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从一起行政诉讼看法律适用和地域管辖权
A市工商局对B市FT公司销售伪造厂名、冒用厂址芸苔素（农作物生长调节剂）行政处罚一案，经过两级人民法院的审理获得了胜诉。这个案件胜诉的意义有别于其他案件，因为，这是法院对我们工商系统在这一类案件中法律适用上的一种肯定，同时也为管辖权的争议给出了一个明确的结论，这对我们今后的行政执法有着一定的指导意义。 一、案情 B市FT公司于2006年年初从一名男子处购进一批外包装标注“浙江皇嘉生化有限公司生产，厂址：义乌市城店路3号”的芸苔素。2006年2月8日，该公司以每包1.65元的价格销售了1万包芸苔素给A市ZH公司，货值16500元，获利2500元。ZH公司在销售上述芸苔素时，因被举报而被我局查获。经相关的工商部门证实，“浙江皇嘉生化有限公司”并未注册登记，而登记有的是“义乌市皇嘉生化有限公司”，公司住所正是上述芸苔素外包装中标示的“义乌市城店路3号”。经抽样送义乌市皇嘉生化有限公司鉴定，送检产品不是该公司的产品。很显然，涉案的芸苔素是伪造厂名、冒用他人厂址的产品。根据以上事实，A市工商局于2006年8月16日依据《中华人民共和国产品质量法》第五十三条、五十五条对FT公司作出没收违法所得2500元，罚款15000元的处罚。 FT公司不服，向广西壮族自治区工商局申请行政复议。2006年12月21日，自治区工商局维持了A市工商局的处罚决定。该公司不服，遂向人民法院提起行政诉讼。一审法院经审理后认为，工商局作出的处罚决定认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。FT公司仍不服，又诉至中级人民法院。二审法院经审理后驳回了该公司的上诉请求，维持原判。 二、案件争议的焦点 在行政复议、一审和二审过程中，FT公司和工商局在管辖权和法律适用等方面进行了激烈的辩论，辩论主要的焦点如下： 1、A市工商局对B市FT公司是否具有地域管辖权。 FT公司认为：该公司销售给A市ZH公司芸苔素的交货方式是“代办托运”，是该公司在B市代A市ZH公司将芸苔素发往A市，按照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》规定，代办托运地为合同履行地，因而该公司的销售行为发生地在B市而不在A市。根据属地管辖原则，即使其行为违法，也应由B市工商局查处，而非A市工商局。 A市工商局认为：“违法行为发生地”包括违法行为着手地、实施地、经过地和危害结果发生地。A市工商局在调查ZH公司销售伪造厂名、冒用厂址芸苔素的过程中，发现该批芸苔素是由B市FT公司销售的，即FT公司行为的危害结果发生地在A市。根据属地管辖原则，A市工商局对该违法行为有管辖权。此外，本案是行政案，不应直接适用民事诉讼方面的司法解释。 2、法律适用是否正确。 B市FT公司认为：第一，该公司作为新闻媒体南方科技报的下属企业，历来合法经营，所售的芸苔素是从义乌生化公司某总代理商处进货，确实不知该产品是禁止销售的产品。《产品质量法》第五十三条是针对伪造或冒用他人厂名、厂址的行为实施行政处罚，工商局不能据此条款直接处罚其销售伪造厂名、冒用厂址的产品的行为。第二，工商局既然适用了《产品质量法》第五十五条，理应对其从轻或者减轻处罚。现A市工商局在最高可罚16500元的幅度下向其他作出罚款15000元的处罚，明显过重，显失公正，应予撤销。 A市工商局认为：第一，对FT公司处罚时适用的是《产品质量法》第五十三条和五十五条，而非仅以五十三条作出处罚。《产品质量法》第五十五条规定，销售者销售本法第四十九至五十三条规定禁止销售的产品，应受行政处罚。根据《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2001]56号）规定，“国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理”，因此，工商局可对FT公司销售《产品质量法》第五十三条所指产品的违法行为作出处罚。第二，FT公司在进货时没有按照《产品质量法》第三十三条履行进货检查验收义务，既不能指出具体的供货商，也没有索要有效的进货票据，更没有对所购进的商品进行查验（涉案商品与其之前曾购进的真品在外包装上有明显的差别），其怠于履行义务的事实清楚。因此，FT公司不符合《产品质量法》第五十五条所指的可从轻或减轻处罚的条件。工商局适用《产品质量法》第五十三条、五十五条规定处罚FT公司正确。 三、本案引发的思考 本案的两个争议焦点是该案最棘手的问题。 第一，“违法行为发生地”包括哪些？解答了这个问题，A市工商局对B市FT公司违法行为是否具有域地管辖权的问题也就有了答案。《行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。由于行政管理活动是以行政区划为基础，如何理解违法行为发生地，是实施行政处罚首先要解决的问题，但该法却没有对违法行为发生地作进一步的解释。根据行政诉讼法规定，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，同时还需向法院提交处罚适用的法律依据和具有管辖权的依据。B市FT公司在诉讼中对A市工商局是否具有地域管辖权提出了异议，工商局理应向法院提交具有地域管辖职权的法律依据，而这正是最难举证的地方。 国家工商总局在《关于投机倒把行为的主要行为地是否包括经过地的答复》（现已废止）中对行政案件违法行为发生地作出了解释，但本案并非适用该法规处罚，不适宜直接适用。《国家工商行政管理局关于施行＜工商行政管理机关行政处罚文书（试行）＞的通知》（工商法字［1998］第144号）中的“立（销）案审批表”填写说明中解释：“案发地”指违法行为发生地，包括行为着手地、经过地、实施地和危害结果发生地。这是规范性文件，用于对“违法行为发生地”作解释的法律效力不高。此外，全国人大网上有一个法律问答，明确违法行为发生地包括着手地、经过地、实施地和危害结果发生地。照该问答的解释，我局是违法行为结果发生地，当然具有管辖权，但考虑到便于行政处罚的实施、有利于提高行政执法效率的原则出发，应由B市工商局对FT公司处罚更为有利。除此以外，没有其他法律、法规对违法行为发生地作出解释。现该案特殊的地方在于，A市工商局在查处A市ZH公司销售伪造厂名、冒用厂址芸苔素的行为时，发现了B市FT公司的违法行为，就当时收集的证据而言，证明FT公司行为违法的证据已经很充分，案件的调查取证工作基本结束，而且B市工商局当时并不掌握该公司的违法行为，A市工商局在立案时也知照了B市工商局，因此，A市工商局对FT公司行使监管职权，并无不妥。最终，两级人民法院都认为A市工商局具有地域管辖权。 笔者认为，对于FT公司的行政处罚是由A市工商局作出还是由B市工商局作出，从法律规定上看都可以。但从便于行政处罚实施的角度出发，一般情况下，类似的案件交由当地工商部门处罚更有利于提高行政执法效率。 第二，销售者没有具体实施伪造或冒用厂名、厂址行为，工商部门如何处罚？《产品质量法》第五十三条指的是对伪造厂名、冒用厂址行为的处罚，没有规定销售者销售上述产品应如何处罚，工商部门不能适用五十三条对FT公司实施处罚。FT公司抓住了这一个关键问题。A市工商局当初在作出这一行政处罚时也为此感到为难，但如果对于这个已进入流通领域的违法行为工商部门不予处罚，而质监部门也因为只能对生产领域的违法行为进行监管，那么，对这种行为难道只能任由其继续实施？对涉案的商品难道只能任由其继续在市面上销售？这显然与《产品质量法》的立法宗旨不符。经过反复讨论，A市工商局在法律适用上作出了一种尝试，即根据《产品质量法》第五十五条的规定来确定，销售者销售了五十三条禁止销售的产品应受处罚，同时将五十三条和五十五条结合起来，即可得出销售者销售伪造厂名、冒用厂址芸苔素的行为应按五十三条处罚的结论。这一法律适用得到了法院的支持，这对我们工商部门在今后查处销售者销售《产品质量法》第五十条、五十三条禁止销售的产品时如何适用法律条文具有一定的指导意义。 |
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