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中国志愿者和志愿工作在最近10年得到了充分的发展，其速度和规模都是值得称赞的，而且其发展热头也令人乐观。但是，在它的发展中仍然面临许多困难和问题，需要在发展中认真对待，在宏观上需要完善其管理结构。
1．当前中国志愿活动宏观管理的症结
第一，目前公众对于志愿者的了解还不广泛，也不深刻。由于缺乏对志愿者活动的认可制度，因而不能有效地激励全社会的参与。在中国，大量的志愿者并不属于某个志愿者组织。他们的参与是个人的道义行为。如在1998年抗洪救灾的募捐活动中，个人慷慨解囊占了总募捐的相当比例。在活动中表彰个人、给予社会认可才能使人们更重视志愿者服务的参与和价值。在一些国家，把参加社区志愿者活动作为公民的义务考核政治家的一项标准，并有相应的社会认可。这样大大鼓励了全社会对志愿者活动的支持和参与。由于缺乏明确的鼓励奖励政策，目前中国的志愿者活动仍有很大的局限性。
广州被称为中国各类志愿者活动最广泛的地区之一，但是广州市穗港澳青少年研究所"关于广州市市民对于志愿者工作认知的调查报告"表明，有55.9%的调查对象表示曾经听说过志愿工作，有43.4%的人则表示从没有听说过。这说明，公众对于志愿者和志愿工作还缺乏了解。广州的调查表明，青年学生对于志愿者工作了解的比例最高，这是比较容易理解的，因为学生中的共青团工作开展得比较好，志愿者教育和志愿者活动也就开展得比较好（广州市穗港澳青少年研究所，1998年）。
调查还表明，居民对于志愿者的了解主要通过电台和电视（57.4%）、海报和报纸杂志（39.2%）。这一方面说明，为了把志愿者工作推向深入，必须通过广泛的舆论宣言；另一方面，也说明目前广大市民对于志愿者和志愿活动的了解主要还停留在"听说"或者"认知"的层次。必须创建各类活动，为广大市民创造各种参与社会活动和志愿者活动的机会，这是扩大志愿者活动必须的途径。
当然，创建各种志愿活动的前提是鼓励公民不断建立和完善各种联结公民社会与政府，连接公民与社会的公民社会组织。"公民社会具有结社的权利，同时也承担相应的责任。非营利组织是公民自主、自愿行使自己权利的产物，公民由宪法和法律所保障的独立而非依附性的地位决定了非营利组织的根本性质，应当是独立的和自治的。公民意识、公民责任、公民的自助与互助精神、公民的志愿和利他精神、公民参与、公民意愿、公民的利益、以及公民中所蕴藏的深厚的创造力等等，只有当非营利组织是独立和自治的时候才能充分地发扬和表现出来"（赵黎青，1999年，第10页）。因此，志愿活动由目前的外部倡导转向公民的自觉行为还需要一个过程。
我们在调查中也发现，居民对于志愿者的工作缺乏了解，他们有的人婉言谢绝志愿人员的服务，尽管他们十分需要别人的帮助。当地青年志愿者协会的负责人也向我们表达了类似的感受。缺乏公众的认同，会使志愿活动难以进入社会，难以进行，同时也容易挫伤志愿者的积极性。
表3-2 志愿者的认知状况与职业的关系
工作状况 听说过志愿者工作（%） 没有听说过志愿者工作（%）
固定职业 59.5 40.5
固定职业加兼职 58.1 41.9
打散工 34.3 65.7
失业/待业 71.4 28.6
退休 49.4 50.6
家务 35.4 64.6
学生 74.5 25.5
其他 60.0 40.0
资料来源：涂敏霞、张炳富："广州市民如何看待志愿工作"《青年探索》，1998年第四期。
从人们参加志愿活动的动机来看，由于历史和现实中的各种原因，人们对于参加志愿者活动仍有一定的心理障碍。调查表明，对于参加志愿者活动的动机，回答"热心公益，做对社会有意义的事"和"可以帮助有需的人"的次数最多，其次是"想多学些东西"、"令人生有意义"、"增加工作经验/社会经验"以及"想结识多些朋友"，这些以个人动机为主的占了被调查者相当一部分。
对于中国现阶段人们参与志愿者活动的动机的分析，我们不能不考虑中国所特有的历史背景。中国曾经经历过计划经济和文化大革命，政府曾经以政治和行政的手段号召人们积极参加义务劳动，号召"学雷锋，做好事"，并把这些活动与个人的政治觉悟联系在一起，成为评价个人品行的重要标准，甚至成为政治上是否坚定的重要标准。经历了文化大革命，人们对于把个人的参与与政治挂钩已经厌倦。当然这并不表明人们厌倦对于自我价值的追求，中国的志愿者活动依然有着深厚的基础。但是人们已经把参与社会活动与政治分离开来，事实上，许多青年志愿者更多是出于个人目标参与志愿工作，如满足个人自信、自尊和自我发展需要。因此，志愿工作的开展，应当基于如何激发每个人内在的精神需求，这样志愿者活动才能深入人心，开花结果，才不会流于形式，不会走过场。当然这种激发内心的工作需要一定的组织和制度的形式来完成，这是目前中国志愿者管理工作的核心问题之一。
第二，随着人民生活水平的提高，居民对社会服务需求急剧增长。从另一方面看，市场经济的逐渐形成也改变着以前政府在社会服务中扮演的角色，从政府的职能"包办"正在向社会化转变，从而给"社会服务"赋予了新内容。为适应社会的需要，1986年民政部从实际情况出发，提出在城市开展社区服务的构思。在以后的几年里中央政府有关部门颁布了一系列政策、法规和方针鼓励和支持社区服务活动。但这些政策和法规除了在社区登记注册方面有些相应的细则外，仍然比较笼统。另外，随着中国经济和政治改革的不断深化，志愿者活动和志愿者组织在数量上和形式上都发展很快。现有的一些法规和条例远不能满足形势发展的需要。特别是1992年世界环境发展大会以来，随着环境和可持续发展问题的提出以及全球环境意识的不断提高，国际上围绕这一事业出现了众多的非政府、民间机构和组织。在全球潮流遥相呼应，中国的环保志愿者活动和组织也如雨后春笋。在这种形式之下，社会呼唤着一套完善的政策法规的出台，以支持、指导、管理志愿者活动，使志愿者和公民社会组织的存在和行为有法可依。
从另一方面讲，志愿者和志愿者（民间）组织是现代社会中宝贵和不可忽视的社会资源（Social Resources）。一套行之有效的政策法规是调动这部分资源，使之转人继社会资本（Social Capital），用之于社会的契机。而目前除了比较笼统的政策和民政部对社团登记注 册的规定以外，政府对志愿者（民间）机构的建立、存在及其活动还没有具体的政策。
前面一章已经分析了社团登记注册过程中存在的问题。除此之外，由于目前民政部的规定没有区分不同形式和性质的志愿者组织，不少机构在无章可循的情况下采取了方便自己的注册形式，因而形成了性质不同的机构公民社会组织。
过去中国大部分志愿者和志愿者组织是在共青团领导之下的。近年来，建立相对独立的志愿者或公民社会组织、机构成了不可忽视的趋势。在这些机构当中有的为了注册和运行上的方便采取了"挂靠"的形式，有些由于不清楚报批手续并为了保持经济上的独立性在当地工商局登记注册成了企业，也有一些经过民政部的批准成了现行条件下的"正宗"民间机构。虽然都是志愿者，但由于机构的性质不同，在社会上的运行方式也不同。这给志愿者组织带来了很多不便甚至是困难，也因此很多组织不能享受政府的优惠鼓励政策。不同的注册、管理形式在一定程度上限制和阻碍了志愿者组织的发展。
在很多国家志愿者组织在宗旨、活动范围、管理方式、税收方面都具有很明确的定义。而中国在这方面由于定义不清，使志愿者组织失去一些国际合作的机会。1998年4月一位世界银行的项目官员说，几乎没有中国的民间机构向世界银行有关部门申请项目经费的。
这种状况也造成了政府统一管理上的困难，不利于调动、管理社会资源，使其有效地担负起社会的使命。与登记注册有关的是中国对志愿者、公民社会组织还缺乏相应的管理规定。这里包括组织管理，财务、税务、收支管理，捐助政策，以及对志愿者本人及活动的社会认可，等等。虽然政府有对企业和事业单位不同的税收政策，但仅"企业"和"事业"之分已经不能涵盖多种形式的志愿者、公民社会组织了，因此在管理上出现漏洞也是不可避免的。很多志愿者机构都希望政府能够出台具体的政策和法规，为志愿者行动创造良好的社会环境。
在中国也缺乏家喻户晓的鼓励对志愿者活动的募捐、捐助和对参与者或单位的认可政策或制度。在很多国家，对慈善、志愿者机构的捐助行为是本国税收制度的一部分，捐助人或捐助机构包括企业都受到鼓励，根据捐助数额实行减税。
"晋绥儿女联谊会"是为支持山西、内蒙中西部贫困地区教育建立的教育基金。捐助者有个人有单位（包括企业），捐助数额大到上万元甚至几十万，小到几百元。相应的税收鼓励政策会号召更多更广的"慷慨解囊"行为。当然这不是一项单一税收政策所能解决的问题，它涉及面广，有一定的复杂性。但如果中国希望更有效地调动和利用这部分社会资源的话，做相应的政策法规的调研和调整是值得的。
和中国一样，在很多国家大多数志愿者组织对社会的发展起着越来越重要的作用。特别是在环境和发展的问题上，它们的作用尤其不可忽视，在很多方面弥补着政府的功能。1992年世界环境与发展大会以来，非政府论坛和参与制度在联合国逐渐确立了地位。中国的环境民间机构在国际间的交往也越来越多。如何将国内外这部分宝贵的社会资源有效地转化为社会资本，从而使志愿者组织成为促进社会发展的重要动力，恰恰需要一套行之有效的政策和法规。
第三，科学的管理是组织产生高效的前提。在一些大城市或沿海城市里，中国成立了志愿者协会，主要开展社区服务。在大城市这类协会的管理制度比较完善。它们虽然接受共青团、妇联、政府民政部门或街道委员会的指导或领导，但都有自己的协会章程。章程规定了协会的宗旨、任务、会员的责任和义务、筹集资金的形式和财务管理制度，以及协会的管理机制。以管理机制方面，有些协会还建立了理事会制度，明确了职权和每届的任期。如：广州青年志愿者协会的理事会由民主选举产生，是协会的领导机构。协会章程中还规定了对志愿者的管理办法，包括志愿者入会的条件、登记、培训、年度注册和对志愿者的奖励表彰办法。为了便于管理，协会还建立了志愿者会员的档案管理系统，档案内容包括志愿者编号，专业技能状况，所属服务组别和服务记录等。
目前，在农村地区也涌现了大量的社会服务组织，这些组织或是为提高农村妇女的健康水平或村民的经济、社会地位服务，或是宣传实施计划生育和农业技术。这些组织有的是建立在政府扶贫或农村发展的项目之下，有的是在国际组织或基金会的资助下建立的，也有的是农民自发由村委会组织的。这类组织的管理水平和形式参差不齐，直接影响到活动成绩和组织的可持续性，往往是服务组织和活动随着项目的完成而终止。而中国农村对社会服务有很大的需求，所以政府应对农村的社会服务大力支持，在政策的指导下提高他们的管理水平。
志愿者或民间机构实行理事会领导制是国际的惯例。理事会一般由社会上有影响的人物、专家和赞助人（机构）代表组成。它的职能包括募捐、指导、决策、扩大社会影响、监督等等。在中国理事会领导制还不普及，即便是实行这一制度的民间机构也是强调理事会的名人效益多，而忽视了其决策、指导和监督作用。上面提到过，由于中国志愿者组织采取了不同的注册形式，运行、管理方式也不同。有的虽然是非营利机构但因为注册在工商局，只好实行企业管理并对自己的收入照章向政府纳营业税和所得税。有的采取政府行政管理的机制，机构的领导由所挂靠的上级部门领导任命，也有的采取会员制的管理办法。
有无严格、统一的财务管理制度和财务监督系统是志愿者公民社会组织生存、发展、建立信誉和赢得社会支持的重要因素。上一节分析的宏观政策、法规的不完善，直接影响到组织内部的管理。这点也反映在财务管理上。至今中国还没有制定出针对志愿者公民社会组织的财务管理规章和审计制度。事实上由于志愿者组织采取了多种多样的注册渠道和机构性质，也不可能遵循统一的管理制度，接受统一的和行之有效的监督。这样不但影响志愿者自身的发展，也给社会的支持造成障碍。
调查结果表明凡是志愿者活动开展成功的组织都建立了一套有效的奖励激励制度。
如何对志愿者提供必要的津贴也是管理的重要方面。对此政府没有统一的规定。很多组织给予专职管理人员有补贴，会员是名副其实的志愿参与者。大部分的环境保护的非政府组织都实行这样的管理。虽然志愿者的参与是出于对社会的道义，但合理、必要的津贴有助于保护志愿者的公益热情、为他们的参与提供方便。另外，如果公益活动是每个公民的义务，制定相应规定不但可以鼓励志愿者的积极参与，而且有助于社会对志愿者活动的理解。在公益活动和本职工作会发生时间上的冲突时，合理的规章制度可以帮助单位和个人协调时间为参与提供依据。如天津市和平区社区服务志愿者协会给自己的会员规定："无特殊情况连续三个月不履行会员志愿的即视为自动退会?quot;上海市南京东路的社区服务志愿者队伍也建立了类似规定，以督促、鼓励志愿者的参与和社会的理解和支持。但是这样明确的规章制度并不普及。
第四，对志愿者的培训不是所有志愿者组织都十分关注的。管理比较完善的志愿者协会都有对自己的志愿者培训的安排和要求。广州青年社区服务志愿者协会设立了"入会培训"和"服务技能培训"。有些组织把技能培训和提高意识的教育结合起来。北京的"自然之友"不但在活动中培训参加者如何种养树木，而且经常组织专业讲座介绍有关生态、环境保护的知识，来提高成员的环境意识。
但目前对志愿者的服务技能培训还不能满足社会服务的需要。比如在农村，对妇女咨询热线的人员、宣传计划生育和提高妇女健康的人员等必须先进行专业技能的培训，否则就无法满足广大农民和农村妇女的要求。
除了强调道义和服务精神之外，志愿者组织应把交流、沟通的技能，组织技能，专业知识和技能，募捐技能等作为培训的范围和内容，根据活动的性质和特点，因人而宜开办培训。志愿者良好的服务和参与技能不仅可以提高服务质量，而且可以有效地宣传志愿者精神，争取社会的承认和支持。另外通过志愿者活动展开技能培训，扩大人才储备，建立社会资源网络系统，对社会发展具有深远的意义。
第五，资金的短缺是国内志愿者活动的主要障碍之一。据调查提示，活动的组织者中认为，最大困难是缺乏资金去开展此项工作的占67.1%。认为最大困难是缺乏必要的指导和缺乏培训的分别占31.2%和23.9%。认为志愿者缺乏积极性的占30.1%；还有10.2%和15.5%的组织者认为最大困难是缺乏场地和领导的认可。例如深圳市义务工作者联合会目前有编制4人，每年事业经费40万元。区一级义工联合会只有启动经费，没有固定经费，没有人员编制。有的区甚至连启动经费都没有。广州的调查发现62%的被调查对象认为志愿者活动的最大困难是资金缺乏。
很多志愿者协会要求政府加大对志愿者组织的财政支持。国力现状是不可忽视的因素。但即使是在政府现有的财力物力的条件下，调查表明还有相当的资金渠道没有调动起来。前面提到，政府的政策在解决志愿者活动资金短缺中能起积极重要的作用，正确的政策能鼓励社会各界解囊支持志愿者的公益活动。
资金缺乏的另一个原因是志愿者组织筹集资金和财务管理的能力有限。认识到这一弱点之后，中华环保基金会曾经计划为中国的志愿者非政府机构开办培训，提高它们筹集资金的能力。国际上一些赞助机构也有同感，发现我们很多志愿者组织准备的基金申请书或项目建议书不符合批准的要求。国际组织和国外的基金会是中国志愿者活动的重要资源。如何坚持原则同时广开资源渠道，争取、有效地利用好这一资源是大部分志愿者组织所面临的重大课题。但筹集资金能力的培训在中国实在很少。
与筹集资金能力相关的是资金财务管理能力和行之有效的监督、审计制度。严格透明的管理制度可以帮助一个志愿者或民间机构在社会上建立信誉，从而得到社会的广泛支持和赞助。做项目预算，按预算支出，完善严格的报账程序和结算制度是国际志愿者赞助机构原普遍要求。坚持原则，增强财务管理能力，和国际接轨，可以调动国际资源弥补自己的不足。
第六，目前中国志愿者的活动的一个主要特点是：由政府和半政府机构创办的志愿者组织和志愿者活动，大多与政府的活动和政府的政策有着密切的关系，或多或少受到政府政策的影响。如社区服务和社区建设基本上是在民政部门的管理和支持下成立的，许多地区的社会服务中心是民政部门的直属单位或直属事业单位，由民政部门的领导担任社区服务中心的领导，社区服务具有浓厚的行政色彩。
共青团系列的志愿者活动在行政上直属于共青团系统，它的主要领导人一般是共青团的部门领导人，因此严格说，中国青年志愿者也不是一个独立的社会团体和社会组织。而且，作为党和政府的助手的青年团，其基本工作是围绕党和政府的工作展开，所以它所开展的志愿者和志愿活动也与政府的工作密切联系，如青年志愿者的扶贫工作就是与政府的《政府八七扶贫攻关计划》联系在一起的，希望工程也是如此。
这种状况的好处在于志愿活动可以在一定时候得到政府和有关机构的支持。不足之处在于缺乏长期稳定的社会支持，只有在特殊志愿活动和服务对象经过报刊宣传引起社会关注之后，才得到临时性赞助和支持。这样，志愿活动职能依靠阶段性支持而推进，很难持续、规范、有效而快速地发展。
2．完善志愿服务管理的主要对策
第一，政府需要建立和完善志愿活动和公民社会组织的法律和法规，保证市场、政府和公民社会在法律框架内运行。相关的法律和法规至少应当包括言论自由和结社的权利、财政政策、捐款与合作政策，以及向公众和非政府组织咨询的政策等等。政府应当通过立法，对于乐于向公民社会组织、志愿者活动提供资金支持的企业，给予税收上的优惠，为志愿活动提供资金来源，鼓励社会和企业关心志愿者和志愿者活动。
中国正在进行一场历史性变革，在建立市场经济体制过程中，政府应当继续发挥社会发展领域的主导作用，通过深化改革，改变和调整不适应新形势的观念、管理模式和社会政策，增强各项事业的活力和效率，不断满足人民群众日益增长的物质文化的需要，探索市场经济条件下，符合中国国情的、具有中国特色的社会政策体系和社会管理体制。中国从本国实际国情出发，以提高人的素质、改善人民生活、实现社会公平、健康和文明为目标，坚持经济与社会相互协调和可持续发展的原则，制定了一系列的政策措施，为解决中国的社会发展问题做出了不懈的努力。但是，中国社会发展过程中面临的问题很多，任务很艰巨，特别是就业和消除贫困问题。必须充分认识到社会发展不是经济持续发展的障碍，也不是经济发展的补充，政府应当城一些与社会发展有关的主要问题，如能源、农业、交通布局、人类住宅、教育卫生、环境保护、收入分配、社会公平等方面制定切实可行的社会政策，充分发挥综合社会政策在社会发展中的作用。
目前最为重要的是，政府能在志愿工作推广方面给予经济上大力支持，向服务机构提供有关增强市民志愿参与社区建设的策略一方针；通过教育和舆论，如将志愿工作管理学纳入社会服务专业训练的课程中，编纂志愿者服务概要，纳入中小学校课程，使学生认识社会需要，从小培育社会意识，培养国民应有的志愿精神。
政府和服务机构对志愿者的社会地位上的认可，是增强公民参与志愿者行列的重要推动力，这包括给予志愿者适当的社会性承认，确认其社会功能、角色与地位；加强在志愿者人力资源培养及管理方面的资源分配；建立认可的途径，增加公民参与志愿工作的经验及贡献，获得实质的认可机会。如果这样，会使公民更正视和重视对志愿工作的参与。
在过去20多年的改革中，中国正在形成一个萌芽状态的"公民社会"，社会团体越来越多，非政府组织不断产生。中国政府承认本土化的"非政府组织"的功能，这些"非政府组织"从各国政府和非政府组织以及基金会获得了资金和其他方面的支持。在过去的20多年里，中国的社会经济情况有了很大的改变。随着经济上的改革开放，私人领域逐渐扩大，政府对个人的干预明显地减弱，普通中国人的自由度也越来越大，但是中国的法律和政策仍有待于进一步完善。
对于志愿人员的使用一方面要提高到充分发挥志愿人员积极性和创造性的角度来认识，另一方面要充分利用人力资源的角度认识，人力资源的浪费是最大的资源浪费。建立一个可以协调各路志愿人员的全国性组织是一个值得深入研究的问题。从部门和管理系统的角度来看，中国的确产生了几个全国性的组织，如中国青年志愿者协会，但是如何协调青年志愿者、社区服务志愿者、民间社团志愿者、非政府组织的志愿者、国外在中国的志愿者，非上述机构任何其中一个所能为之。
中国原有体制内部的社团无论在规模上，还是在实力上都是一股巨大的力量。但是由于观念、组织体制等方面的原因，这些组织在运行机制和工作方式上与正在建立的市场体制不协调，存在着自立自主意识薄弱，不能完全摆脱依赖政府支持的消极倾各，在体制上实行挂靠体制。政府应当采取措施把他们真正从政府中剥离出来，这不仅是基于减轻政府负担，而且是基于培育公民社会组织（黄昌熊，1999年，第2页）。必须认清非营利民间组织的基本内涵是非营利性与民间性，以便与营利组织和官办组织划清界限（胡守均，1999年，第5页）。
第二，加强对志愿者的培训。虽然目前各行各业的志愿者服务团体不断成立，志愿者和志愿者现象层出不穷，但工作人员往往因缺乏专业的指导及经验，致使在推动志愿工作上产生困难和障碍。同时，由于机构层面欠缺整体的政策，部门之间各自为政，部门内部的大则全、小而全的计划与管理，而且对于志愿者的管理常以随意性方法推行，除了因人为的原因而导致志愿者参与产生障碍外，也很难维持志愿者参与的兴趣和热诚。缺乏机构政策及资源上的支持，在没有一套有效管理志愿者的方法指导下，工作人员只有各师各法、自行其是或盲目摸索，结果导致志愿者对机构及社会的贡献，事倍功半。对于从事国际非政府组织合作事业的各方人士，要加强对于跨文化方面的培训（黄浩明，1999年，第2页）。
第三，加强社会教育，扩大公众对于志愿者的认同。在近年积极推广公民教育活动及大众传媒的影响下，公众对于志愿者参与的价值和意义已开始认识及接受。但由于缺乏整体及全面性之推广及配合，居民往往只停留于认知层面，没有适当及足够的途径参与，居民多以为这只是一般青少年人的社会活动或社会实践，因而是欠缺了一股投入参与的动机及实际行动。为有效地发挥这一丰富的人力资源，深化社会教育层面及安排足够的服务机会，是现阶段的推广工作中所不容忽视的。
扩大居民对于志愿者认同的另一层意义是要真正从内心培养中国居民的公民意识，把志愿活动奕成完全自觉的公民行为。毫无疑问，中国目前的志愿活动或多或少带有组织色彩和运动色彩，过于在口号、电视接头方面做文章。这在一定程度上是需要的，但必须避免形式主义的做法（罗落，1999年，第4页）。要培养默默做志愿者，无私为需求者奉献的公民精神。"建立一个以人为本、讲礼仪、重情谊，相互关心爱护的和谐的中国式的社区环境是我们追求的目标。为达此目的，弘扬慈善精神可以说是一种重要的方式"（杨团，1999年，第10页）。
中国正处在一个体制转轨和社会转型时期，在这个时期，尤其要注意对于国民的道德和对于社会的责任感的培养，使人们适应这种新的转型需要。通过各种途径来教育下岗和仍然在职的人们要在市场经济中生存，就要不断提高自己，只有作为一个独立的自食其力的人，才能够真正地得到发展的机会。要教育居民这是在21世纪必须具备的观念。同时必须教育公众具有责任感。没有责任感，任何社会都不会繁荣。没有责任感，市场制度就会盛行欺骗消费者，制造假冒伪劣产品的风气，官员就会腐败。事实上，许多社会问题都是由于缺乏责任感而产生的。许多解决社会问题的方案就是要求人们节制自己的生活，承担义务，承担自己行为的责任。因此，必须通过发展人们的观念来减少社会问题的产生。
志愿者和志愿者的活动体现在社会的价值观念、行为准则、社会信任、社会义务等方面。新的社会价值、行为准则、社会信任和社会义务是社会的重要资本，它对于构架完美的社会是必须的。志愿者的身上体现了这种社会资本，或者说他们是社会资本的具体体现。一个健康的社会必须是在经济发展的同时，有一个完善的社会结构和社会群体组织。社会进步和经济发展是密切联系在一起。中国应当在经济建设的同时考虑社会发展，并把社会发展作为经济发展的目标。但是，大多数情况下，经济的发展往往带来贫困和社会不平等，政府就是要善于利用社会的力量来消除贫困，来缩小社会的不平等，就像社区志愿者和青年志愿者过去和现在做的一样。但所有这些都是从草根的层次上来推进社会的进步与发展。
第四，发掘志愿者资源。任何人都可以做志愿者，因为志愿者人力资源是来自社会不同阶层，志愿者不只包括青少年和学生，还有妇女志愿者、以家庭为单位参与服务的志愿者、来自工商界，得到公司大力支持的雇员志愿者服务队。此外，不少服务对象也可以跳出受助者的框架，自觉充当志愿者，利用自己的才能和经验服务社会，同时也发挥社会教育的功能，如老人、伤残人士参与志愿工作等。总之，要采取措施鼓励公众的广泛参与--正如《21世纪议程》所倡导的那样。
志愿者代表社会的人力资源，他们不但组服务机构提供人力帮助，而且还贡献各方面的人才。具备专业技能的志愿者不但替机构直接引进专业知识和技术，如美术设计、电脑知识等，而且有助于扩充机构的服务范畴，加强及改善服务的素质。其实，社会上各阶层还有许多人士愿意参与志愿工作，正有待管理者的发掘组织。因此，深入研究志愿人员资源并挖掘这个资源是今后中国志愿者的一个非常有意义的研究课题。目前可以提出的是这个问题可以和扩大就业、实现充分就业、保证社会稳定和社会融合结合起来。
第五，扩展志愿者参与的领域，除了鼓励志愿者参与目前政府倡导的活动，诸如扶贫、扶持下岗职工等等以外，应当鼓励志愿者随同非政府组织和公民社会组织参与与政府重大发展有关的环境项目、经济项目和社会发展项目，参与由国际组织资助的重大项目等，以此来增加发展的效果（John D. Clark 1999：2）。 大力开展预防性的志愿者服务，如社会研究、教育等工作，以扩大志愿者服务的范畴；运用志愿者本身不同的才能、经验和专业知识，以针对社区需要，拓展更多创新性服务，突破现有以补救性为主的志愿者服务范畴。中国目前正处在一个艰难的社会转型时期，各种社会问题的出现加大了中国经济改革的难度，中国经济能否顺利实现其目标，这在很大程度上取决于它的社会结构的调整和社会问题的解决，因此，中国的志愿者活动应当密切配合中国社会的发展，参与对于目前突出社会问题的解决，充当社会矛盾的缓解器。
第六，建立信息和信息网络，可更有系统地发掘和动用社区的人力和财力资源；成立志愿者资源中心，组织社区志愿者关怀团体，建立地区性志愿者资源网络及有效的服务中介系统，以作为招募和统筹志愿者的途径。
志愿者信息管理系统的建立可以在不同的志愿者组织中进行，在时机成熟的时候可以考虑建立一个全国性的信息系统。志愿者信息管理系统的复杂程度和实施难度取决于它的实施范围。志愿者工作需要一个巨大的数据库支持和一个范围广泛的群众参与。而建立信息系统的含义是指必须有一个信息系统来作为志愿者管理的一部分，这个信息系统包括一个计算机软件系统和一个硬件系统，内容包括信息收集网络和信息处理系统。同时，必须建立一个在志愿者管理和研究方面有丰富经验的专家队伍的信息库。在志愿工作过程中，专家队伍将发挥重要的作用，尤其在技术分析和信息处理方面，专家会发挥关键的作用。专家提供的技术和信息将影响到志愿者工作的决策可行性、决策的执行、监督和评估。
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