县（市）海洋功能区划由本级人民政府审核并经上一级人民政府复核后，报省人民政府审批。
设区的市、县（市）海洋功能区划应当报国家海洋行政主管部门备案。
【释义】本条是对海洋功能区划审批的规定。
一、市、县（市）海洋功能区划由省政府统一审批的意义
编制海洋功能区划，要按照国家海洋行政主管部门规定的程序和成果要求进行。设区的市和县（市）海洋功能区划之所以实行省政府统一审批，主要理由有三点：第一，海洋功能区划立足于由海域自然属性所决定的客观功能，而不是立足于社会发展的需要。海域客观自然属性所体现的主导功能一般具有较长时期的稳定性，只要没有海域自然条件的变化，其功能是不可能改变的。而社会需要总是随着经济与社会的发展在不断变化，因而对海洋的要求不可能具有稳定性。统一由省人民政府审批设区的市和县（市）海洋功能区划，可以有效地避免在海洋功能区划的编制时只注重社会需要而导致海洋功能区和主导功能认定上不稳定的偏差。第二，海洋功能区划涉及众多行业和部门，而每一行业和部门自成体系，只有省政府统一审批，才能形成约束力，规范各行业、各部门的行为。省海洋功能区划报国务院审批，同样处于这一考虑。第三，省、设区的市和县（市）海洋功能区划必须保持一致，对于设区的市和县（市）海洋功能区划又没有完全依据上一级功能区划编制，具体海洋功能区的设置和完善是否科学合理等，都需要统一由省政府来把握。第四，由省政府审批，也是协调相邻区域海洋功能区划之间衔接一致的客观需要。
二、本条规定包含了四个方面的含义
（一）按照《海域法》的规定，省海洋功能区划经省人民政府审核同意后，报国务院审批。省政府海洋行政主管部门组织编制完成本级海洋功能区划后，经国家海洋行政主管部门组织专家评审通过，并进行修改完善后，形成送审稿，经省政府审核同意后，按照国家规定的程序报批。
（二）设区的市海洋行政主管部门组织编制完成本级海洋功能区划后，经省海洋行政主管部门组织专家评审通过，并进行修改完善后，形成送审稿，经本级人民政府审核同意后，按照规定的程序报省人民政府审批。
（三）县（市）海洋行政主管部门组织编制完成本级海洋功能区划后，经省海洋行政主管部门组织专家评审通过，并进行修改完善后，形成送审稿，经本级人民政府审核同意，并经设区的市人民政府复核后，按照规定的程序报省人民政府审批。
（四）设区的市、县（市）海洋功能区划经省政府批准后，按照规定的程序和要求，由省海洋行政主管部门报国家海洋行政主管部门备案。
第八条 因公共利益、国防安全或者进行重大能源、交通等基础设施建设需要变更海洋功能区划的，由原编制机关会同有关部门提出修改方案，报原批准机关批准；未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。
【释义】本条是对海洋功能区划修改程序的规定。
一、海洋功能区划实行动态管理
因为近岸海洋自然环境和资源是变动的，这种变动会引起海域自然属性的改变，从而导致海洋功能的改变。此外，随着经济、社会和科学技术的发展，也需要变更海洋的主导功能。因此，定期或不定期修改海洋功能区划，才能使海洋功能区划更加符合实际。海洋功能区划的定期修改，是对海洋功能区划进行例行的、定期的、全面的修改，这一修改程序基本与区划的编制程序相同，一般由国家或省海洋行政主管部门统一部署进行，修改后的海洋功能区划均应报原批准机关批准。
二、本条规定包含了两个方面的含义
（一）海洋功能区划的不定期修改。有两种情况：一是经济和社会的发展需要改变海域功能；二是个别海域的自然属性发生了根本性的变化，原有的功能已经改变或者丧失，客观上需要修改海洋功能区划。对于第一种情况下改变海域功能是有明确条件的，本条例规定，只有当“因公共利益、国防安全或者进行重大能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划”，具备上述四个条件之一时，才能改变海域的主导功能。而对于其他不具备上述四个条件之一的经济和社会的发展用海需求，则不能随意改变海洋功能进而要求对海洋功能区划进行修改。对于第二种情况下改变海洋功能是一种特例，本条例未作规定，实践中可以按照本条例规定的修改程序报原批准机关批准后，对局部海域功能进行重新调整。
（二）修改海洋功能区划，同样要由原编制机关会同有关部门提出修改方案，报原批准机关批准。需要强调的是，在未获得批准前，不得改变现行海洋功能区划确定的海域功能。
第九条 海洋功能区划经批准后，当地人民政府应当自批准之日起三十个工作日内向社会公布，但涉及国家秘密的部分除外。
【释义】本条是关于海洋功能区划向社会公布的规定。
一、向社会公布的作用
海洋功能区划作为政府行政审批的依据，应当遵循公开、公平、公正的原则，应当遵循便民的原则。限期向社会公布海洋功能区划，充分体现了上述原则。公布海洋功能区划，一是便于海域使用申请的单位和个人查询海洋功能区布局，及时对用海行为做出分析和判断，还可以主动协调拟用海域与相关用海之间的关系。二是有利于其他行业发展规划的编制。有关行业发展规划的编制在涉及海洋领域时，要求符合海洋功能区划，或者与海洋功能区划相衔接。如果不能及时公布海洋功能区划，对相关行业发展规划的编制也会造成冲突。三是有利于在开展海域使用论证评估、环境质量评价中及时作出准确地分析判断。向社会公布海洋功能区划，一般在当地主要新闻媒体进行。为了便于查询，也可以利用互联网络等媒体张贴。
二、本条规定包含了两个方面的含义
（一）限期公布。自海洋功能区划批准之日起，在三十个工作日之内必须向社会公布。
（二）海洋功能区划在向社会公布时，必须保守国家秘密。不得将军事区等涉及国家安全和秘密的区域对外公布，具体办法应严格按照国家和省有关海洋功能区划管理的有关规定执行。
第十条 增殖、养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。
沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划、防洪规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。
【释义】本条是海洋功能区划与相关规划之间关系的规定。
一、海洋功能区划与涉海行业规划的关系
实施海洋功能区划，必须正确处理海洋功能区划与各涉海产业行业规划之间的关系。长期以来，我国海洋开发一直按照各涉海行业各自的规划进行，这一格局今后在较长时期内还将保持。由于对海域资源的使用缺乏宏观调控，导致各个行业规划往往不能很好地兼顾其他行业的发展，而单方面强调本行业的发展目标。从而出现了行业与行业之间、地区与地区之间用海矛盾和冲突不断发生。有的海域资源使用及不合理，利用效率低下；有的还对海洋生态环境构成了危害。问题产生的原因是多方面的，但从根本上说，是政府部门缺乏对海域资源的配置进行宏观协调。社会主义市场经济体制下，优化资源配置是政府部门的重要职责，也是宏观调节经济发展的重要手段。海洋功能区划的实施，为各涉海产业科学合理地规划海域使用提供了统一规范。海洋功能区划是各个涉海行业规划编制的重要依据，各个涉海行业规划的编制必须符合海洋功能区划，或者与之相衔接。
二、本条规定包含了三个方面的含义
（一）增殖、养殖、盐业、交通和旅游等产业一般直接利用海洋资源，属于海洋经济的主要组成部分，它们依赖于海洋资源存在和发展，又对海洋资源和环境产生直接影响，它们所规划的范围全部或者主体在海洋领域。因此，它们的发展规划必须以海洋功能区划为重要基础，不能违背海洋功能区划，而且必须要符合海洋功能区划。在具体制定上述规划时，相关产业部门应当征求海洋行政主管部门的意见，征得海洋行政主管部门的同意。
（二）沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划和防洪规划所规划的范围主体不在海上，而是涉及海洋的一部分。其规划的目标、任务和投资只是涉及海洋的一部分利用，借助海洋的某些功能制定其规划的设想，在编制上述规划时，涉及海域使用的，要求与海洋功能区划相衔接。不过，这类规划实际上也并非等同，其中港口建设规划与土地和城市规划就有很大不同，要实事求是地对待。因为港口建设对海洋功能的依赖非常大，港口建设与海上交通安全密切相关，它自身是一个海洋产业，其发展必然要求与其他涉海产业相协调，不能超越海洋功能区划。在具体制定上述规划时，相关部门应当征求海洋行政主管部门的意见，取得海洋行政主管部门的认可。
第十一条 海洋行政主管部门应当根据经批准的海洋功能区划以及当地经济和社会发展状况、海洋环境保护和海上交通安全的要求，编制海域使用规划。
编制海域使用规划应当坚持总量控制、提高利用效率和可持续利用的原则，统筹安排各类、各区域用海。
【释义】本条是对海域使用规划编制组织主体和编制原则的规定。
一、海洋功能区划与海域使用规划的关系
规划管理是各级政府进行海域使用管理的重要行政手段之一，也是海域使用管理的基本依据。海域使用规划是在一定海域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对海域资源的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的科学设计和安排。海域使用规划与海洋功能区划既有区别又有联系。首先，两者都是海域管理的基本依据。海洋功能区划和海域使用规划分别从不同的角度，为海域管理提供了科学依据。两者在保护和合理利用海洋资源、提高海域使用效率、遏制海洋生态恶化、改善海洋环境质量，实现海域的合理开发和可持续利用，满足国民经济和社会发展对海洋需求的总目标上是一致的。海洋功能区划是海域使用规划的基础，海域使用规划是海洋功能区划组织实施的具体体现。其次，两者所体现的性质又有不同。海洋功能区划体现了海域的自然本质属性，同时兼顾了经济社会发展的社会属性的性质；而海域使用规划更加强调某一时期内陆区经济和社会发展的社会属性。对一定海域，海洋功能区划只是界定了其开发利用的方向，这个方向是由其自然属性所决定的，违背了海域的自然属性就违背了客观自然规律；而海域使用规划则界定了如何根据这一自然属性有意识、有目的和有组织地对其开发利用，违背了这一社会属性，就会违背社会经济发展的客观规律。因此，两者是有机的统一体。
二、本条规定包含了四个方面的含义
（一）组织主体。省、设区的市和县（市）人民政府海洋行政主管部门具有编制海洋功能区划的职责。需要指出的，一是海洋行政主管部门在编制海域使用规划时，应当广泛征求有关涉海部门的意见，这是由海域使用规划的社会属性所决定的；二是市辖区人民政府海洋行政主管部门是否编制海域使用规划，要根据其是否具有所在市人民政府授予的海域使用审批权限来决定；三是行政区域毗邻海域的海岸线较短、海域面积较小的县（市），可以由设区的市统一编制海域使用规划。
（二）编制依据。一是以经批准的本级海洋功能区划为依据。海域使用规划必须与本级海洋功能区划紧密联系，不能违背海洋功能区划。二是充分体现当地经济和社会发展状况、海洋环境保护和海上交通安全的要求。
（三）编制原则。编制海域使用规划应当坚持总量控制、提高利用效率和可持续利用的原则。海域资源是有限的，有些海域的自然生态还十分脆弱。因此，通过规划进行宏观调节，在规模、速度上进行总量控制，提高海域有限资源的使用效率，保持海域可持续发展，成为今后海域使用管理的重点。
（四）区划审批。海域使用规划的管理与海洋功能区划具有一致性。由于海域使用规划与海洋功能区划密不可分，因此，对海域使用规划的批准实施程序应当参照海洋功能区划的审批程序执行。下一级海域使用规划由上一级人民政府批准实施。对海域使用规划的具体编制和批准以及修改程序，应当按照省海洋行政主管部门的统一要求进行。
第三章 海域使用的申请与审批
第十二条 县级以上人民政府应当鼓励有利于海洋资源和生态环境保护的开发利用活动，严格控制改变海域自然属性或者影响海洋生态环境的海域使用项目。
【释义】本条是关于县级以上人民政府进行海域使用审批应当遵循的基本原则的规定。
一、海域使用审批的基本原则
海域使用审批原则是县级以上人民政府进行海域使用审批必须遵循的准则。审批海域使用项目，必须按照本条规定的原则，结合本章其他具体规定进行，不能撇开本条规定而只按照具体规定审批。
二、鼓励政策
本条例规定，鼓励有利于海洋资源和生态环境保护的开发利用活动。开发利用和环境保护并重，是制定本条例的重要立法目的。县级以上人民政府在进行海域使用审批时，应当审查用海项目是否符合促进经济和社会协调发展、保护和改善生态环境、保障国防安全和海上交通安全的要求。对有利于海洋资源和生态环境保护的用海项目，在同等条件下应当优先考虑批准授予其海域使用权。
三、限制政策
本条例规定，严格控制改变海域自然属性或者影响海洋生态环境的项目。海洋是一个巨大的生态系统，蕴藏着丰富的资源，是人类赖以生存和发展的空间。海域自然属性或者生态环境的改变往往具有不可逆性，直接影响人类的生存环境。因此，县级以上人民政府进行海域使用审批时，对于改变海域自然属性或者影响海洋生态环境的用海项目，应当严格控制，并要求其建设保护海洋环境的设施或者采取保护海洋环境的措施，将其对海洋环境的影响降到最低。申请条件相同时，对海洋环境影响小的海域使用申请应当优先获得批准。
第十三条 单位和个人需要使用海域的，应当依法向毗邻该海域的县级人民政府海洋行政主管部门提出用海申请。
【释义】本条是关于海域使用申请的规定。
一、申请在海域使用管理中的地位
海域使用申请是启动海域使用权审批程序的关健。没有当事人提出海域使用申请，不产生海域使用权。
二、海域使用申请人
海域使用申请人是“单位和个人”，既包括我国的公民、法人和其他组织，也包括外国的公民、法人和其他组织。需要引起注意的是，我国根据国际条约、国际惯例对外国人使用海域做出限制性规定的，按照特别法优于一般法的原则，应当对有关申请人给予限制。
三、海域使用申请的受理机关
根据本条的规定，毗邻海域的县级人民政府海洋行政主管部门是海域使用申请的受理机关。设区的市没有授予海域使用审批权的区人民政府海洋行政主管部门也应当依法受理海域使用申请。
根据依法行政的原则，行政权是法律、法规和规章赋予的，法律和本条例都规定县级人民政府海洋行政主管部门是海域使用申请的受理机关，其他任何单位都无权受理海域使用申请，也不得将海域作为土地受理当事人的申请。
四、海域使用申请应当提交的材料
（一）海域使用申请书。海域使用申请书包括海域使用申请者名称、法定代表人、联系人、用海项目名称、申请用海起止时间、申请使用海域面积、位置及顶点坐标、界址图、申请海域用途及作业方式，与周围海洋产业的关系及协调处理情况等。
（二）海域使用论证材料。海域使用论证是通过对申请使用海域的区位条件、资源状况、区域生产力布局、用海历史沿革、海域功能、海域整体效益及灾害防治、国防安全等方面的调查、分析、比较和论证，提出该项用海是否可行的明确结论，为海域使用审批提供科学依据。对改变海域属性，影响生态环境和其他开发活动的用海项目，海域使用申请者应当委托具有国家或者省认定的海域使用论证资质的单位进行海域使用论证工作。论证单位应当按照要求拟定海域使用论证报告编写大纲，经海洋行政主管部门审查认可后，编写海域使用论证报告。对海洋资源、生态环境以及相关产业影响较小的用海项目，经海洋行政主管部门同意，可以简化论证手续，填报海域使用论证报告表。
（三）相关资信证明材料。包括用海单位或者个人的合法身份证明、法定代表人身份证明、注册资金证明等，对于沿海村民或者渔民个人从事海水养殖的，可以减化手续，申请人只需提供身份证件和当地乡镇政府的有关文件。
（四）法律、法规规定的其他材料。包括除法律、法规规定的材料，还包括部门规章和地方政府规章规定应当提交的其他书面资料。
五、关于临时性用海
根据国家海洋局《临时海域使用管理暂行办法》第二条规定，持续使用特定海域不足三个月的排他性用海活动，需要申办临时海域使用证。上述用海之外的其他用海不需要办理海域使用证或者临时海域使用证。申办临时海域使用证，应当参照本条规定提出申请。本条例附则第四十一条对此作了专门规定。
六、实施中应当注意的问题
受理机关依照法律法规的规定，对申请人的申请材料进行形式审查后，对符合形式要件的申请应当做出受理决定，对不符合条件的申请，应当告知申请人补正。
第十四条 下列项目用海，由省人民政府审批：
（一）围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等填海型项目用海不满五十公顷的；
（二）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海六十公顷以上不满一百公顷的。
【释义】本条是对省人民政府海域使用审批权限的规定。
一、审批权设立的依据
《海域法》确立了中央统一管理和授权地方政府分级管理相结合的管理体制。对于具体管理权限，《海域法》明确由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》规定，填海（围海造地）50公顷以下的项目用海由省、自治区、直辖市人民政府审批，其审批权不得下放。围海不满100公顷的项目用海，由省、自治区、直辖市按照分级审批的原则规定。省政府《关于海域使用管理有关问题的通知》重申了填海型项目用海由省人民政府审批，其审批权不得下放，同时规定60公顷以上100公顷以下围海型项目用海和500公顷以上700公顷以下开放型项目用海由省政府审批。
二、关于简政放权与集中管理
在本条例立法过程中，对计划单列市和设区市是否享有填海审批权，省政府可否下放填海审批权，省政府是否可以委托设区的市行使填海审批权，是设置审批权制度的关键问题。省人大、省政府按照法律进行了慎重研究后认为，我省沿海设区的市在海域使用管理方面做了大量工作，创造了许多好的经验，受到国家有关方面的肯定，从保持政策的连续性、促进其加快发展的角度说，应当本着既要放权又要管好的要求，凡能下放的权力，要全部下放。但根据法律和国家有关规定，计划单列市和设区市不能享有填海的审批权，省政府也不能委托计划单列市和设区市行使填海的审批权，填海的审批权不能下放。《海域法》颁布以前，省人大、省政府及较大的市有关海域使用管理方面的规定凡与《海域法》规定不一致的，都应当统一到《海域法》上来。
第一，如果下放海域使用审批权，将与国家法律规定抵触。《海域法》第十八条第二款规定，前款规定以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。国务院为贯彻落实《海域法》的规定，以国务院办公厅国办发[2002]36号文《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》规定，国务院审批项目以外的项目用海的审批权限，授权省、自治区、直辖市人民政府按照下列原则规定：填海（围海造地）50公顷以下（不含本数）的项目用海,由省、自治区、直辖市人民政府审批，其审批权不得下放。从上述规定可以看出，除国务院外，只有省政府享有填海项目的审批权。因此，条例如果规定除政府以外的填海审批权，将违背下位法服从上位法的规定。第二、省政府不宜委托计划单列市、设区的市行使填海审批权。如果省政府委托计划单列市、设区的市行使填海项目的审批权，将与国务院的规定和新颁布的《行政许可法》相抵触。《行政许可法》第二十四条规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”《海域法》没有规定省政府可以委托其他行政机关行使其法定权限范围内的海域使用审批权。国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》也规定 “填海的审批权不得下放”。为了妥善处理好这个问题，省政府要求省法制办就填海审批权是否可以委托其他行政机关行使或者专门请示了国务院法制办，国务院法制办答复“国务院的规定很明确，不能下放”。因此，省政府不能委托计划单列市、设区的市行使填海项目的审批权。第三，条例颁布实施后，《山东省海域使用管理规定》、《青岛市海域使用管理条例》以及各设区市政府在《海域法》实施前出台的相关海域使用管理的规定中，关于填海海域使用审批权限划分的规定因与大法抵触而失效。具体执行中，应当按照《海域法》、国务院的规定和本条例执行。
之所以规定较大面积的围海项目由省政府审批，也考虑到国家《海域使用管理暂行规定》、《山东省海域使用管理规定》实施以来的实际，较大面积的围海对海洋环境的影响非常大，如不加以严格控制，将危及海洋经济的可持续发展。因而对较大面积的围海项目由省政府审批，可以减少地方保护主义的负面影响，使海洋开发有序、有度。
三、填海型用海和围海型用海的概念
本条例所称填海型用海，是指完全改变海域自然属性、直接利用海域空间的用海，包括围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等。
本条例所称围海型用海，是指通过建设海上设施，形成封闭或半封闭海域，严重改变海域的自然属性，但能保持海水交换的用海，包括盐池、渔池、半封闭式港池等。
第十五条 下列项目用海，由设区的市人民政府审批：
（一）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海十公顷以上不满六十公顷的；
（二）增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地、旅游、体育活动等开放型项目用海二百公顷以上不满七百公顷的。
【释义】本条是对设区的市人民政府海域使用审批权限的规定。
一、审批权设立的依据
国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》授权省、自治区、直辖市人民政府按照以下原则规定：围海100公顷以下（不含本数）的项目用海实行分级审批。审批权限由省、自治区、直辖市人民政府按照项目种类、用海面积规定。700公顷以下不改变海域自然属性的项目用海，主要由设区的市、县（市）人民政府审批。山东省人民政府《关于海域使用管理有关问题的通知》规定，严重改变海域自然属性的盐池、渔池、半封闭式港池等围海型项目用海，使用海域在10公顷以上60公顷以下的，由设区的市人民政府审批。不改变海域自然属性的海水养殖、浴场、游乐场、码头前水域、航道、锚地等开放型项目用海，使用海域在150公顷以上、500公顷以下的，由设区的市人民政府审批。
二、简政放权
之所以将原由省政府审批的开放型用海下放给设区的市，主要是考虑开放性用海对海洋环境影响较小，而用海量比较大，为充分发挥市县人民政府海域使用管理的职能，简政放权，提高行政效能，有利于管理，方便管理相对人，为经济发展创造良好环境。因而，将开放性用海审批权下放。
三、开放型用海的概念
本条例所称开放型用海，是指不改变海域自然属性的用海。包括增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地等。
第十六条 下列项目用海，由县（市）人民政府审批：
（一）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海不满十公顷的；
（二）增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地、旅游、体育活动等开放型项目用海不满二百公顷的。
【释义】本条是对县（市）人民政府海域使用审批权限的规定。
一、审批权设立的依据
山东省人民政府《关于海域使用管理有关问题的通知》规定，严重改变海域自然属性的盐池、渔池、半封闭式港池等围海型项目用海，使用海域在10公顷以下的，由县（市）人民政府审批。不改变海域自然属性的海水养殖、浴场、游乐场、码头前水域、航道、锚地等开放型项目用海，使用海域在150公顷以下的，由县（市）人民政府审批。
二、简政放权
之所以将县（市）政府的开放型用海的审批权限由150公顷提高到200公顷，主要是考虑目前我省海域使用的实际，开放性用海是县级海洋行政主管部门海域使用管理的主要工作，且开放型用海数量大，为提高审批效率，降低审批成本，方便申请人，因而将县级人民政府对开放型用海的审批权限扩大。
第十七条 市辖区人民政府的海域使用审批权限，由所在市人民政府规定。跨行政区域的项目用海，由共同的上一级人民政府审批。
【释义】本条是海域使用审批权的特别规定。
一、审批权设立的依据
《海域法》第十八条第二款规定，前款规定以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。国家海洋局《关于地方海域使用审批权限划分的意见》（国海发[2002]6号）向省人民政府提出建议，跨行政区域的项目用海由共同的上一级人民政府审批。
二、关于设区市的行政区人民政府海域使用审批权
国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》没有规定区人民政府的审批权限。根据我省海域使用管理的实际，市辖区人民政府的海域使用审批权限，由所在市人民政府规定。
三、跨行政区域的用海项目审批
跨行政区域的用海项目不能由两个以上人民政府分别审批。《海域法》规定，同一项目不能分开审批。分别审批容易产生管理矛盾，因而，应当由共同的上一级人民政府审批。
四、实施中应当注意的问题
接到海域使用申请的县级人民政府海洋行政主管部门，应当详细了解海域使用项目的有关情况，如发现申请的项目需跨行政区域使用海域的，应当审查后报上一级人民政府审批。
第十八条 有下列情况之一的，不得批准使用海域：
（一）不符合海洋功能区划和海域使用规划的；
（二）破坏海域资源、环境、自然景观和生态平衡的；
（三）造成航道、港区淤积、堵塞以及其他有碍锚地、港口生产作业的；
（四）导致岸滩侵蚀和危害海堤等海岸工程安全的；
（五）在石油及天然气勘查开采区、生物养殖场及其他重要的工程区域内开采海砂的；
（六）妨碍航行、消防、救护、汛期行洪的；
（七）对军事管理区有不利影响的；
（八）法律、法规禁止的其他项目。
【释义】本条是关于不得批准海域使用的规定。
一、规定不得审批的海域使用项目的原因
（一）海洋是一个庞大的生态系统，海水的流动性，使海域使用项目的关联性比陆地更加紧密。海域使用项目之间的唇齿相依的关系要求在审批海域项目时应当特别慎重，不能孤立地就项目论项目，而应当统筹兼顾，不能兴一业废一业。
（二）海洋生态系统的脆弱性、不可逆性，要求在审批环境可能对海洋环境造成严重影响的海域使用项目时，尤其应当慎重。否则，将造成无法弥补的损失。所以，有本条例规定情形之一的，不得批准项目用海。
二、本条规定的内容
本条第（一）、（二）项是根据《海域法》所作的一般规定。第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项是根据公共利益优先的原则，对关系国计民生的交通运输、能源、抗洪防汛救灾、国家安全、公共安全等用海项目实行重点保护，要求人民政府在进行海域使用审批时，应当保证上述项目的安全。
第十九条 填海、围海以及投放人工渔礁等改变或者严重改变海域自然属性的用海项目，海域使用申请人应当提交海域使用论证报告。
海域使用论证报告的编制，应当由取得国家或者省海洋行政主管部门颁发的海域使用论证资质证书的单位承担。
【释义】本条是关于海域使用论证报告的提交及编制的规定。
一、域使用论证的意义
（一）海域资源环境可持续利用的需要。1、海域功能具有多宜性。海洋的自然属性决定了海洋自身的多功能性和多价值性，形成同一海域多种功能的重叠，相应地表现出海洋开发的多宜性。在多种资源共存的情况，通过时、空范围的限制和约束，使海域开发活动与海域主导功能协调一致，保证海域的各种资源、环境价值都能得到科学、合理、充分的利用。2、海洋开发具有关联性和综合性。海洋开发涉及海洋水文、地质、生物等多学科，不仅关系到水产、交通、能源、旅游等行业的切身利益，也关联社会经济、法律、国防等社会需求及政府部门的职能；不仅是一种多目标、多因素、多部门的综合行为，部门交叉、利益争占也较为普遍。就整体而言，海洋开发要以现有资源环境可持续发展、社会进步和生态保护为基本目标，因此，协调好各方面的关系，兼顾经济效益、社会效益和环境效益尤为重要。3、海洋开发的战略性。首先海洋开发是一种具有全局性、长远性和稳定性的战略行为，它必须符合《海域法》等相关法律法规、符合《全国海洋功能区划》及其他海洋规划和计划。同时，海洋开发应从长远着眼，避免掠夺资源和以破坏生态为代价的短期行为，确保开发战略的连续性和稳定性，通过预测性研究来保证开发的合理性和可行性实现有序开发。
（二）海域管理工作的需要。海域使用论证通过对海域资源环境状况、社会经济状况、区域生产力布局、用海历史沿革、海域功能、海域使用损益及灾害防治、国防安全等方面的勘测、调查、评估分析，提出海域使用项目是否可行及相关对策，为海洋行政主管部门审批用海项目提供科学依据。海域使用论证制度的建立，为海域使用项目的审批提供了科学依据，从而为海域使用管理走向制度化、规范化和科学化奠定了基础。因此海域使用论证对于确保国家对海域使用的宏观调控是十分必要的。科学合理的海域使用论证是保障用海项目顺利实施的先决条件，是海域使用审批的重要依据，是国家科学用海、规范用海重要体现，是合理有序开发海洋资源、保护海洋生态环境、保障国家海洋权益的基础保障。
二、海域使用论证的目的
海域使用论证的目的是查清工程海域及毗邻区域自然环境、资源及产业分布的背景资料，预测项目用海对海洋功能区资源、环境与项目基础的响应程度，提出海域使用控制和保护目标，为有序开发海域资源，维护海洋生态环境和海域资源可持续利用与提供技术依据，实现海域环境、社会、经济效益的统一及海域的可持续利用。
三、需要提交海域使用论证报告的用海项目
主要包括：填海、围海以及投放人工渔礁等。其他海域使用项目经审批机关同意，可以简化手续，填报《海域使用论证报告表》。
四、海域使用论证的原则
海域使用论证要做到科学可行，且经济合理，社会环境效益好，应遵循以下原则：（一）与区划规划衔接一致；（二）与毗邻产业协调一致；（三）科学合理、客观公正；（四）注重海域使用整体性与超前性；（五）资源可持续利用。
五、海域使用论证的内容
通过对拟使用海域自然地理条件、资源环境状况、区位条件、社会经济状况、区域生产力布局、用海历史沿革、海域功能、海域使用损益及灾害防治、国防安全等方面的勘测、调查、评估分析，提出海域使用项目是否可行及相关对策，为政府审批用海项目提供科学依据。
六、海域使用论证管理
国家海洋局《海域使用资质管理规定》第四条规定，从事海域使用论证的单位，必须持有海域使用论证资质证书。第六条规定，海域使用资质分为甲级、乙级。第七条规定，持有甲级资质证书的单位，承担海域使用论证项目的业务范围不受限制。持有乙级资质证书的单位，承担省级以下（包括省级）人民政府审批用海项目的海域使用论证项目。目前，我省已有国家海洋局批准的资质证书持有单位7家。由于海域使用审批管理的需要，1998年，我省在全国率先试行海域使用论证资质管理制度，省里已经试点两家单位开展海域使用论证，但很不规范。
海域使用论证管理的主要内容包括：一是资质管理。按照有关海域使用论证资质管理的规定初步审查论证资质条件、按规定程序报批。需要指出的是，本条第二款已经与《行政许可法》第十五条的规定相抵触，今后，海域使用论证资质的审批和管理要按照国家相关规定执行。二是论证管理。明确论证目的、原则和范围，明确论证所必须进行的主要内容，规范申请论证程序，对资质单位论证工作提出具体要求，规范海域使用论证评审工作时限、专家组组成、评审意见和收费标准的执行。
七、海域使用的测量资质管理
为了加强海域使用管理，促进海域使用管理工作的科学化、规范化和法制化，海域使用管理中海域测量必须由具备资质的单位承担。海域使用测量资质分甲、乙两个等级。具体管理办法按国家有关规定执行。
第二十条 县级人民政府海洋行政主管部门收到用海申请后，应当按照下列规定处理：
（一）对属于本级人民政府审批权限范围内的用海申请，应当至迟在五个工作日内完成实地调查工作，并按照有关规定进行审核；
（二）对属于设区的市人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门审核；
（三）对属于省人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门进行复核，由其提出复核意见，报省海洋行政主管部门审核；
（四）对属于国务院审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，逐级上报设区的市和省人民政府海洋行政主管部门进行复核，由省海洋行政主管部门上报国家海洋行政主管部门。
海洋行政主管部门提出的初审意见，在报上级海洋行政主管部门复核或者审核前，应当经本级人民政府同意。对用海申请进行初审或者复核的，应当至迟在十个工作日内完成；对用海申请进行审核的，应当至迟在二十个工作日内完成。
【释义】本条是关于海域使用审批程序的规定。
本条例之所以强调在本省毗邻海域内的海域使用申请统一由县级人民政府海洋行政主管部门受理，主要原因：一是体现了便民原则。拟使用海域的单位和个人大部分靠近沿海，无论属于哪一级政府的审批权限，申请者到海域所在地海洋行政主管部门申请，可以方便单位和个人。二是统一管理与分级负责相结合是行政管理的一项重要原则。即使属于上级人民政府的审批权限，海域所毗邻的县级和设区市海洋行政主管部门都有初审或者复核审查的义务和责任。
一、县级海洋行政主管部门的受理、初审和审核
县级人民政府海洋行政主管部门是海域使用申请的受理机关。未设海洋行政主管部门的，由其上一级海洋行政主管部门受理。属于县级人民政府审批的，由县级人民政府海洋行政主管部门提出审核意见；属于上级政府审批的，由县级人民政府海洋行政主管部门提出初审意见，报设区市人民政府海洋行政主管部门。
二、设区市海洋行政主管部门的复核审查和审核
设区市人民政府海洋行政主管部门收到经县级海洋行政主管部门初审并上报的海域使用申请后，对属于本级人民政府审批的，提出审核意见；对属于上级人民政府审批的，进行复核审查并提出意见，报省海洋行政主管部门。
三、省海洋行政主管部门的复核审查和审核
省人民政府海洋行政主管部门收到经设区市海洋行政主管部门复核审查的海域使用申请后，属于省政府审批的，提出审核意见；属于国务院审批的，提出复核审查意见，报国家海洋行政主管部门。
四、初审、复核、审核的审查内容
1、初审内容：是否符合海洋功能区划和海域使用规划，申请海域是否已经设置海域使用权，申请海域的界址、面积是否清楚。
2、复核内容：是否符合海洋功能区划和海域使用规划，该海域是否计划设置更重要的海域使用权。
3、审核内容：是否符合本级海洋功能区划和海域使用规划，是否需要开展海域使用论证，审核《海域使用论证报告》或《海域使用论证报告表》，是否需要征求同级有关部门意见。
五、时限要求
海洋行政主管部门对海域使用申请进行初审或复核的，应当至迟在收到海域使用申请或者初审意见后十个工作日内完成；海洋行政主管部门对海域使用申请进行审核的，应当至迟在收到海域使用复核意见后二十个工作日内完成。上述工作日不包括海域使用论证报告编制、评审、修改等所需时间。
六、政府意见
《海域法》没有规定各级人民政府在海域使用批准之前的审查工作，考虑到海域所在地县域社会经济发展的总体规划和产业布局需要由县级人民政府统筹安排这一实际，本条例特别规定，县级海洋行政主管部门受理的海域使用申请，在报上级海洋行政主管部门复核或审核之前，应当报经本级人民政府审查同意。除此之外，为了简化审批程序，属于省政府或国务院审批的项目用海，一般无需再经设区市或者省政府进行审查。
第二十一条 县级以上人民政府海洋行政主管部门对属于本级人民政府审批权限范围内的用海申请，应当在本条例规定的时间内提出建议批准或者不予批准的审核意见，报本级人民政府决定。对不予批准的，作出决定的人民政府应当书面通知申请人，并说明理由。
海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求本级人民政府有关部门的意见。
【释义】本条是对政府及海洋行政主管部门进行海域使用审批的具体规定。
一、人民政府批准或不批准
按照法定条件和程序审核、批准海域使用申请，授予海域使用权，是海洋行政主管部门和政府的法定职责。海洋行政主管部门审核完毕后，应当提出是否准许使用海域的明确意见，报本级人民政府依法决定是否授予海域使用权。对不符合法定条件，未取得海域使用权的申请人，作出决定的人民政府应当在作出决定后10日内，以书面形式向申请人说明理由。申请人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
二、征求意见
海洋行政主管部门在审核海域使用申请时，可以根据需要，对重大用海项目，征求相关部门的意见。
第二十二条 重大工程建设项目需要使用海域的，建设单位应当在立项前提出海域使用申请，经有批准权的人民政府的海洋行政主管部门预审同意后，方可按规定的程序办理立项手续。
【释义】本条是对重大工程建设项目海域使用申请的补充规定。
一、建立预审制度的必要性
本条例规定重大工程建设项目实行预审制度，是对海洋开发建设项目立项审批和海域使用管理制度的进一步完善，有着重要的现实意义。重大工程建设项目一般使用海域面积较大、周期长、投资多，对海域资源和环境的影响较大，对周围其它相关产业用海影响较大，是否可以进行项目建设用海，必须事先进行预审。同时，重大工程建设项目海域使用金纳缴数额较大，对项目投资的整体效益也有一定影响。我国海域使用审批管理制度建立后，与以往项目用海先立项、后审批形成冲突。一方面，项目拟用海域与海洋功能区划有时发生矛盾；另一方面，海域使用金没有事先纳入投资概算，影响了项目建设的效益评价。对上述问题，我国沿海各地海洋管理部门和项目建设单位反映都十分强烈。因此，理顺项目用海与立项之间的关系成为海域使用管理中的紧迫问题。
《海域法》实施以后，我国浙江、福建等省海洋部门和计划部门联合相继出台了规定，要求建设单位在项目立项之前预先征求海洋行政主管部门的意见，并事先进行海域使用论证，从而率先在全国理顺了项目用海与立项审批之间的关系。
二、建立预审制度的依据
2003年4月19日，国务院《关于国土资源部<报国务院批准的项目用海审批办法>的批复》（国函[2003]44号）中明确要求，“国家重大建设项目需要使用海域的，建设单位应当在立项申请前提出海域使用申请，经国家海洋局预审同意后，方可按规定程序办理立项手续。”这一制度的建立，从根本上理顺了用海与立项之间的关系。本条例设立预审程序，以法规形式对这一改革进行了确认。
三、预审制度的主要精神
根据本条规定，使用海域的重大工程建设项目，在立项前，必须按照规定的条件和程序向海洋行政主管部门提出预审申请，申请文件参照本章第十三条的规定。经有批准权的人民政府海洋行政主管部门预审同意，出具有关文件后，再按有关规定进行项目立项。
重大工程建设项目没有经过海洋行政主管部门预审同意的，项目主管部门不应当批准立项，违反本条例立项后，有批准权的人民政府不得审批、办理海域使用证。
四、重大工程建设项目的含义
重大工程建设项目是指同时符合下列三个条件使用海域的基本建设、技术改造和区域开发等项目，包括港口、码头、修造船厂、滨海火（核）电站、滨海采矿、废水排海工程、海堤工程、海岸保护工程以及其他一切可能改变海岸、滩涂自然形状的建设项目：一是列入国家或省计划；二是由中央或省财政直接投资，或者主要由中央财政、省财政投资；三是对国民经济发展有重大影响。
重大工程建设项目的界定不是随意的，除了同时符合上述三个要素以外，其他项目不能列入重大工程建设项目的范围。
五、预审的主要程序
一是向拟使用海域所在地海洋行政主管部门提出用海意向，提出拟使用海域的用途和大概方位、面积；
二是由海洋行政主管部门根据海洋功能区划和海洋开发规划逐级提出意见，转报 由有审批权的人民政府海洋行政主管部门最终出具预审意见。
第二十三条 同一用海项目使用相同类型海域的，应当依据总体设计整体提出申请，不得化整为零，分散报批。
同一用海项目使用不同类型海域的，应当依据总体设计整体提出申请，按照本条例规定的审批权限分别审批。
【释义】本条是关于海域使用审批权限划分的补充规定。
本条例根据《海域法》确立了分类型、分面积审批的审批制度。关于海域使用的审批权限，本条例第十四条、十五条、十六条、十七条已经作了明确规定。为了防止规避本条例关于审批权限划分的规定，本条例还作了补充规定。
一、关于同一用海项目使用相同类型海域
凡同一项目一种用海类型需要使用相同类型海域的，应当根据总体设计整体提出申请、整体审批发证，不得化整为零，分多次申请批准，把本应整体提出申请的用海项目分多次提出申请，改由下级政府审批；也不得将应当由上级人民政府审批的海域使用项目，分散审批；分期施工的同一用海项目，可以分期用海，但用海申请必须按照总体设计整体提出。
二、关于同一用海项目使用不同类型海域
凡同一用海项目使用不同类型海域的，要根据总体设计整体提出申请，需要论证的，必须统一组织论证，根据不同用海类型的审批权限，由有批准权的人民政府分别审批。例如，港口建设涉及填海、围海、港池用海的，应当根据不同用海类型的审批权限，由有审批权的人民政府分别审批。
第四章 海域使用权
第二十四条 海域使用申请经依法批准后，由批准申请的人民政府登记造册，并向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自海域使用权证书领取之日起，取得海域使用权。
【释义】本条是对以政府审批途径海域取得使用权的规定。
一、海域使用权的法律地位
《海域法》及本条例在开宗明义维护国家海域所有权的同时，也把维护海域使用权人的合法权益摆到同等重要的位置。海域使用权是一种财产权利，使用权人可以运用这种权利受益。这种权利包括使用权人自身利用海域这种生产资料进行生产经营活动并受益的权利，也包括以海域使用权为载体，通过转让、出租、抵押等法律途径受益的权利。因此，只要是依法取得和运用海域使用权，其使用权人的合法权利和合法运用中所获得的利益就理所当然地受到法律保护，其他人对这种权利和利益应当承认，并不得有侵犯行为。
海域使用权只有通过以合法程序取得方能受法律保护，没有按照本条例规定的海域使用审批程序和审批权限取得的海域使用权属于违法取得，其已经取得的海域使用权不仅无效，因违法取得海域使用权而产生的其他利益法律也都不予保护，而且还要对由此造成的海域资源和环境损害承担法律责任。
二、通过政府审批途径取得海域使用权的基本方式
通过海域使用申请人的申请，按照《海域法》、本条例及其他配套法规规定的海域使用审批程序、审批权限和审批时限，报经有批准权的人民政府批准后取得。
三、通过政府审批途径取得海域使用权的程序
（一）海域使用申请人应当首先向毗邻该海域的县级人民政府海洋行政主管部门提出海域使用申请，并提交海域使用申请书、海域使用论证材料、海域使用申请人的资信证明以及法律、法规规定的其他书面材料。
（二）受理海域使用申请的海洋行政主管部门应当根据本条例规定的审批程序和审批权限，逐级经过初审、复核、审核等工作程序后，报有审批权的人民政府审批。
（三）有审批权的人民政府经审查后，认为该海域使用申请符合海洋功能区划和海域使用规划，符合法律、法规的有关规定，予以批复。批准后由该人民政府或者该人民政府授权的同级海洋行政主管部门对海域使用权进行登记造册，并向海域使用申请人颁发海域使用权证书。
四、取得海域使用权的时间
海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，方取得海域使用权。
第二十五条 海域使用权除依法申请取得外，有条件的应当通过招标或者拍卖的方式确定海域使用权人。
海域使用权的招标或者拍卖，由有批准权的人民政府的海洋行政主管部门报本级人民政府批准后组织实施；招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。
【释义】本条是对海域使用权特别取得方式的规定。
一、招标或者拍卖的重要意义
海域属于国有稀缺资源，为了提高对海域资源的利用率，最大限度实现国有资产的保值增值，政府可以根据海域使用开发利用的实际情况，通过市场机制，有选择地在部分海域，通过招标或者拍卖方式出让海域使用权。以招标或者拍卖方式出让海域使用权，是社会主义市场经济发展的必然要求，也是今后海域使用权出让的发展方向。依照本条例规定，海域使用权除可以依照本条例第二十四条的规定，通过政府审批方式取得外，还可以通过参加政府组织的海域使用权招标或者拍卖活动取得。政府通过招标或者拍卖方式确定海域使用权人。
二、招标或者拍卖与政府审批两种出让海域使用权方式的区别
通过招标或者拍卖途径出让海域使用权与通过政府审批确认海域使用权，在程序上有明显不同。通过政府审批途径确认海域使用权是自下而上进行的，而本条规定的程序则是自上而下进行的，即首先由海洋行政主管部门编制某一特定海域的招标或者拍卖方案，报经有批准权的人民政府批准后，作为正式的招标或者拍卖方案进行招标或者拍卖，中标人或者买受人即为海域使用权人。
三、海域使用权招标或者拍卖的基本工作程序
（一）招标或者拍卖方案的制定。招标或者拍卖是为了确定某一特定海域的海域使用权，海洋行政主管部门负责制定海域使用权的招标或者拍卖方案。
（二）征求同级有关部门意见。海域使用通常会涉及到几个部门，如渔业、海事、交通、环境等主管部门。之所以作出这项规定，目的是通过各有关部门的协作与配合，保证海洋行政主管部门制定的招标或者拍卖方案，既能够充分体现海域的经济价值，发挥海域的整体功能，最大限度地满足各行业用海的需要，又能够切实达到保护海洋环境，保持海洋经济可持续发展的目的。
（三）组织招标或者拍卖活动，海洋行政主管部门在必要时，还应当征求依法负责招投标或者拍卖活动行政主管部门的意见，使得海域使用权招标或者拍卖方案符合《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》的有关要求。
四、招标或者拍卖的登记
海域使用权招标或者拍卖活动结束，依法确定海域使用权人后，由组织海域使用权招标或者拍卖活动的海洋行政主管部门与中标人或买受人签订《海域使用权出让合同》，依法征收海域使用金。依照本条例的有关规定，由有批准权的人民政府或者其授权的海洋行政主管部门对海域使用权进行登记造册，向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。
五、取得海域使用权的时间
中标人或者买受人取得海域使用权的时间，不是从中标或买受那一刻算起，而是与本条例规定的通过政府审批取得海域使用权的时间一样，自中标人或者买受人领取海域使用权证书之日起，方取得该海域的海域使用权。
第二十六条 海域使用权的取得、变更或者终止，应当按照国家规定进行登记。经登记的海域使用权，由海洋行政主管部门在登记之日起三十日内向社会公告。海域使用权登记资料可以公开查询。
经依法登记的海域使用权及他项权利受法律保护，任何单位和个人均不得侵犯。
【释义】本条是对海域使用权登记管理制度和海域使用权基本权利的规定。
一、海域使用权登记的意义
海域使用权登记是对政府批准的海域使用权从取得、到流转和终止的完整记载，是海域使用审批和管理工作的一项重要内容。海域使用权的登记制度与土地使用权登记制度一样，在政府审批管理海域使用工作中具有重要地位。海域使用申请经政府批准后，必须对批准的海域使用权按规定进行登记，方能领取《海域使用权证书》，取得海域使用权。从严格意义上说，海域使用审批是取得海域使用权的一个过程，而海域使用权的登记才是政府出让海域使用权的方式。
二、登记的内容和种类
按照《海域法》及本条例规定，海域使用权登记是指主管机关依法对项目用海的权属、位置、面积、用途、使用期限等基本情况所作的登记，包括海域使用权初始登记、变更登记和注销登记三种。
三、登记机关
按照本条例规定，海域使用权登记实行谁审批、谁登记制度。省人民政府批准的项目用海，由省人民政府或者省人民政府授权省海洋行政主管部门进行登记造册；设区的市、县（市）人民政府批准的项目用海，由设区的市、县（市）人民政府或者其授权的海洋行政主管部门进行登记造册。
四、海域使用权分类登记
（一）海域使用权初始登记，是指海域使用权人首次取得海域使用权后进行的第一次登记。通过政府审批途径取得海域使用权的，海域使用权人持《海域使用权批准通知书》和海域使用金缴付凭证，在规定的时间内，到批准用海的人民政府或者到经人民政府授权的海洋行政主管部门办理初始登记手续。通过招标或者拍卖方式取得海域使用权的，海域使用权人持《海域使用权出让合同》和海域使用金缴付凭证，在规定的时间内，到出让海域使用权的人民政府或者经人民政府授权的海洋行政主管部门办理初始登记手续。
（二）海域使用权变更登记，是指海域使用权初始登记后，项目用海的权属、用途、使用期限等情况发生变化时，应当依法办理的海域使用权登记。具体包括海域使用权的转让、抵押、继承，以及因海域使用权人改变名称或者地址，改变原批准海域使用用途和用海期限，因人民法院判决、裁定、调解或者因行政机关调解而引起海域使用权转移等多种变更形式。
五、海域使用权变更登记
（一）变更登记的含义。根据《海域法》及本条例规定，因改变海域使用用途，海域使用期限发生变化，企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人等情况引起的海域使用权变更，应当报原批准用海的人民政府批准。
（二）海域使用权变更登记的时限要求。须经原批准用海的人民政府批准变更的，海域使用权人应在批准之日起10个工作日内，到原批准用海的人民政府或者人民政府授权的海洋行政主管部门办理变更登记手续。因转让、抵押、继承或者因判决、裁定、调解而引起海域使用权转移的，当事人应当在变更发生之日起15个工作日内，到原批准用海的人民政府或者人民政府授权的海洋行政主管部门申请变更登记。
（三）海域使用权变更登记需持有效证明文件。如依法转让海域使用权的，转让人和受让人持转让合同；抵押海域使用权的，抵押人、抵押权人持抵押合同和处分海域使用权的有关证明文件；因人民法院判决、裁定、调解而引起海域使用权转移的，新的海域使用权人持判决书、裁定书或者调解书；海域使用权人改变名称或者地址的，持更名、更址的有关证明文件，等等。
六、海域使用权注销登记
海域使用权注销登记，是指因海域使用权终止而进行的登记。一般包括海域使用期限届满，未申请续期或者申请续期未获批准；已竣工的填海项目已办理土地登记；人民法院依法判决或者人民政府依法决定收回海域使用权等几种情况。
七、海域使用权公告和公开查询制度
建立海域使用权公告和公开查询制度是各级海洋行政主管部门政务公开的一项基本内容。依照《海域法》和本条例规定，海域使用权属于用益物权，为对抗第三人，更充分地保护物权人的合法权益，可以通过公告形式对物权进行公示。因此，本条例设置了公告制度，要求海洋行政主管部门在海域使用确权之后三十日内，通过报刊、网站等公众媒体，进行海域使用权公告。公告的内容包括海域使用权人姓名、用海范围、用海面积、海域用途和用海期限，公告费用由海洋行政主管部门承担。建立海域使用权公告和查询制度，有利于维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，便于社会各界及时掌握和了解我省海域的开发利用现状，也便于加强对政府审批海域使用权工作的社会监督，确保海域使用审批工作的公开、公平和公正进行，有效杜绝海域使用审批过程中腐败现象的发生。
第二十七条 海域使用权最高期限，按照下列规定执行：
（一）增殖、养殖用海十五年；
（二）拆船用海二十年；
（三）旅游、娱乐用海二十五年；
（四）盐业、矿业用海三十年；
（五）公益事业用海四十年；
（六）港口、修造船厂等建设工程用海五十年。
【释义】本条是对海域使用权最高年限的规定。
一、确定海域使用权最高年限的意义
海域使用权出让最高年限的确定，不仅是建立和完善海域使用管理制度的重要内容，而且政策性很强，技术性要求也很高。对不同类型的用海，确定不同的海域使用权最高期限，对于加强我国海域使用的宏观调控和动态监管，维护海域使用权人的长远利益，具有重要意义。海域使用权出让最高年限的确定，考虑了以下几个方面的因素：一是有利于海洋功能区划和海域使用规划的实施；二是有利于各海洋产业的协调发展；三是有利于海域资源的可持续利用；四是有利于调动和保护海域使用者对海域开发投资的积极性。
二、本条例比照《海域法》第二十五条的规定，将海域使用划分为六种基本类型，并分别规定了海域使用的最高年限。
（一）增殖、养殖用海15年。这种用海类型包括利用部分自然资源进行的增殖用海方式和通过完全人工投苗、栽植和投喂等养殖方式。
（二）拆船用海20年。拆船包括岸边拆船和水上拆船。岸边拆船指废船停靠拆船码头拆解、废船在船坞拆解和废船冲滩拆解。水上拆船指对完全处于水上的废船进行拆解。
（三）旅游、娱乐用海25年。指建设海上景观、旅游休闲、冲浪娱乐等设施和项目的用海。
（四）盐业、矿业用海30年。指为利用海水制盐、采挖海砂、勘采石油、天然气等矿产资源进行的用海。
（五）公益事业用海40年。公益事业用海是指诸如建立海洋自然保护区、教学科研、防灾减灾、海难搜救打捞等用海非经营性公益事业用海。
（六）港口、修造船厂等建设工程用海50年。指建造各类客运、货运港口码头，制造、修造各类军用、民用船只以及铺设海底电缆、管道等建设项目的用海。这类建设项目往往投资较大，对国民经济影响较大，所以设置了较长的用海期限。
第二十八条 海域使用权人应当按照人民政府批准的用途合理使用海域，不得擅自改变海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，按照原审批程序报经原批准用海的人民政府批准。
对海域使用权有争议的，在争议解决之前，任何一方不得改变海域使用现状。
【释义】本条是对海域使用用途管理和海域使用权争议解决的规定。
一、用途管理
（一）海域使用要保持用途的稳定性。海域的批准用途是按照海洋功能区划兼顾社会经济发展属性确定的，海洋功能区划具有法定地位，任何海域使用申请必须符合海洋功能区划，经过政府批准的海域用途对海域使用权人具有法定约束力。海域使用权人在使用海域时，必须严格按照政府批准的用途使用海域，不得擅自改变海域用途。否则，将按照本条例第三十八条的规定承担法律责任。随着经济、社会、资源、环境等条件的变化和科技进步，海域使用权人或者政府可能会基于自身利益，改变海域用途。对此，本条例作了原则规定。
（二）改变海域用途必须符合法定条件，也必须通过法定的批准程序。一是改变后的海域用途仍然要符合海洋功能区划；二是必须按照海域使用申请审批程序报原批准用海的人民政府审批。改变海域用途，申请人必须向海洋行政主管部门出具书面申请，说明改变海域用途的理由，提交有关文件资料，报有审批权的人民政府审批。获得批准的，应按规定办理海域使用权登记手续并公告；三是经批准改变海域用途后，有批准权人民政府的财政和海洋行政主管部门还需相应地调整海域使用金征收标准和征缴方式。
二、海域使用权争议的解决
（一）争议的解决途径。海域使用权争议是海域使用管理工作中经常出现的问题。海域使用争议一般可以通过三种途径进行解决：一是海域使用争议当事人之间通过协商方式解决；二是海域使用争议当事人可以提请县级以上海洋行政主管部门进行调解。海洋行政主管部门作为海域使用的监督管理部门，在海域使用确权审批、海域使用权登记、鉴定等方面具有权威性；三是海域使用争议当事人可以直接向人民法院提起诉讼。当事人不愿进行协商、调解，或者经协商、调解仍然没有解决争议的，可以直接向有管辖权的人民法院提起诉讼。
（二）特别规定。在海域使用争议解决过程中，海域使用现状是充分反映海域开发利用状况，明辨是非的最直接、最有效证据，如果海域使用现状发生改变或遭到破坏，就难以保证争议的公平、公正解决。因此，本条第二款规定，在海域使用争议解决之前，任何一方不得改变海域使用现状。
第二十九条 海域使用权人在批准的海域使用年限内，可以依法转让、出租、抵押海域使用权。但法律、法规另有规定的除外。
转让、抵押海域使用权的，应当依法办理登记手续。
【释义】本条是对海域使用权流转的规定。
一、海域使用权流转的意义
海域使用权转让，是指海域使用权人将依法取得的海域使用权，通过买卖、互易、赠与等途径让与他人，从而获取一定利益的行为。海域使用权同国有土地使用权一样，是一种用益物权，具有可流转性。海域使用权转让完成后，转让方丧失海域使用权，受让方取得海域使用权。海域使用权人可以根据自身利益的需求，在法律、法规允许的条件下，自主进行海域使用权市场流转，享有直接开发利用海域获取收益的权利，也享有将海域使用权合法转让、出租或抵押而获取收益的权利。
《海域法》第二十七条虽然规定了海域使用权可以转让、继承。但对于转让的条件、程序，以及是否需要经过审批等则未作详细规定，而是授权由国务院制定海域使用权转让的具体办法。在目前国家尚未出台有关海域使用权转让法规的情况下，为适应我省日益高涨的海洋开发热潮，积极培育海域使用二级市场，满足市场经济条件下海域使用权流转多样化的需求，本条例明确规定了海域使用权可以转让、出租和抵押，这是对我国海域使用权流转制度的发展、完善和创新。
二、海域使用权流转
海域使用权转让应同时具备以下几个基本条件：一是转让方已根据《海域法》及本条例的规定，获得了海域使用权；二是转让行为不改变海域使用权规定的海域用途和用海期限；三是转让行为符合法律、法规设定的程序性规定。与海域使用权同等性质的国有土地使用权的转让，必须经过有批准权的人民政府或者有关主管部门的批准，并重新进行登记。海域使用权的转让，也应经过有批准权的人民政府批准，并进行海域使用登记，依法缴纳海域使用金。海域使用权转让将制定具体规定。
三、海域使用权出租
海域使用权出租，是指海域使用权人将海域使用权租赁给他人使用，从而获取租金收益的行为。海域使用权的出租，并不构成海域使用权的变更和流转，仅是租赁方利用出租方取得的海域使用权进行一定期限的开发利用，从而获取部分收益的行为。因此，本条例没有规定海域使用权的出租实行登记制度。海域使用权出租应具备两个基本条件：一是出租方已依法取得海域使用权；二是出租行为不改变海域使用权规定的海域用途和用海期限。
四、海域使用权抵押
根据《担保法》规定，抵押是指债务人或者第三人不转移对抵押财产的占有，而将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依法以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。可见，海域使用权作为一种用益物权，一种财产权利，海域使用权人可以根据自身利益的需求，将海域使用权作为抵押物进行债的抵押活动。但海域使用权人不必将海域使用权转移给债权人，而自己继续对海域使用权进行使用、收益，只有当债务不能履行时，才可能出现海域使用权的流转。海域使用权抵押必须具备以下几个条件：一是抵押人必须依法取得海域使用权；二是海域使用权抵押活动不得损害国家海域所有权和国家收益，不得改变海域使用权规定的海域用途和用海期限；三是海域使用权抵押必须进行抵押登记。由于海域使用权抵押的设立，不仅影响到抵押人和抵押权人的利益，还可能影响到与海域使用有关各方的利益，因此，本条例规定海域使用权抵押必须办理登记手续。当事人办理抵押手续，应向登记机关提交登记申请，提交主合同、抵押合同以及海域使用权证书及其复印件。
五、禁止或者限制海域使用权流转规定
根据本条例第三十三条规定，对军事用海、公务船舶专用码头用海、非经营性的交通基础设施用海、非经营性公益事业用海等四类用海项目免缴海域使用金，这四类海域使用项目取得的海域使用权不得转让、出租或抵押。使用者不再需要使用该海域时，由原批准机关无偿收回海域使用权。此外，经过省财政和海洋行政主管部门批准，减缴或免缴海域使用金后的公用设施用海、国家和省重大建设项目用海、增殖养殖用海等三类海域使用项目，在补交海域使用金后，其海域使用权经批准可以流转。
第三十条 海域使用权期满六十日前，海域使用权人可以依法申请续期；除法律另有规定外，原批准用海的人民政府应当批准续期。期满未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。
海域使用权终止，海域使用权人应当交还海域使用权证书，并依法办理注销登记。
【释义】本条是对海域使用权续期和终止的规定。
一、续期申请的受理机关
申请海域使用权期满后，海域使用权人如仍需使用海域，可以依照法定程序向原批准用海的人民政府提出续期申请。续期申请同初始申请一样，到当地海洋行政主管部门提出，由其受理。续期申请由于是在原申请的基础上只对使用期限的延长，海域的使用用途、面积、方式等均不做改变，所以，没有法律的其他规定时，原审批机关应当批准。
二、批准海域使用续期的基本条件
一是海域使用续期申请应在原海域使用权届满60日前提出；二是海域使用续期申请必须符合申请续期时的海洋功能区划。因为海洋功能区划可能会根据海域自然属性的变化、经济社会发展的需要等实际情况，按照法定程序进行适当修改。所以海域使用延期申请必须符合最新的海洋功能区划，否则，不予批准；三是不存在收回海域使用权的法定理由。为充分调动和保护社会各界参与海域开发的积极性，必须保持海域使用管理政策的稳定性和连续性，在没有法定理由的情况下，海域使用续期申请应予批准。
三、不批准海域使用续期的条件
海域使用续期申请依法提交后，如有下列特殊情况，人民政府可以做出不予批准的决定：一是续期申请不符合新修订的海洋功能区划；二是因公益事业、公用基础设施或者国家重大建设项目需要使用该海域的，如选划海洋自然保护区，兴建航标、灯塔等公用设施，国家决定建设关系国计民生的重大建设项目等；三是国家安全用海；四是因海域自然属性发生重大变化，不适宜再设置同样类型海域使用权的。
四、关于海域使用权的终止
海域使用权的存续是一个时效性很强的概念，它的产生、存续和终止都是在特定条件下发生的。按照《海域法》和本条例的规定，海域使用权的产生基于海域使用申请人的申请和政府审批，申请人还要依法缴纳海域使用金，并办理海域使用权登记手续后才能取得海域使用权。相应地，引起海域使用权终止的一种情况是，海域使用权期满后，海域使用权人基于自身利益和实际情况考虑，没有提出海域使用续期申请，海域使用权自然终止；另一种情况是，海域使用权人虽然提出了海域使用续期申请，但由于法定原因，有批准权的人民政府没有批准续期申请，海域使用权也会终止。海域使用权终止后，海域使用权的权力消失，但原海域使用权人的义务并未完全消失。这是因为，海域使用权人在开发利用海域期间，为了追求利益的最大化，往往需要建造一些用海设施和人工构筑物。在海域使用权终止后，这些设施和构筑物如果不被新的海域使用权人所利用，不仅会妨碍新的海域使用开发利用，而且还可能造成海洋环境的污染损害。因此，海域使用权终止后，原海域使用权人还应承担两项基本义务：一是按照《海域法》第二十九条的规定，应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物；二是原海域使用权人应当按照本条的规定，交还海域使用权证书，并到原批准用海的人民政府或者人民政府授权的海洋行政主管部门办理海域使用权注销手续。
第三十一条 因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，并根据海域使用权人已使用的年限和开发利用的实际情况，经评估后给予相应的补偿。
【释义】本条是对提前收回海域使用权和在此情况下国家补偿的规定。
一、提前收回海域使用权的法定条件
一般情况下，海域使用权的收回应当是在海域使用终止后进行的。但也可能因法定原因，原批准用海的人民政府在海域使用权自然终止前，提前收回。这些法定原因主要是因公共利益或者国家安全的需要两种情况。公共利益需要，一般是指为了维护国家的、集体的和社会的绝大多数人的共同利益，保障关系到国计民生、社会稳定和民族兴旺发达的基本需要。如海洋生态环境保护、海上交通安全、国家重大建设项目、科学研究、海上执法监察等。国家安全需要，是指关系到国家主权、领土完整与安全、国家统一、人民民主专政的国家政权和社会主义制度安全的需要。为了维护国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以不必等到海域使用权期满，而依法提前收回海域使用权。
二、经济补偿的意义
本条还规定了因公共利益和国家安全的需要，原批准用海的人民政府依法提前收回海域使用权时，应当对海域使用权人给予相应的补偿。该项规定的依据是，海域使用权作为一项财产权利，它的取得不是无偿的，而是海域使用权人通过政府审批后，在支付了国家一定数额的海域使用金后取得的，因此，海域使用权人的合法权益受法律保护。国家提前收回海域使用权后，海域使用权人的部分利益受到了损害，因此，尽管国家可以以法定理由提前收回海域使用权，但应当给予海域使用权人相应的补偿。
三、补偿标准的核定
（一）本条例规定，经济补偿标准以评估结果为准。评估，应当由当事人委托具有海域资产评估资质的机构，以及取得海域评资格的专业人员进行。
（二）评估核定补偿标准应充分考虑以下几个方面的要素：一是海域使用权人已经开发利用的年限和剩余年限；二是海域使用权人开发利用过程中的基本投资情况和收益情况；三是当地经济和社会发展的总体水平。
第五章 海域使用金
第三十二条 海域使用权人必须依法缴纳海域使用金。海域使用金可以根据不同的用海性质或者情形一次缴纳或者按年度缴纳。
对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，按照国家有关规定执行。
【释义】本条是关于海域有偿使用制度、缴纳海域使用金的原则和海域使用金缴纳方式的规定。
一、实施海域有偿使用制度的意义
根据《海域法》的规定，国家实行海域有偿使用制度，这是对海域使用管理所建立的多项基本制度中的一项重要制度，它是国家海域所有权在经济上的具体体现，对于推进海域资源管理和利用方式的重大变革，促进海域资源的合理开发与可持续利用，具有重大的现实意义。一是有偿使用海域，是在市场经济条件下维护国家海域所有权的根本措施。所有权与使用权分离是资产市场化管理的基本要求，建立海域有偿使用制度，对海域使用权进行有偿出让，才能使国家海域所有权在经济上得到实现。二是海域是重要的生产要素，单位和个人通过缴纳海域使用金取得国有海域的使用权，并不断从开发利用国有海域中取得经济效益，国家也从对海域的资产管理中，建立起一种自然资源更新的经济补偿机制，才能实现国有海域资源性资产的保值和增值。三是实行海域有偿使用制度，可以促使海域使用开发经营者，充分考虑投入产出比，减少和避免盲目性圈占海域，有效遏制因海域无偿使用引发的开发无序、利用无度的混乱状况，促进国有海域资源的合理配置和最佳利用。四是实行海域有偿使用制度，与依法对土地、矿产、森林、水等自然资源实行有偿使用制度一样，也是贯彻国家对自然资源全面建立和逐步完善有偿使用制度这一基本方针的重要举措。五是对海域实行有偿使用制度，也是对世界滨海国家成功经验和通行做法的有益借鉴。比如《韩国公有水面管理法》规定：批准公有水面的占用和使用时，应征收占用费或使用费。《日本海岸法》规定：海岸管理者按照主管县令规定的标准向使用许可者征收占用费。《英国海岸保护法》规定：在潮间带建港、铺设管道和从事水产养殖，应缴纳租用费。《美国水下土地法》规定：承租水下土地，应按签订的租约向州政府支付租金。
海域使用金，是国家作为海域自然资源的所有者，在出让海域使用权时应获得的收益，是资源性国有资产收入。海域使用金属于权利金的范畴，它既不同于税金，也有别于行政事业性收费。按照对国有自然资源，财产权利第一位，政治权力第二位的原则，首先应当凭借国家对资源的所有权收取权利金，其次才是凭借国家政治权力向纳税人征税。而我国现行的行政事业性收费，是以政府形式或者政府委托有关部门代行政府职能，对提供直接服务所收取的费用，比如进出口检验检疫费等。因此，也不能将海域使用金与行政事业性收费混为一谈。
二、海域使用权人有缴纳海域使用金的义务
本条第一款规定，海域使用权人必须依法缴纳海域使用金，这是对缴纳海域使用金的原则规定。首先，单位和个人使用海域，应当按照国务院和省人民政府的规定缴纳海域使用金，既是海域有偿使用制度的基本内容和海域使用权人的应尽义务，也是由海域使用金的性质和海域开发利用活动的不同目的决定的。凡获准使用海域从事生产经营活动的单位和个人，均须按规定标准缴纳海域使用金。海域使用金30%缴入中央金库，70%缴入地方金库，纳入财政管理。70%缴入地方金库的海域使用金的省、市、县（市）分成比例，由省人民政府做出具体规定。
三、海域使用金的缴纳方式
根据本条规定，海域使用金可以根据不同的用海性质或者情形一次缴纳或者按年度缴纳。由于用海性质或者用海情形不同，海域使用金的征收标准不同，其缴纳方式也应有所区别，不能一概而论，要考虑到用海行业特点。对填海等完全改变海域属性的用海项目，海域使用金应当一次性计征，可分两次缴纳。对盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物和增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地、旅游、体育活动等开放型用海项目，海域使用金可以按年度计征，逐年缴纳。
四、对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的特别规定
本条第二款规定，对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，按照国家有关规定执行，这也是《海域法》的法律规定。目前，近岸海域水质污染，近海海洋渔业资源衰退，国家对海洋渔业实行资源保护、增殖与开发相结合的方针，严格控制海洋捕捞强度，实行伏季休渔，鼓励和引导部分以海洋捕捞为业的渔民实行压船转产转业，从海上捕捞业转向海水养殖业。另一方面，一部分陆上无土地、以海水养殖生产为生的渔民，近年来由于受环境污染和养殖病害的困扰，其生活的主要经济来源受到严重威胁。从维护渔区稳定的大局出发，切实减轻渔民负担，增加渔民收入，有效解决“三渔”（渔业、渔村、渔民）问题，对这一部分渔民使用海域从事养殖活动是否收取海域使用金，按国务院有关规定执行。但应严格区分渔民养殖用海和其他单位、组织或个人养殖用海活动，对非渔民的其他单位、组织、企业、个人利用海域从事养殖生产经营活动的，必须实行海域有偿使用制度，依法征收海域使用金。
五、海域使用金的具体征收标准和办法由省人民政府另行组织制定。
第三十三条 下列用海，免缴海域使用金：
（一）军事用海；
（二）海关、边防、海监、渔政、海事、港航行政管理等公务船舶专用码头用海；
（三）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；
（四）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。
前款规定的用海项目，其海域使用权不得擅自转让、出租或者抵押。
【释义】本条是对某些用海项目法定免缴海域使用金的规定。
一、免缴海域使用金的理由
实行海域有偿使用制度，是从海域使用的一般性和普遍性确立的海域使用管理的基本制度，是针对排他性生产经营活动用海行为而讲的。而对于国防、公益事业、政府管理等特殊性的非生产性经营活动用海项目，本条例依法作出免缴海域使用金的规定，是从有利于海上防卫、管理和公益事业的发展等的全局出发，给予这些非经营性用海项目的一项特殊政策。需要指出的事，对这些用海项目虽然不实行有偿使用制度，但仍需按规定程序办理海域使用手续，依法取得海域使用权。
二、免缴海域使用金的范围
对本条例规定免缴海域使用金的用海项目，应当依据海洋功能区划和海域使用规划严格控制。法定免缴海域使用金的一个基本前提，就是用海项目必须是非经营性的。其范围包括：事关国防安全的军事设施、战备需要和军事活动用海；属于行政执法的公务船舶专用码头用海；非经营性的港外公共航道、锚地和助航设施等交通基础设施用海；为教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等直接服务的非经营性公益事业用海。
三、对法定免缴海域使用金所取得的海域使用权的限制
本条第二款规定，法定免缴海域使用金所取得的海域使用权不得擅自转让、出租或者抵押的特殊规定。依法享有免缴海域使用金的用海项目，其海域使用权不得流转，这是着眼于以上用海项目的优先性，也是从保护其他经营性用海项目的海域使用权在市场竞争中的公平性出发的。对法定免缴海域使用金的用海项目，一是其海域使用权不是以市场经济手段取得的，因此其也不得以市场方式擅自转让、出租或者抵押。二是其使用权的用途不得改变，使用者不需要时，由国家无偿收回海域使用权。
第三十四条 下列用海，经省财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：
（一）公用设施用海；
（二）国家和省重大建设项目用海；
（三）增殖、养殖用海。
【释义】本条是关于在一定条件下，经批准可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目的规定。
一、批准减免与法定减免的区别
海域有偿使用，这是基本的原则，但不排除对特定的用海项目或在特殊的情况下，采取特殊的政策规定。经批准减缴或者免缴海域使用金与法定免缴海域使用金，执行的程序、适用范围和额度是不同的。一是前者是一定用海年限的、一定比例的减缴或者最高情况下的免缴，而后者是一律免缴；二是前者需要按规定程序经过批准，而后者则是法定免缴，无须批准；三是前者是“可以”减缴或者免缴，也“可以”不减缴或者免缴，而后者则是“应当”免缴。
二、批准减免的范围
本条对经批准可以减缴或者免缴海域使用金的用海项目作出明确规定，主要是着眼于公用设施用海的社会性和不以营利为主要目的特殊性、国家和省重点扶持项目用海的实际需要和政府行为的全局性，增殖、养殖用海的高投入、高风险性等，因此仅限于公用设施用海、国家和省重大建设项目用海和增殖、养殖用海。除此之外的一切用海项目，不能享受这一政策。
三、批准减免应具备的条件
减缴或免缴海域使用金是一项政策性很强的工作，对经批准后可以享受减缴或者免缴海域使用金政策的用海项目，必须同时具备三个条件，缺一不可。一是属于可以减免的用海项目，即：公用设施用海、国家和省重大建设项目用海、增殖和养殖用海。二是属公用设施的用海项目，必须不以营利为目的，有较广泛的社会公益性；属国家和省重大建设项目用海，必须具备列入国家或省计划，由中央或省财政直接投资、或者主要由中央财政、省财政投资，对国民经济发展有重大影响的项目；属增殖、养殖项目用海，必须是受政府政策性扶持、渔民转产转业、遭受重大自然灾害等增殖、养殖用海项目。三是符合规定的减免程序。确实需要减缴或免缴海域使用金的，用海单位和个人，应当向用海项目所在地县级人民政府财政和海洋行政主管部门提出申请，并逐级审查提出意见，报省人民政府财政和海洋行政主管部门批准。沿海市、县（市、区）人民政府及财政部门和海洋行政主管部门均无权批准减免海域使用金。
四、有关减缴或免缴海域使用金的具体办法，本条例授权省财政部门和海洋行政主管部门根据有关法律、法规和国务院财政部门和国家海洋行政主管部门的有关规定制定。
第三十五条 海域使用金按照海域使用审批权限，由批准用海的人民政府的海洋行政主管部门负责征收。征收海域使用金，必须使用省财政部门统一印制的海域使用金专用收据。
海域使用金必须按规定上缴财政，专户储存，主要用于海域整治、保护、开发和管理。
【释义】本条是对海域使用金征收管理主体和海域使用金主要用途的规定。
一、海域使用金的征收主体
本条第一款规定，使用金按照审批用海项目的权限，由批准用海项目的一级人民政府的海洋行政主管征收，体现了“谁审批、谁征收”的原则，明确了县级以上人民政府海洋行政主管部门是海域使用金的征收主体。各级财政部门应加强对海域使用金征收的监督管理，海洋行政主管部门征收海域使用金必须使用由省财政部门统一印制的《海域使用金专用收据》，做到应收尽收。对应收未收或者少收海域使用金，随意减免或者越权减免海域使用金，截留、挤占、挪用海域使用金等行为，将依法受到惩处。
二、海域使用金的管理主体
各级财政部门是海域使用金的管理主体。本条第二款规定海域使用金属于国家财政收入，必须按规定全额上缴财政，并按国务院和省政府规定的分成比例，由海洋行政主管部门分别缴入各级财政，由财政部门设立专户储存。
三、海域使用金的使用
本条例规定，海域使用金按照取之于海，用之于海的原则，专项用于海域整治、保护、开发和管理。海域使用金各级财政留成部分，由海洋行政主管部门根据规定的用途提出使用计划，由同级财政部门批准后返还并监督使用，做到收支分离。
四、海域使用金的征收管理和使用，是海域有偿使用制度的重要内容，省政府将根据国务院的有关规定，组织省财政部门和省海洋行政主管部门制定《山东省海域使用金征收管理办法》，具体规定海域使用金征收标准、征收办法和使用管理等。
第六章 法律责任
第三十六条 违反本条例规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，由海洋行政主管部门或者其所属的海洋监察机构责令退还非法占用的海域，限期恢复海域原状，没收违法所得，并按下列规定处以罚款：
（一）非法占用海域进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款；
（二）非法占用海域进行其他活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。
【释义】本条是关于非法占用海域进行填海、围海或者进行其他活动所应承担的法律责任的规定。
一、本条规定的两种违法行为
本条规定的两种违法行为，主要表现为未经批准或者骗取批准，非法占用海域进行围海、填海活动或者从事其他活动的行为。
（一）未经批准是指：1、海域使用单位或者个人未向县级海洋行政主管部门提出海域使用申请即擅自使用海域的行为；2、当事人虽然向县级以上海洋行政主管部门提出海域使用申请，在海洋行政主管部门审批过程中，即擅自使用海域的行为；3、当事人向县级海洋行政主管部门申请使用海域，但不符合批准条件而未获批准，仍然擅自使用海域的行为。
（二）骗取批准是指，有关单位或个人为了获得海域使用权，在向县级以上海洋行政主管部门申请海域使用时，提供虚假材料，如虚假资信证明材料等，以欺骗手段获得批准的行为。
二、本条规定的行政法律责任
行政法律责任是指因实施违反本条例规定的行为而引起的，由行政机关依法给予制裁的所必须承担的法律后果。
在我国的现行法律制度中，行政法律责任包括两个方面，即行政处分和行政处罚。本条规定了对非法占用海域违法行为的行政处罚，主要有没收违法所得和罚款两个处罚种类，至于责令退还非法占用的海域和限期恢复海域使用原状，虽然属于本条规定的法律责任的组成部分，但它属于责令改正的范围，不属于行政处罚。因为任何一种违法行为，均应当改正，《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，这是对违法行为进行处罚的前提。本条规定，对未经批准或者骗取批准，非法占用海域的行为，由海洋行政主管部门或者其所属的海洋监察机构责令退还非法占用的海域，限期恢复海域原状，即停止在非法占用海域的一切生产经营活动和其它有关活动，拆除在该海域的违法用海设施和构筑物；对海域造成破坏的，应当采取治理措施，进行整治，恢复到海域被非法占用前的状态。
关于行政处罚，本条规定了两个处罚种类：一是没收违法所得。非法占用海域，目的是通过填海、围海或者其他用海活动获取经济利益。因此，本条规定，对于在非法占用海域期间在该海域取得违法所得的当事人，没收其违法所得；对没有违法所得的，则不适用该项处罚。二是罚款。本条针对不同的非法用海项目，对海域所造成的危害程度大小，设定了不同的罚款幅度：（1）非法占用海域进行围海、填海活动的，除了责令其退还非法占用的海域，限期恢复海域原状，没收违法所得外，还要对违法行为人处以非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。之所以对非法填海、围海行为规定了较重的处罚，是因为填海、围海对海域的自然形状、环境、功能等属性产生直接的影响，因此国家对填海、围海活动进行严格的限制。非法填海、围海活动由于未经有效审查，将导致海域自然属性的改变和破坏，造成海洋资源的巨大浪费。因此本条对非法填海、围海活动的行为规定的罚款数额较高。（2）对于非法占用海域进行其他活动的行为，即除了非法占用海域进行填海、围海以外的用海活动，由于不改变海域的自然属性，较之改变海域自然属性的填海、围海危害性小，因此本条例规定了较轻的处罚，即罚款的幅度为违法行为人占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。具体的罚款幅度和数额由县级以上海洋行政主管部门或者其所属的海洋监察机构根据违法行为人对海域造成的损害等具体情况确定。
第三十七条 违反本条例规定，有下列情形之一的，其批准文件无效，收回非法使用的海域；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；给他人造成损失的，应当依法予以赔偿：
（一）无权或者超越权限批准使用海域的；
（二）不按海洋功能区划批准使用海域的；
（三）将使用相同类型海域的同一用海项目化整为零、分散审批的。
依照前款规定收回的海域，应当按照本条例第三章的规定重新办理海域使用审批手续。
【释义】本条是对违法批准使用海域所产生的法律后果以及对批准机关相关责任人员所承担的法律责任的规定。
一、本条规定的三种违法行为
（一）无权或者超越权限批准使用海域的行为。这又分两种情况：1、无批准权而批准使用海域的行为。海域属于国家所有，国家对海洋资源享有占有、使用、受益和处分的权利。同时，海域既是经济资源又是战略性资源，对它的开发利用既涉及生态环境保护又涉及到国防外交等问题。因此，《海域法》和本条例对申请使用海域的行为设定了行政许可，即经过有批准权的机关按照法定权限和法定程序批准后方可使用海域。对于这一批准权的实施，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条关于“行政许可由具有行政许可权的机关在其法定职权范围内实施”的规定，审批机关明知本机关无审批权而进行审批，是一种严重的违法行为，要承担相应的法律后果。根据《海域法》和本条例的规定，单位和个人申请使用海域的，应当向县级人民政府海洋行政主管部门提出申请，由海洋行政主管部门审核后逐级报有批准权的县级人民政府批准。乡镇人民政府和人民政府的工作部门都没有海域使用的审批权。这里需要特别指出的是：（1）海洋行政主管部门只拥有对海域使用申请的受理、初审、复核和审核权，没有最终的批准权。(2)对于设区的市人民政府没有规定而市辖区的人民政府擅自批准使用海域的，属于本条例规定的无权批准使用海域的行为。（3）条例第十七条第二款规定：“跨行政区域的项目用海，由共同的上一级人民政府审批”。据此，对于跨行政区域的用海项目，不管涉及什么性质的用海，也不管涉及多少用海面积，下级政府均无权审批。对于擅自批准的行为，也属于本条例规定的无权批准使用海域的违法行为。2、超越权限批准使用海域的行为。这是指下级地方人民政府越权批准应当由上一级人民政府审批权限范围内的用海项目。本条例第十四条、第十五条、第十六条分别明确规定了省、设区的市和县（市）人民政府的项目用海审批权限，如果违反了上述规定，超越本级政府的审批权限批准用海，属于超越权限批准使用海域的行为。例如，设区的市的人民政府批准了填海项目，县级人民政府批准围海十公顷以上的用海项目等。
（二）不按海洋功能区划批准使用海域的行为。这是对有用海审批权的县级以上人民政府批准使用海域时的一项要求，有批准权的人民政府应当依照海洋功能区划，对海域使用申请进行审核。有批准权的人民政府在海域使用审批中违反海洋功能区划批准使用海域的，即是本条例规定的不按海洋功能区划批准使用海域的违法行为。
（三）将使用相同类型海域的同一用海项目化整为零、分散审批的行为。按照条例第二十三条的规定，对于同一用海项目需要使用相同类型海域的，用海申请人应当依据总体设计整体提出申请，由县级海洋行政主管部门逐级报有批准权的人民政府审批。如果采取化整为零、分散报批的手段，则是一种规避法律的行为，表面上看符合本级人民政府的审批权限，实际上是超越权限批准用海的行为，应当加以禁止，并承担相应的法律责任。
二、违法行为所承担的法律后果
违法行为所承担的法律后果包括收回海域使用权、对责任人员给予行政处分和赔偿损失三种情况：
（一）因无权、超越权限或者不按海洋功能区划非法审批使用海域，以及将相同类型的同一用海项目化整为零、分散报批的规避法律的行为，其海域使用批准的文件无效，由违法审批的海洋行政主管部门收回非法使用的海域。对收回的海域，应当按照本条例第三章规定的海域使用申请程序和审批权限，重新办理海域使用审批手续。
（二）对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，则依法给予行政处分。所谓“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，是指对非法批准使用海域的行为负有直接、主要责任的有关领导和具体承办或者执行人员。行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。根据目前我国公务员制度的要求，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当按照《国家公务员暂行条例》的规定执行。一般而言，给予行政处分大致分为三种情况：其一，对违法较轻，仍能担任现任职务的人员，可以给予警告、记过、记大过、降级处分；其二，对情节较为严重，不宜担任现任职务的人员，给予降级或者撤职的处分；其三，对于严重失职，屡教不改，造成恶劣影响的，可以给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分，应当由其所在单位、监察机关或者上级行政主管部门区分不同的情况，按照《国家公务员暂行条例》规定的程序依法作出。
（三）依法承担赔偿损失的民事责任。由于批准机关违法批准用海的行为，可能对用海人或者第三人造成一定的经济损失，对此，批准机关是有过错的,应当按照民法通则及其它有关民事法律的规定，承担赔偿损失的民事责任。
第三十八条 违反本条例规定，擅自改变海域用途的，由海洋行政主管部门或者其所属的海洋监察机构责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；逾期不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。罚款按照下列规定执行：
（一）将海域用途改为填海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上十五倍以下的罚款；
（二）将海域用途改为围海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金八倍以上十二倍以下的罚款；
（三）其他擅自改变海域用途的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十倍以下的罚款。
【释义】本条是关于擅自改变海域用途所应承担的法律责任的规定。
一、擅自改变海域用途的含义
擅自改变海域用途，是指海域使用权人在使用海域过程中，不按照政府批准的海域用途进行用海活动的行为。本条例第二十八条规定，海域使用权人应当按照人民政府批准的用途合理使用海域，不得擅自改变海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，按照原批准程序报经原批准用海的人民政府批准。海域使用权人不按照规定的海域用途使用海域的，应当承担本条例规定的法律责任。
二、本条规定承担法律责任的两种情况
（一）对于在用海活动中，擅自改变海域用途的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门或者其所属的海洋监察机构责令违法行为人停止用海活动，在一定的期限内改正违法行为。行政处罚是手段，纠正违法行为才是目的。根据本条的规定，对于海域使用权人因为擅自改变海域用途而获得收益的，应当没收其违法所得；没有违法所得的，则不适用该处罚措施。同时还应当处以罚款。罚款数额以违法行为人非法改变海域用途期间内，占用该海域面积应缴纳的海域使用金来计算。具体的罚款幅度分三种情况，按不同的用海性质所造成危害后果的大小，划分了不同的罚款幅度：1、对将海域用途改为填海型项目用海的行为，处以十倍以上十五倍以下的罚款；2、对将海域用途改为围海型项目用海的行为，处以八倍以上十二倍以下的罚款；3、对其他擅自改变海域用途的行为，处以五倍以上十倍以下的罚款。这里值得注意的是，本条关于罚款的规定，是对《海域法》第四十六条的细化，县级以上海洋行政主管部门或其所属的海洋监察机构在对具体案件进行处罚确定罚款数额时，应当适用本条例的具体规定。
（二）对于责令限期改正违法行为，而违法行为人在规定的期限内拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权，其海域使用权证书由颁发该证书的人民政府注销。
第三十九条 违反本条例规定，海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，由海洋行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。
【释义】本条是关于海域使用权人不按期缴纳海域使用金所应承担的法律责任的规定。
本条例第三十二条规定，海域使用权人必须依法缴纳海域使用金。违反了这一规定，则要承担相应的法律责任，即由海洋行政主管部门和颁发海域使用权证书的人民政府根据违法行为的实际情况，依法作出下列处理：
一、责令限期缴纳
对海域使用权人不按期缴纳海域使用金的， 首先由海洋行政主管部门向违法行为人发出通知，以行政命令的方式责令其在一定的期限内缴纳欠缴的海域使用金，这与前条所述“责令改正”是一样的，是纠正违法行为的一种具体方式。违法行为人在接到限期缴纳的通知后，应当在规定的时间内缴纳欠缴的海域使用金。
二、注销海域使用权证书，收回海域使用权
在海洋行政主管部门责令海域使用权人限期缴纳海域使用金后，该海域使用权人仍不按期缴纳海域使用金的，则由颁发海域使用权证书的人民政府注销其海域使用权证书，收回海域使用权。海域使用权证书是由有关人民政府登记造册，并向海域使用者颁发的取得海域使用权的法律凭证。如果海域使用权人不按期缴纳海域使用金，则应视为其放弃海域使用权。因此，要由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。
第四十条 县级以上人民政府及其海洋行政主管部门或者其他有关部门，在海域使用监督管理工作中，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自改变海洋功能区划确定的海域功能的；
（二）对符合法定条件的海域使用申请不予受理或者对不予批准的海域使用申请未依法说明理由的；
（三）违反本条例规定颁发海域使用权证书的；
（四）发现违法行为不予查处的；
（五）不按照国家和省的规定收取和减免海域使用金以及截留、挪用、私分或者变相私分海域使用金的；
（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
【释义】本条是关于国家机关工作人员违法履行职务所应承担的法律责任的规定。
一、县级以上人民政府及其海洋行政主管部门或者其他有关部门，在海域监督管理工作中的违法行为和应当承担相应的法律责任
（一）擅自改变海洋功能区划确定的海域功能的。海洋功能区划是合理开发利用与保护海域资源与环境，充分发挥海域最佳效能的重要依据，它的编制与修改有着严格的审批程序。根据本条例第二章的规定，省海洋功能区划要报国务院审批，设区的市和县（市）的海洋功能区划要经逐级审核后，报省人民政府审批并报国家海洋局备案。海洋功能区划一经公布实施，不得擅自改变。如需变更，要经过原批准机关批准。擅自改变海洋功能区划确定的海域功能行为，则要受到相应的法律制裁，以维护海洋功能区划的严肃性。
（二）对符合法定条件的海域使用申请不予受理或者对不予批准的海域使用申请未依法说明理由的行为。目前在审批海域使用申请过程中，存在着收到申请人符合法定条件的申请却久拖不办的现象，个别行政机关工作人员甚至借手中掌握的权力对申请人“吃、拿、卡、要”，严重损害了国家机关的形象。根据《行政许可法》第三十二条的规定，行政机关对于申请人的申请事项属于本机关职责范围、申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当受理许可，否则即属违法。本条例根据上述要求，作出了相应的规定。同时，对于不符合法定条件而不予批准的海域使用申请，本条例第二十一条规定，作出不予批准决定的人民政府应当书面通知申请人，并说明理由，否则即属违法，应当承担相应的法律责任。
（三）违反本条例规定颁发海域使用权证书的行为。本条例对用海申请人取得海域使用权规定了一定的条件和程序，行政机关违反本条例的规定，违法向用海申请人颁发海域使用权证书，则是对海域使用审批制度的一种破坏，应当承担相应的法律责任。如单位和个人对改变海域自然属性的用海项目未提交海域使用论证报告，行政机关即予以颁发海域使用权证书；再如对不符合海洋功能区划的申请而颁发海域使用权证书；颁发的海域使用权证书载明的使用年限超出法定的海域使用权最高年限等等。
（四）发现违法行为不予查处的。县级以上海洋行政主管部门和其所属的海洋监察机构是本条例规定的行政执法组织，负有对违法 用海进行监督检查的重要职责，如果发现违法行为不予以查处，则是一种玩忽职守的行为，就要追究其相应的法律责任。
（五）不按照国家和省的规定收取和减免海域使用金以及截留、挪用、私分或者变相私分海域使用金的行为。本条例第五章确立了海域使用金制度，就海域使用金的收取、减免的范围、监督管理、用途等作出了专门规定，国务院和省政府也就海域使用的收取标准和减免条件和程序作出了具体规定，有关机关必须严格按照本条例及国家和省的有关规定执行，不得多收或少收海域使用金，不得擅自扩大或缩小减免范围，更不得借收取海域使用金进行乱收费。同时，本条例第三十五条还就海域使用金的监督管理使用作了明确规定，海域使用金必须按规定上缴财政，专户储存，主要用于海域整治、保护、开发和管理。对于截留、挪用、私分或者变相私分海域使用金的行为，情节轻微不够成犯罪的，应当依法给予行政处分；情节严重的，则触犯了刑律，应当移交司法机关依法追究刑事责任。
（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。是指违反本条例规定，但上述五项规定中没有列举的行为。如对经登记的海域使用权应当在法定期间内向社会公告而不予公告的，又如超出本条例第二十条规定的审核、复核、审批时限批准海域使用申请的行为等等。
二、违法行为人所应承担的法律责任包括行政责任和刑事责任
（一）行政责任。本条规定的行政责任的种类是行政处分。对于违反本条规定，尚不够成犯罪的行为，由其所在单位、上级主管部门或者监察机关根据《国家公务员暂行条例》等规定，按照违法行为人违法行为的轻重，分别予以警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。
（二）刑事责任。对于有本条规定的上述违法行为，构成犯罪的，由司法机关依法追究直接负责的主管人员和直接责任人员的刑事 责任。按照《刑法》第三百九十七条的规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑。对于截留、挪用、私分或者变相私分海域使用金构成犯罪的行为，依照《刑法》第三百八十二条、第三百八十三条、第三百八十四条、第三百九十六条的规定，分别以贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪等追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十一条 在本省毗邻海域内使用特定海域不足三个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照本条例有关规定办理临时海域使用证。
【释义】本条是关于本条例适用范围的特别规定。
一、本条例第三条规定了法规的一般适用范围，即：在本省毗邻海域持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动的，应当遵守本条例。但是对于使用特定海域不足三个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，条例也纳入了调整范围，即参照本条例有关规定办理临时海域使用证。对于其他用海活动，条例不予调整。
二、正确理解和执行这一条的规定应当注意以下两点：
（一）不是所有使用特定海域不足三个月的用海活动都要办理临时海域使用证，而是因这种用海活动可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响时，才参照本条例有关规定办理临时海域使用证。
（二）既然是参照本条例有关规定办理临时海域使用证，就不是完全按照本条例关于海域的申请与审批、取得海域使用权的规定执行。这部分用海活动用海时间短，真正对国防安全、海上交通安全和其他用海活动有重大影响的情况并不多。对这种用海活动的管理比使用特定海域三个月以上的排他性用海活动在程序上给予了简化。具体根据国家海洋局印发的《临时用海管理暂行办法》办理临时海域使用证。
第四十二条 本省河流入海河口与海域的分界线，由省海洋行政主管部门会同省水利、黄河河务等有关部门划定后，报省人民政府批准。
【释义】本条是关于入海河口与海域分界线的规定。
本条例第二条关于海域概念的解释，界定了海域与陆地的分界线，即以海岸线为基准，海岸线向海一侧内水、领海的水面、水体、海床和底土为海域，从而确定了本条例调整的空间范围，明确了国土资源行政主管部门与海洋行政主管部门的管理权限。但是，在入海河口处，由于潮汐的变化，河流的冲积，特别是黄河每年夹入大量的泥沙入海，造成了入海河口与海域的分界线始终处于变动状态，致使海域行政主管部门与水利部门、黄河河务部门管理权限不清，不利于加强对海域使用的管理。因此，本条明确规定本省入海河口与海域的分界线，由省海洋行政主管部门会同省水利、黄河河务等有关部门划定后，报省人民政府批准后执行，以明确各有关部门的管理范围，更好地加强海域管理。
第四十三条 本条例自2004年1月1日起施行。
【释义】本条是关于条例生效时间的规定。
本条例已于2003年9月26日经山东省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，条例生效日期规定为2004年1月1日，与通过时间相隔三个多月，主要是为了留出一段时间为本条例的实施作必要的准备工作。一方面要向广大人民群众和用海单位宣传这部地方性法规，使他们了解并自觉遵守法规的规定；另一方面，有关行政管理部门也要认真学习掌握这部法规的规定，为更好地履行管理监督职责打下良好的基础。
对在本条例生效前，即2004年1月1日前发生的海域使用管理的事实和行为不适用本条例的规定，这就是法不溯及既往的原则。 |
