| 建立健全惩治和预防腐败体系，是党中央为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策，是从源头上防治腐败的根本举措，是发展社会主义市场经济条件下更好地防治腐败的必由之路，对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，具有极其重要的意义。市质监系统通过积极构建惩防体系，进一步提高了各级党委（党组）的领导水平和拒腐防变能力。但是从实践看，在教育的针对性、制度的实用性和监督有效性上，都还存在一些不尽人意的地方。下面，从构建情况、存在问题及对策思考三个方面谈一下。 一、惩防体系构建的基本情况 2005年初，中共中央制定颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，省委、市委又相继出台了《实施意见》、《实施办法》。市质监系统的惩治和预防体系的构建工作从2005年5月开始启动，主要从两个方面入手。一是注重实效，稳步推进。我们结合实际，确立了行政执法、行政许可和评审、检验检测、干部人事、基建工程采购、财务管理等6个方面的重点部位和环节，制定了10个调研课题，由裘炜国局长和我为主，分别带领工作组深入到各县（市）区局（分局）、直属事业单位进行专题调研，先后召开由市局机关各业务处（室），行政执法、检验检测等有关人员参加的座谈会9个，广泛听取意见和建议。前后历时3个多月，经反复酝酿，于同年8月9日出台了《宁波市质量技术监督系统建立健全惩治和预防腐败体系实施意见》，同时，明确了2005年－2007年主要目标、任务分解。各县（市）区局（分局）、直属事业单位都能结合自身实际，研究制定构建惩防体系的方案和措施等，并及时调整和完善。2006年，结合治理商业贿赂专项工作，在认真开展不正当交易行为自查自纠工作中不断完善惩防体系，市局纪委牵头，对各单位进行逐个督导，及时提出指导意见，并重点对制度建设完善机制进行了检查和梳理，开展查漏补缺工作。2007年，以开展“作风建设年”和创建“群众满意基层站所（办事窗口）”活动为契机，围绕思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风，在树立“八种良好风气”和落实中纪委7号文件中积极开展构建工作，推进惩防体系建设。二是完善制约机制，积极构建。我们从管理制度入手，围绕加强教育构建自律机制、健全制度构建约束机制、加强监督构建防范机制、强化“一岗双责”构建责任机制以及廉情预测预警机制等方面，确立构建目标，责任落实到处（室），并明确了完成时限。结合开展的各项活动，本着“简便、管用、易行”的原则，制定和完善了《市质监局工作基本规则》、《党风廉政建设责任制分工实施意见》、《国有资产运作过程中重大事项监督办法》、《行政执法错案责任追究制度和行政执法评议考核制度》、《宁波市质监局机关党风廉政保证金责任制考核办法》、《宁波市质量技术监督系统党员领导干部报告个人有关事项规定的实施办法》、《质监系统源头抓质量监管责任制追究办法》、《党委决策重大事项议事规则》、《市质监局十项禁令》以及《市质监局国家公务员（机关工作人员）年度（绩效）考核细则》等一系列规章制度。积极推行民主推荐、公开选拔、竞争上岗、考察预告、任前公示等一系列人事改革制度和措施。同时注重预防和监督。与市、区两级检察院建立了定期信息通报制度，出台了《关于联合开展职务犯罪预防工作的意见》，定期组织形势分析，加强预测预防工作；进一步整合资源，将“12365”投诉（咨询）中心的受理服务范围扩大到质监工作涉及的每个领域和业务范畴，并受理对本系统行风建设和机关效能建设的举报投诉。从人大、政协、企业、群众团体、新闻单位等社会各界中，聘任系统党风廉政建设特邀监督员；市局还将监察室的电话、电子邮箱地址等在114查号台和市局门户网站上公布，努力为群众提供方便快捷的投诉途径。目前，初步形成了纵向到底、横向到边的惩治和预防腐败体系的架构。 二、系统惩防体系建设存在的问题 市质监系统惩防体系构建至今，已有近两年多的时间，从运作的情况看，总体情况是好的，但还有不少问题值得重视。 （一）责任意识待强化。一是思想认识有偏差。有的单位和部门对党风廉政建设和反腐败工作的重要性认识不够，甚至仍有一些领导干部认为抓党风廉政建设和反腐败工作是职能部门的事，自己职责就是抓好业务工作，缺乏抓责任制分工落实的主动性，工作被动应付，存在厌烦情绪。有的认为，这几年质量技术监督部门的职能不断扩大，业务工作压力很大，党风廉政建设和反腐败工作抓多了、抓紧了、抓狠了，会分散精力，会干扰中心，尤其是个别直属事业单位在发展定位上出现偏差，把“创收”作为唯一管理目的。在具体工作中，牵头和协办之间协调配合难以合拍。二是责任意识淡化，“一岗双责”落实不够。个别单位领导在落实党风廉政建设责任制中，满足于召开会议，提出要求，对如何履行“一岗双责”研究不够，办法不多。有的对分管范围内的党风廉政建设和反腐败工作很少过问，对部署的反腐倡廉各项任务不检查、不督促，得过且过，放任自流，满足于不发生问题，签订的党风廉政建设责任状流于形式，存在“两张皮”现象。 （二）监督制约乏力。监督机制是惩防体系构建中重要一环，目前的主要问题有：一是同级监督力度偏“软”。从目前的组织体制看，同级纪委（纪检组）对同级党组织监督制约的作用发挥不明显，能做到有效提醒已经不错了，很大程度上取决于“一把手”的重视程度和领导干部的自我约束能力。二是上级对下级监督有“脱节”。主要是对所属单位的情况若明若暗，进行督促检查时，针对性不强，听汇报、查台帐的多，强有力的抓手少；下级汇报工作也是报优多，亮丑少，往往等出了问题再回过头来检讨过失、总结教训。三是党内监督“和”为贵。一些班子成员之间讲求无原则的“一团和气”，看到了对方身上的不足，则睁一眼闭一眼，不指出、不提醒，你好我好大家好，平时缺乏交心通气，即便是召开民主生活会，也是批评自己的多，指出别人缺点时则蜻蜓点水、遮遮掩掩。有的是民主氛围不浓，不敢讲、不愿讲，怕得罪人，怕被抓小辫子，这些都不利于班子建设。四是群众监督力道“弱”。主要表现为工作透明度不高，该公开的不公开，该保密则保不住，导致在群众中出现背后乱议论，小道消息泛滥，既影响了单位风气，更谈不上群众的监督。 （三）制度规定难落实。一是章法意识不强。工作凭想当然，随心所欲，有章不循、有法不依的现象还时有发生。二是责任追究不够严肃。少数单位对直接管辖范围内发生的明令禁止的不正之风查处不力，一些损害企业和群众利益的现象依然存在，特别是向企业乱收费和出虚假检验检测报告等问题时有发生。有的单位不顾上级的三令五申，利用行政审批、监管和执法等权力影响，在企业申报名牌、申领证过程中，通过检验机构、中介服务机构，以“委托检验费”、“咨询服务费”等形式，变相向企业收取费用；有的检验检测机构与企业签订服务协议后，服务不到位，甚至只收费不服务，增加了企业负担，等等。三是制度建设欠“管用”。从前期对制度构建梳理的情况看，各单位规章制度叠起来有厚厚的一本，但真真管用实用的却不多。有的单位制定的制度是为了应付上级，搞得是花架子；有的制度时过境迁，不能适应当前工作需要，而有的问题没有形成制度来有效制约，达不到惩防体系应有的效用；有的操作起来很复杂，难以落实；有的甚至与国家法律法规和上级精神相抵触，等等。 （四）贯穿渗透不到位。从系统内部部署和开展的各项工作看，尤其是在业务工作中体现反腐倡廉工作是不够的，存在“两张皮”的现象。一是在部署工作尤其是业务工作中涉及反腐倡廉内容少。从近年来下发的指导性文件、召开的业务工作专题会议、提工作要求时，有些还没有将纪检监察工作的要求做到“一起部署”。二是有些在检查业务工作时还没有做到与反腐倡廉工作“一起检查”。三是对新情况新问题调查研究还不够深入，有效的对策和方法还不够多，惩防体系构建和反腐倡廉工作的延伸和拓展不够及时。 （五）组织机构欠健全。从我市质监系统干部队伍的现状来看，由于脱胎于“二级局”，随着职能的不断扩大和延伸，人员不足，力量薄弱的矛盾日益突出。系统纪检监察干部队伍情况也如此，现有管辖的11个县（市）区局（分局）和6个直属事业单位，专职纪检干部只有2人，其余都是兼职纪检干部，而且他们通常分管着4至5项工作，加之综合管理和行政执法工作压力大、任务重，兼职纪检干部能拿出五分之一的精力抓纪检监察工作已经很不错了，因而造成精力分散，难以真正发挥纪检机构的应有作用，有时只能应付了事，这与惩防体系构建和反腐倡廉所面临的形势和任务是不相适应的。 三、进一步加强惩防体系构建工作的对策与思考 分析以上存在的不足，原因是多方面的。既有思想认识上不到位的问题，也有受到体制机制局限的问题；既有监督不到位的情况，又有责任感不强，对新情况新问题研究不够的问题；既有单位发展定位上的偏差，又有结合贯穿不到位和管理不规范，以及质保体系和权力制约之间的协调问题。当前，惩防体系的构建只能说是初步的，是框架性的，还有许多地方需要进一步完善。为此积极构筑惩防体系，努力提高系统干部职工尤其是领导干部的拒腐防变能力，必须坚持以落实党风廉政建设责任制为“龙头”，切实履行“一岗双责”，在思想认识、责任体系、制度建设和氛围营造等方面的具体化上、实效性上下功夫。 （一）强化责任，构建“一岗双责”的责任机制。落实责任是解决党风廉政建设方面存在问题的有效措施，也是构筑惩防体系的核心问题。一是在领导体制上，牢固树立“第一责任人”意识。在党委（党组）和党支部的统一领导下，“一把手”要以高度的政治责任感坚持亲自抓，把党风廉政建设和惩防体系构建工作列入党政重要议事日程，在认真履行职责的同时，切实加强对反腐倡廉和惩防体系构建工作的领导，充分发挥党委班子的领导核心作用，不断统一“一班人”的思想，提高认识，分工合作，积极进取。上级主管领导要加强指导帮促，做到常提醒、常压担。二是在工作机制上，推进“一岗双责”具体化，努力形成合力。“一岗双责”并非口号,而是需要做许多大量细致的工作。各业务分管领导、行政部门要树立全局意识，坚决克服“此职非彼职”的观念，认真履行“一岗双责”，坚持在研究业务工作时不忘研究反腐倡廉工作；在部署业务工作时不忘部署反腐倡廉工作；在检查业务工作时不忘检查反腐倡廉工作，努力抓好分管范围内的党风廉政建设和惩防体系构建工作，做到“两手抓，两手都要硬”。三是在责任落实上，强化责任追究。切实按照“谁主管，谁负责”的要求，根据领导班子成员的职责分工，明确在职责范围内的党风廉政建设应负的直接领导责任，同时把反腐倡廉和惩防体系构建各项任务逐项分解到相关职能部门，进一步明确工作目标、完成时限，做到一级抓一级，一级促一级，确保责任到位。班子成员应当在理论学习中心组、民主生活会、班子考核、工作总结等场合和时机，汇报“一岗双责”的履行情况。同时，两级党委要明确应当追究责任的行为，设定责任追究的方式，对所分管的工作发生了党风廉政建设方面的问题，要严肃责任追究。 （二）加强教育，构建廉洁自律机制。要充分发挥思想教育的先导作用，积极营造廉洁从政的良好氛围。一是整合资源，形成合力。建立和完善“大宣教”格局，纠正反腐倡廉宣教仅由职能部门“单打一”的教育模式，充分发挥机关党委、政治处、监察室、办公室、法规处等部门在反腐倡廉宣传教育工作中的作用，将反腐倡廉教育纳入思想建设工作的总体部暑，统一规划、统一要求。不论是综合部门制定的学习教育计划，还是业务部门开展的培训，以及召开的各种会议，都应该将廉政教育纳入其中，融入到各自业务工作之中，统筹安排，相互促进。要把反腐倡廉教育作为干部教育培训的重要内容，多方位多角度展开教育，形成反腐倡廉“大宣教”格局。二是积极拓展廉政文化建设的内涵。在深化我局廉政文化“上办公区域墙面、办公桌台面、办公电脑屏面”的“三上”活动的基础上，进一步拓展廉政文化建设的内容，适时组织所属单位之间的交流观摩，推进系统廉政文化建设。充分利用内部OA网、简报等平台，积极开展党风廉政教育活动，使干部职工经常受教育陶冶情操，提高自律意识。多开展形式多样、内容丰富的主题实践活动，形成人人思廉、人人崇廉、人人促廉的良好氛围。三是完善机制，促进教育的制度化、规范化。把反腐倡廉教育纳入党委宣传教育总体部署，一起计划，一起检查，一起落实；成立宣传教育领导小组负责组织实施；要抓好正反典型教育，通过宣扬正面典型，树立标杆；开展警示教育，以案释纪，以案释法，做到警钟长鸣，促进各级党员领导干部增强拒腐防变意识，努力增强宣传教育的说服力和感召力。 （三）加强监督，构建有效的防范机制。监督是惩防体系构建的关键环节之一，要处理好决策权、执行权与监督权的关系，做到既相互制约又相互协调。一是坚持自觉接受监督与巡视监督相结合。系统各级党组织从抓好自身监督做起，带头学习制度、严格执行制度和自觉维护制度。严格执行民主集中制，落实党组织重要议事规则，尤其是执行好“三重一大”集体决策制度，坚决防止“一言堂”和“个人说了算”等问题发生；提高民主生活会的质量，落实主要负责人参加双重民主生活会的要求，把重点放在解决党性党纪党风方面存在的突出问题上，民主生活会的结果在向上级报告的同时要向群众通报；进一步健全领导干部述职述廉制度，党政主要负责人每年应向本单位干部职工报告本人及领导班子廉洁从政情况，班子其他成员报告廉洁自律和履行“一岗双责”情况，认真执行领导干部有关事项报告制度，自觉接受监督。开展巡视监督是新的历史条件下加强党内监督的一项重大举措，是深入开展反腐倡廉工作的客观要求。目前，巡视制度只规定省以上党委设置，但从我们系统垂直管理的实际情况看，建立巡视制度是客观的需要，能够较好地解决对“一把手”监督不力的问题，有效防止权力运行的失范。二是主动参与监督。班子成员加强对分管工作管理过程中落实反腐倡廉工作的检查督促，加强事前防范、事中监管、事后监控；纪检监察部门切实履行职能，加强监督检查。在实施监督过程中，除了主动参与对管辖范围内的领导班子民主生活会、领导干部述职述廉、领导干部个人重大事项报告等监督外，还要积极做好对领导干部的廉政谈话、诫勉谈话等工作，如发现领导干部在工作作风、道德品质、廉政勤政等方面的苗头性、倾向性问题，要早打招呼，及时警诫。三是广泛开展监督。进一步深化政务公开，增加工作透明度，不断扩大和保证群众的知情权、参与权和监督权，让权力时时刻刻处在群众的监督制约之下；建立一支责任心强、工作严谨、敢于较真的党风廉政建设特邀监督员队伍，帮助我们查漏补缺，并将督查结果与廉政保证金制度挂钩起来，促进党风政风行风好转；进一步完善“12365”投诉中心和市局门户网站上社会监督的功能；运用财务审计等手段，加强对“财权”的监督，除落实好领导干部的离任经济责任审计外，每年应当对直属事业单位进行一次审计，适时抽查部分所属局（分局），防止在经济上违规违纪和“因公腐败”。要进一步完善与检察机关的联合预防机制，定期召开联席会议，及时交流情况，发现问题，及时处理。 （四）健全制度，构建有效的约束机制。制度是规范、是保证。按制度管人、按制度办事，是治本抓源、从源头上防治腐败的有效措施，也是打牢体系构建中制度化建设的基础。一是确保制度的实效性。要加强调查研究，了解新情况，解决新问题，努力使制度建设具有前瞻性和有效性。在深入调查摸底的基础上，认真分析每个岗位、每个环节、每项工作可能导致腐败问题的隐患，对照现有制度建设情况，突出预防，进行查漏补缺，进一步堵塞漏洞，本着“简便、易行、有效”的原则，逐步完善有关规章制度，特别是要加强对权重部门、重要岗位的制度约束，有针对性地建章立制，建立起从源头上防治腐败现象发生的长效机制。应当定期形成制度汇编，提高制度的系统性、完整性和有效性。二是完善奖惩机制。加强对制度执行的监督检查，建立对违反制度规定行为的追责机制，对违反制度、规避制度的行为，要加大追责力度，不大事化小，小事化了，做到赏罚分明、公开公正，否则会降低制度的约束力和权威性，降低群众对制度的信任度。三是要加强贯穿渗透。把反腐倡廉制度和要求延伸拓展到权力运行的各个环节，尽可能做到程序化、规范化。促使行政管理模式从粗放型向精细型、量值型和绩效型转变，促进权力的行使从相对独立型向程序型、网络流程型制约监控的全过程透明化转变。同时，建立健全督办机制，确保人权、财权、事权的安全运作。 （五）充分发挥纪检监察部门的组织协调作用，构建组织保障机制。建立健全惩治和预防腐败体系，还需要有一支“政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的纪检监察干部队伍。对于市以下垂直管理的政府直属机构，根据《监察法》有关精神，应该设置纪检监察派出机构的再派出，以加强监督力度，或者在经济发达和人口较多的县区级局，选配一名专职纪委书记或专职纪检干部，改变专职纪检干部严重缺员的状况，加强纪检监察工作力量。同时，加强对兼职纪检干部的管理和培训，使兼职纪检干部合理分配精力，做到统筹兼顾、搞好结合。努力做到人手少党风廉政建设工作标准不能降、要求不能松，切实发挥好纪检监察机构的职能作用。 |
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