|
张涛
我国探矿权采矿权市场（统称矿业权市场），从无到有，从点到面，虽已具雏形，但也存在不少问题。究其原因是多方面的，其中与人为地将市场分为“出让市场”与“转让市场”、“一级市场”与“二级市场”也直接相关。笔者提出此问题，希望引起有关部门和专家们的关注，能从理论上予以澄清，以利于矿业权市场的健康发展。肤浅看法，可能不妥甚至错误，仅供参考并望指正。 一、“出让市场”或“一级市场”并不是真正的市场
现在称谓的“出让市场”或“一级市场”，系指政府以拥有的矿业权为出让方或卖方，以自然人、法人或其他经济组织为受让方或买方，通过招标拍卖挂牌等市场竞争方式进行的矿业权买卖交易活动，且由政府矿产资源主管部门具体组织和操作。问题在于作为市场“主体”之一的政府是特殊的，他既是矿产资源国家所有权代表的受托人，又是矿业权、矿业权人、矿业权市场的管理者和监督者，还是矿业权的投资者、经营者和出让者，市场所有的职能集于一身，既是运动员，又是裁判员，还是仲裁委，出于绝对主宰、控制和垄断地位。而买方只有有限的用益物权。卖方与买方是领导与被领导、管理与被管理、监督与被监督的主从关系。地位不平等，权利不平衡，难能做到交易的平等、公平和合理。这与市场的本质和基本要求不相符，并不是真正意义上的市场。称为“垄断市场”也不合适，因为垄断市场是市场主体之间的交易，尚有政府进行管理和监督。而这种所谓“出让(一级)市场”，执法主体同时成了市场“主体”。在市场经济体制下，垄断市场是不允许合法存在的，何况这种称谓“出让（一级）市场”。
二、在某些情况下，政府可以采用市场竞争方式出让符合条件和规定的矿业权，但不可将这种本质上仍属于政府行政行为的矿业权授予行为，统称为“出让（一级）市场”
应当肯定，在矿业权市场建立之前，政府借鉴市场竞争机制，运用招拍挂方式，将部分符合条件和要求的矿业权授予矿业权人，以替代行政审批授予的做法，是一大进步。但是把全部矿业权出让的行政行为一概统称为“出让（一级）市场”，把矿业权出让一律市场化，则是不妥乃至错误的。
正因为没有严格界定政府运用市场竞争方式的行政行为与市场的根本区别，认识上的模糊导致概念上的误判，似乎矿业权的出让就是出让市场，并不恰当地提出“强化”、“垄断”、“全面调控”“出让市场”等口号，使一些地方表面红红火火的“出让市场”掩盖了不少不妥甚至错误的做法，造成了不应有的负面影响。
（1）将完全不应当招拍挂出让的探矿权，也招拍挂出让，使这些探矿权的出让变成了“赌博”行为。空白地的探矿权的招拍挂出让就是典型的事例。
（2）以矿业权的出让替代了转让，以“出让市场”替代了矿业权市场。
过分强调矿业权“出让市场”，导致有的省规定，国有地勘单位转让矿业权，必须拿到“一级（出让）市场”来做，由政府招拍挂。一些地方政府对矿业权转让工作态度消极或参与度过大，干预过多，有的甚至以各种理由予以阻挠，在部分省已经带有普遍性。有的省（区）前两年出让探矿权几千宗，竟没有一宗转让的。这些年国土资源部门的报刊上，常见探矿权采矿权招拍挂出让的报道，却很少有矿业权转让的消息。《2006年中国国土资源公报》详细地报道了我国探矿权和采矿权的招拍挂出让有多少省份、多少宗数、多少价款额，而转让情况竟只字未提，通篇就没有矿业权“转让”这个词。
（3）过分强调矿业权“出让市场”，导致放松、忽视甚至干扰和贻误了矿业权市场建设。是否可以说，这也是多年来带有全局性的工作失误？
矿业权市场的本质、功能、基本内容是矿业权的流转交易活动，在流转中实现各种资源的优化配置和有效规避矿产勘查开发的高风险。形象点讲，矿业权出让只是矿业权“生命”的起点，是在矿业权市场上迈出的第一步，也仅有这一步——一次性全部转让于矿业权人。而矿业权转让则包括从矿业权“生命”起点到灭失的全过程及全部内容。矿业权的转让与出让相比较，政府管理和监督的数量更多，时间更长，内容更广泛、复杂，需要付出的精力更大，对优化配置各种资源的作用也更重要。矿业权出让是政府的职责之一，但不是矿业权、矿业权市场管理的全部，也不是最主要的。对此认识不清，政府对矿业权及其市场的管理就会出现“缺位”、“越位”和“错位”，这已被事实所证明。不应该“捡了芝麻，丢了西瓜”，更不可将“将芝麻当成西瓜”。
三、将矿业权市场分为“一级市场”和“二级市场”，既不科学，也不符合实际
通俗讲法，商品的一级市场是批发市场，二级市场是零售市场，把矿业权市场分为“一级和二级市场”，逻辑上就会得出矿业权市场上转让的矿业权都是从国家拥有的矿业权通过招拍挂而来的结论。显然这与事实不符。
2003年前，我国仅有14个省份有局部招拍挂出让探矿权采矿权的试点，无系统统计资料。在2003-2005年的三年期间，全国招拍挂出让探矿权1046宗，仅占三年纯增有效探矿权1.6万宗的6.48%。也就是说2008年新增可转让探矿权93.5%以上是政府审批授予等方式提供的。
将矿业权分为“一级（出让）市场”和“二级（转让）市场”，其原因可能有二：一是计划经济体制下国家包打矿产勘查的思维延续的产物，因而不可避免地带有计划经济的色彩和遗迹；二是照搬土地市场做法，却忽视了矿业权市场与土地市场的一些根本上的区别（不在此论述）。
四、从矿业权市场的宗旨、功能来看，完全没有必要将一个完整的市场，划分为“出让（一级）市场”和“转让（二级）市场”
矿业权市场，是探矿权采矿权流转、交易所产生、形成的各种关系和行为的总和。其宗旨和基本功能是矿业权人通过公开、公正的平等竞争交易，达到矿业权流转、转让的目的，从而实现资源优化配置，促进矿产资源勘查开发的繁荣。
在市场经济条件下，凡是已出资形成的有了价值（系指在勘查作业区内发现有进一步勘查或开采的矿产资源；或经过两年完成了最低勘查投入，获得了有价值的地质矿产资料）、权属明确、没有“欠债”纠纷（系指已缴纳了探矿权的使用费和价款）的探矿权，和权属明确、无纠纷的采矿权，都有资格进入矿业权市场进行交易。国务院第242号令第五、第六条规定，目的在于防止探矿权、采矿权的倒卖、诈骗等违法行为。
政府拥有的探矿权有两类：一类是空白区内的探矿权，即在一定区域范围和时间内勘查矿产资源的权利，而勘查资金和智力资本还没有投入，有无矿产还是个未知数。这类探矿权是不应允许进入矿业权市场的，因为它还没有形成价值。倘若通过招拍挂出让，实质上是把探矿权的“赌博”行为合法化，背离了市场的宗旨和规则，是对矿业权人、对社会对政府和国家的不负责任。另一类是已形成了有价值的探矿权，倘权属等条件也符合要求，就可在市场上流转交易。
凡进入矿业权市场的矿业权，无论形成矿业权的资金性质是政府财政，还是社会资金；无论矿业权权属是政府还是国有企业或其他经济类型的法人，在市场流转，本质是一样的，都是矿业权权属转让他人，其行为名称本应一样，或出让，或转让，而不应以卖方身份而别。鉴于国务院已确定了“转然”的概念，“出让”又成了政府的“专用权”，则可以“流转”通称之，而且都要遵守市场的统一规则，照章纳税。需强调的是，政府作为市场的监管、执法主体，不应以市场的主体名义进入市场，直接参与矿业权的具体交易活动；其拥有的矿业权，现阶段可委托彼此无经济瓜藤关系、独立法人的中介机构来进行。
五、结论和建议
（1）适应社会主义市场经济体制的要求，对我国矿业权市场要下大力气积极培育、严格规范、大力发展，要从理论上正确引导，明确发展的方向、目标、任务和重点，避免走弯路。
（2）探矿权采矿权市场必须有全国统一、规范的名称，或曰探矿权采矿权市场，或在某些情况下通称为：矿业权市场。 按其性质不同，可分别称为：探矿权市场、采矿权市场。 按地域范围，可分别称为：全国探矿权采矿权（矿业权）市场，××省（区）矿业权市场；国内矿业权市场和国外矿业权市场。
（3）所谓“出让市场”、“一级市场”，因为它不是真正的市场，称谓不科学，不符合实际，保留它有弊无益，没有必要保留。建议今后弃用，其孪生的“转让市场”、“二级市场”一并停止使用。
（4）矿业权“出让”一词，已成为政府“专属”，并被社会接纳，为方便行政管理，区分政府与社会经济组织的矿业权权属，并作为矿业权市场发育成熟度一个重要指标，仍继续使用。
符合市场竞争方式出让的矿业权，其出让方式不仅仅是招标、拍卖、挂牌，其确切表达，建议称之为“市场竞争出让”，或简称“市场出让”，不符合市场竞争出让的，统称“行政审批授予”。
（5）建议进一步补充、修改和完善国务院《探矿权采矿权转让管理办法》，并将政府拥有的探矿权采矿权符合市场竞争出让的条件、进入市场的途径和方式等有关条款，一并纳入国家法规。
|
|
|
