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裁判要旨
迁址扩建新厂未办理工商变更登记即投入经营的，并非未依法取得许可证或其他批准文件和营业执照，其经营行为不宜认定为《无照经营查处取缔办法》规定的无照经营行为，不应以“无照经营行为”对其行政处罚。
案情
原告棉麻公司根据兵团计委师计发（2004）34号《关于对棉麻公司齐干却勒轧花厂迁址扩建项目可行性研究报告》的批复，决定将其分支机构齐干却勒轧花厂从原住所52团三连迁址并扩建到与原厂相距约5000米处。2004年12月27日，喀什地区工商局图木舒克分局执法人员到新建厂址进行检查，发现新建厂在未办理消防安全验收、棉花收购、加工资格认定、质量认定、营业执照等相关手续的情况下，已进行棉花收购、加工经营活动。2004年12月31日，喀什地区工商局图木舒克分局以无照经营收购棉花为由，依照国务院第370号令《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第五项的规定，向棉麻公司齐干却勒轧花厂下达了图工商扣物（2005）2号扣留（封存）财物通知书，对新建厂收购加工的长绒棉6474609公斤、细绒棉2958251公斤予以扣留封存，同时送达了图工商扣委（2005）2号扣留（封存）物品委托保管书。
喀什地区工商局经调查，截止到2005年3月，新建厂累计收购加工籽棉11852202公斤，加工皮棉2965347公斤。2005年7月1日，喀什地区工商局以棉麻公司“一证多厂”，从事非法收购、加工棉花为由向棉麻公司送达了喀地工商听告（2005）11号听证告知书，拟决定作出责令停止违法行为、没收从事无照经营的设备和违法收购加工的棉花、罚款48万元的行政处罚。2005年7月2日，棉麻公司向喀什地区工商局提出书面听证申请，8月4日又书面撤回了该申请。2005年8月19日，喀什地区工商局依据国务院《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定对棉麻公司作出喀地工商检处（2005）11号行政处罚决定：一、责令停止违法行为。二、罚款30万元。
裁判
喀什地区中级人民法院经审理认为，棉麻公司根据兵团计委师计发（2004）34号《关于对棉麻公司齐干却勒轧花厂迁址扩建项目可行性研究报告》的批复，在对新厂址建设完工后即进行棉花收购、加工经营活动，但无证据证明新建厂棉花的收购、加工经营活动已履行了相关的法定手续，且原厂址也在同时进行棉花收购、加工经营，喀什地区工商局图木舒克分局对其作出的查封、扣押行政强制措施具有法律依据，喀什地区工商局所作的行政处罚决定合法。由于棉麻公司对其主张的赔偿30万元损失不能提供证据和法律依据，该请求不能成立。
喀什地区中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，一审判决：一、维持喀什地区工商行政管理局作出的喀地工商检处（2005）11号行政处罚决定书。二、驳回棉麻公司要求喀什地区工商行政管理局赔偿经济损失30万元的诉讼请求。
棉麻公司不服，提起上诉，请求撤销原审判决及喀地工商检处（2005）11号处罚决定，确认被上诉人扣押棉花及解除扣押行为违法，赔偿经济损失30万元，上诉费由被上诉人承担。
新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理认为，工商行政管理机关作为市场监督管理和行政执法部门，负有查处取缔无照经营的职责，但喀什地区工商局所作的行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当。棉麻公司要求喀什地区工商局行政赔偿30万元经济损失的诉讼请求，因未提供直接证据证明，对此诉讼请求不予支持。
二审判决：一、维持喀什地区中级人民法院（2005）喀中行初字第2号行政判决第二项，即驳回棉麻公司要求喀什地区工商行政管理局赔偿经济损失30万元的诉讼请求；二、撤销喀什地区中级人民法院（2005）喀中行初字第2号行政判决第一项；三、撤销喀什地区工商行政管理局喀地工商检处（2005）11号行政处罚决定书。
解析
本案的争议焦点为：棉麻公司的迁址扩建行为是否属于“无照经营”？
一、棉麻公司的经营行为是否构成违法？
齐干却勒轧花厂属于棉麻公司的分支机构，办理了分支机构的营业执照和棉花收购企业资质。根据计委师计发（2004）34号《关于对棉麻公司齐干却勒轧花厂迁址扩建项目可行性研究报告》的批复，齐干却勒轧花厂迁址。按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的规定，企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资金、经营期限，以及增设或者撤销分支机构，应当申请办理变更登记。企业法人分立、合并、迁移，应当在主管部门或者审批机关批准后30日内，向登记主管机关申请办理变更登记、开业登记或者注销登记。齐干却勒轧花厂2004年4月10日开始建设，当年10月1日新厂房建设完工后即开始收购加工棉花，虽然齐干却勒轧花厂的名称、企业性质、法定代表人没有变化，同时对棉农来说也没有任何影响，但显然违背了《中华人民共和国企业法人登记管理条例》有关企业迁移应办理变更登记的规定。
二、棉麻公司的经营行为能否依照《无照经营查处取缔办法》进行查处？
喀什地区工商局经调查认定，齐干却勒轧花厂在距原厂址5000米的地址所建厂系新建厂，应当办理相关企业设立登记手续，因其未办理，所以属于“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”。国家对棉花市场进行严格管理，目的是保护棉花经营市场中的农民利益，对于企业未取得资格认定、非法收购加工棉花；无照收购棉花及涉黑势力欺行霸市、危害棉农的合法利益行为进行严厉打击。《无照经营查处取缔办法》第四条专门规定了五种违法行为，由工商行政管理部门予以查处。其中第（一）项规定：“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。”但本案中，齐干却勒轧花厂迁址目的有二：一是扩大棉花加工生产能力；二是符合图木舒克市的总体规划。同时，在喀什地区工商局行政调查过程中，齐干却勒轧花厂具备棉花加工企业的资质，新厂的负责人与老厂的法定代表人均系陈通，两个厂区虽然分别加工棉花，但均由老厂的财务室进行账目结算，且并非以齐干却勒轧花厂之外的企业名称进行生产经营。其违法经营行为与《无照经营查处取缔办法》所确定的“无照经营行为”不属于同一行为，喀什地区工商局以“无照经营行为”对棉麻公司进行处罚不当。
三、喀什地区工商局的行政处罚违背了行政处罚过罚相当原则。
过罚相当原则是指行政主体对违法行为人适用行政处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚。本案中，齐干却勒轧花厂未办理相关企业迁址变更登记手续即进行生产经营，确属违法经营行为。喀什地区工商局作为企业行政管理机关，对于违法经营行为有法定处罚权，但其以“无照经营”为由处罚棉麻公司显然与该公司的违法经营行为不符，违背了行政处罚的过罚相当原则。在具体行政行为的司法审查中，应认定为事实不清，适用法律错误。
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